6. Kết cấu của luận văn
2.4. Đánh giá quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
2.4.1. Những ưu điểm
Điều dễ thấy là ĐTC trong những năm qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật của đất nƣớc, nhờ đó đã thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế của cả nƣớc, trong đó có việc tạo điều kiện để các thành phần kinh tế ngoài nhà nƣớc phát triển, và góp phần nâng cao đời sống nhân dân. Đầu tƣ kết cấu hạ tầng trong những năm gần đây là rất lớn, ƣớc tính tổng lƣợng vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng trong 10 năm qua đạt khoảng 1.490 nghìn tỷ VNĐ, tƣơng đƣơng khoảng 80 tỷ USD, chiếm khoảng 24,5% tổng đầu tƣ xã hội, bằng khoảng 9% GDP. Trong tổng đầu tƣ cho hạ tầng, phần lớn là đầu tƣ của Nhà nƣớc.
Tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam dựa trên nền tảng của sự gia tăng vốn đầu tƣ, trong đó ĐTC luôn chiếm tỷ trọng cao. Năm 2017 kết thúc với tốc độ tăng trƣởng kinh tế tăng 6,81% so với năm 2016, mức tăng này cao hơn mục tiêu dự báo là 6,7%. Xét chung cả giai đoạn 2010-2017 thì năm 2017 có mức tăng cao nhất và thấp nhất là vào năm 2012.
Bảng 2.16. Đầu tƣ công và tăng trƣởng kinh tế
Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Tỷ trọng vốn ĐTC/tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội (%)
33,9 40,6 38,1 36,9 40,2 40,4 39,9 38,0
Tốc độ vốn ĐTC (%) 5,6 37,6 9,9 8,0 19,0 8,7 10,2 6,7 Tốc độ tăng trƣởng kinh
tế (%)
6,78 5,89 5,03 5,42 5,98 6,68 6,21 6,81
Nguồn: Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả theo giá thực tế
Qua số liệu và biểu đồ trên cho thấy, trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2017, tình hình kinh tế thế giới phức tạp, rơi vào khủng hoảng trên quy mô toàn cầu, kinh tế trong nƣớc gặp nhiều khó khăn. Điều hành kinh tế vĩ mô linh hoạt, nhất là chính sách tài khóa, có thời điểm Chính phủ phải kích cầu đầu tƣ mạnh mẽ để thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế (năm 2010) nhƣng cũng ngay sau đó phải tiến hành rà soát, điều chỉnh, cắt giảm, kiểm soát chặt chẽ ĐTC để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô (từ năm 2011 đến năm 2014). Nên trong giai đoạn này, ĐTC không thể hiện rõ nét vai trò, tác động đối với tăng trƣởng kinh tế. Mặc dù vậy, cũng không thể phủ nhận hoàn toàn vai trò và hiệu quả nhất định của ĐTC đối với duy trì tốc độ tăng trƣởng kinh tế ở mức khá trong thời gian qua.
Hạ tầng giao thông đã phát triển vƣợt bậc trong 10 năm qua. Mạng lƣới vận tải đƣợc mở mang đã thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh hơn. Việc mở rộng mạng lƣới giao thông ở các vùng, đặc biệt là miền núi, Tây Nguyên, Đồng bằng sông Cửu Long, đã tạo điều kiện và thúc đẩy các vùng này phát triển, góp phần giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng. Năng lực của các hệ thống hạ tầng thủy lợi đƣợc nâng cao hơn đã góp phần quan trọng trong thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn và đáp ứng cơ bản nhu cầu nƣớc cho phát triển công nghiệp dịch vụ và đô thị. Tổng năng lực tƣới của toàn hệ thống đảm bảo cho khoảng 90% đất canh tác. Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh. Nhiều công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị nhƣ giao thông, cấp nƣớc, thoát nƣớc, chiếu sáng, cây xanh, thu gom và xử lý chất thải rắn đƣợc cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới.
hƣớng dẫn, các chính sách, pháp luật liên quan đến đầu tƣ theo thẩm quyền. Tất cả các bƣớc “cần phải có” trong quy trình quản lý đầu tƣ công hiệu quả đều đã đƣợc thực hiện trong thực tế
2.4.2. Những tồn tại
*Chất lượng chung về quản lý đầu tư công còn kém
Dựa trên các nghiên cứu tình huống về quản lý đầu tƣ công của Ngân hàng Thế giới, tác giả Brumby đa đƣa ra một bảng so sánh về hiệu quả và hiệu lực của quản lý đầu tƣ công ở một số quốc gia, trong đó có Việt Nam . Nhìn vào sự so sánh này, có thể thấy rằng chất lƣợng của tất cả các khâu trong quy trình quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam đều từ mức trung bình trở xuống, trong đó có tới 5/8 khâu ở mức yếu và kém. Việc khắc phục yếu kém ở các khâu này vì vậy sẽ phải trở thành một ƣu tiên quan trọng trong nỗ lực tái cơ cấu đầu tƣ công nói chung cũng nhƣ cải thiện hiệu quả quản lý đầu tƣ công nói riêng ở Việt Nam.
Bảng 2.17. So sánh chất lƣợng quản lý đầu tƣ công của Việt Nam với một số nƣớc khác Trung Quốc Việt Nam Các chức năng quản lý đầu tƣ công Hàn Quốc
Chile Ireland Brazil Belarus Nigeria
Định hƣớng, xây dựng dự án, và sàng lọc bƣớc đầu Thẩm định dự án chính thức Đánh giá độc lập đối với thẩm định Lựa chọn và lập ngân sách dự án Triển khai dự án Điều chỉnh dự án Vận hành dự án
Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Nguồn: Brumby, J. (2008). Efficient Management of Public Investment Ghi chú: Ký hiệu màu sắc đƣợc quy ƣớc nhƣ sau:
*Quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công bất cập, kỷ luật thấp
Quy hoạch, kế hoạch là công cụ quản lý nhà nƣớc quan trọng nhằm đảm bảo phát triển kinh tế xã hội theo đúng định hƣớng, đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra trên cơ sở nguồn lực nhất định trong từng giai đoạn cụ thể. Tuy nhiên, chất lƣợng các quy hoạch phát triển KT-XH còn nhiều hạn chế, chƣa có tầm nhìn dài hạn, chƣa có đủ các căn cứ vững chắc, nhất là các thông tin về dự báo (các dự báo tác động của các yếu tố bên ngoài nhƣ thị trƣờng thế giới, tiến bộ khoa học công nghệ, sự cạnh tranh của các quốc gia và doanh nghiệp) và thƣờng xuyên phải điều chỉnh bổ sung nhiều khi do ý muốn chủ quan của lãnh đạo hoặc của các nhóm lợi ích. Công tác lập quy hoạch, kế hoạch thiếu sự điều phối của Trung ƣơng cũng nhƣ sự phối hợp giữa các cấp và giữa các bộ, ngành, địa phƣơng. Mỗi Bộ, ngành và địa phƣơng chỉ chú trọng tới quy hoạch đầu tƣ trong ngành mình. Trong nhiều trƣờng hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ – mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tƣ trong các bộ ngành và địa phƣơng khác. Chƣa thực sự chú trọng đến việc phân bổ nguồn lực một cách hợp lý giữa các vùng, ngành, lĩnh vực để tạo sự lan tỏa, làm động lực cho nền kinh tế; còn tập trung vào một số ngành, lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân sẵn sàng tham gia đầu tƣ. Hệ quả là quy hoạch đầu tƣ luôn vƣợt xa khả năng ngân sách. Thứ tự ƣu tiên trong các định hƣớng ĐTC theo quy hoạch còn chƣa rõ ràng, chƣa phù hợp với thực tế và nhất quán với khả năng huy động nguồn lực để thực hiện. Công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch Đầu tƣ công còn nhiều bất cập, yếu kém, không chú ý đến cân đối tổng thể tài chính quốc gia, tính hiệu quả KT- XH, vẫn mang nặng bệnh thành tích, tƣ duy nhiệm kỳ dẫn đến sự chồng chéo, lãng phí, kém hiệu quả của ĐTC.
* Đầu tư dàn trải, đầu tư vào ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được
Thực tế, ĐTC ở Việt Nam đang bị phân tán, dàn trải ra tất cả 19 ngành kinh tế, trong khi đó, không phải ngành kinh tế nào cũng cần phải có sự tham gia đầu tƣ của nhà nƣớc. Khi nhà nƣớc đầu tƣ vào các ngành, lĩnh vực mà khu vực kinh tế tƣ nhân hoặc kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài có thể đảm nhận đƣợc, có hiệu quả hơn sẽ dẫn đến tác động hay hiện tƣợng thoái lui đầu tƣ tƣ nhân và sẽ không đạt đƣợc hiệu quả do không vận hành theo cơ chế thị trƣờng. Thực tế ĐTC có xu hƣớng ƣu tiên phân bổ vào phát triển CSHT kỹ thuật và trực tiếp sản xuất vật chất nhƣng chƣa dành sự quan tâm đúng mức, phù hợp đối với phát triển khoa học
công nghệ, CSHT xã hội nhƣ giáo dục, y tế,…dẫn đến hạn chế trong cải thiện phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững. ĐTC, nhất là đầu tƣ cho CSHT, đòi hỏi vốn lớn nhƣng do đầu tƣ dàn trải trong khi nguồn lực NSNN luôn bị hạn chế dẫn đến tình trạng vốn đầu tƣ không đƣợc bố trí đầy đủ, kịp thời theo tiến độ, phân kỳ dự án; chậm tiến độ hoàn thành và đƣa công trình vận hành, đi vào hoạt động; tình trạng công trình chờ vốn, bố trí vốn không đầy đủ, kịp thời còn phổ biến. Hệ quả tất yếu là HQĐT công thấp.
ĐTC dàn trải còn đƣợc thể hiện ở sự trùng chéo trong thực hiện các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, đặc biệt là các chƣơng trình liên quan đến xóa đói, giảm nghèo. Đó là, sự trùng chéo về nội dung, mục tiêu; đầu tƣ chồng chéo, dàn trải, thiếu sự gắn kết, phối hợp giữa các chƣơng trình; tình trạng không thể thống kê đƣợc đầy đủ, chính xác tổng vốn đầu tƣ do nằm ngoài cân đối đối NSNN trong dài hạn; việc quyết định đầu tƣ mang nặng tính chủ quan mà thiếu sự tuân thủ các tiêu chí, chuẩn mực của phân bổ đầu tƣ từ NSNN. Thực tế có tình trạng một đối tƣợng đƣợc nhận hỗ trợ từ nhiều dự án với cùng một mục tiêu và nhiều hỗ trợ không cần thiết, không thiết thực, không có tác dụng gì trong việc cải thiện điều kiện sống của ngƣời dân. Theo thống kê, có tới 19 Chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án, chính sách có liên quan trực tiếp đến xoá đói giảm nghèo trên địa bàn xã đặc biệt khó khăn. Chính sách đầu tƣ chƣa quan tâm đến việc hỗ trợ ngƣời nghèo phát triển sản xuất, phát triển thị trƣờng, phòng ngừa thiên tai, thảm họa do biến đổi khí hậu; phần lớn thiên về vấn đề an sinh xã hội, chạy theo số lƣợng công trình trong khi đó chất lƣợng các công trình CSHT đƣợc đầu tƣ và tính hiệu quả của các dự án đầu tƣ giáo dục, y tế, dạy nghề... vẫn chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải do nguồn lực hạn chế nhƣng cùng một lúc phải thực hiện quá nhiều mục tiêu (thậm chí có những mục tiêu vƣợt quá khả năng hiện có) mà không có sự tính toán, ƣu tiên đã làm giảm hiệu quả của ĐTC đối với công tác xóa đói, giảm nghèo. Tâm lý thành tích, chạy theo phong trào trong công tác xóa đói, giảm nghèo dẫn đến việc coi nhẹ các yếu tố kinh tế kỹ thuật của chƣơng trình, dự án đầu tƣ và công tác giám sát đầu tƣ mang tính hình thức đã làm giảm đáng kể chất lƣợng, hiệu quả của chính sách ĐTC nhằm xóa đói giảm nghèo bền vững.
ở Việt Nam đã có xu hƣớng giảm xuống nhƣng hiện vẫn còn ở mức cao so với đầu tƣ của khu vực ngoài nhà nƣớc và khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Điều này một mặt xuất phát từ nhu cầu đầu tƣ của Nhà nƣớc nhằm thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội, môi trƣờng; mặt khác cũng là do Nhà nƣớc vẫn đang có xu hƣớng đầu tƣ vào những ngành nghề, lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm, thực hiện đƣợc. Trong khi đó, nguồn lực của Nhà nƣớc luôn bị giới hạn và không đáp ứng đủ các nhu cầu đầu tƣ dàn trải ở tất cả mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội. Điều này dẫn đến tình trạng ĐTC ngày càng kém hiệu quả, lấn át đầu tƣ tƣ nhân, trong khi đó ở một số lĩnh vực nếu để khu vực tƣ nhân đảm nhiệm sẽ đạt đƣợc HQĐT cao hơn, nhất là hiệu quả tài chính.
Ngoài ra, những tồn tại của cơ chế tài chính cũng làm một trong nguyên nhân cản trở, làm giảm HQĐT công theo hình thức hợp tác công tƣ (PPP). Công cụ tài chính đối với các dự án đầu tƣ theo hình thức BOT, BTO, BT ở Việt Nam bƣớc đầu đã hỗ trợ cho các dự án BOT, BTO, BT trở lên khả thi về mặt tài chính, tạo sự đảm bảo nhất định cho các nhà đầu tƣ. Tuy nhiên nhiều nhà đầu tƣ cho rằng Chính phủ cần phải có nhiều cơ chế hỗ trợ trực tiếp cũng nhƣ phải xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tƣ hơn nữa. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ- CP ngày 14/02/2015 quản lý đầu tƣ dự án PPP để khắc phục đƣợc tình trạng thiếu thống nhất, sửa đổi, bổ sung những quy định phù hợp với thực tế và hy vọng có thể tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho các nhà đầu tƣ trong nƣớc và nƣớc ngoài có đủ niềm tin để tham gia vào các dự án PPP trong phát triển CSHT. Đồng thời, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 tạo ra khung pháp lý để lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện các dự án PPP minh bạch, cạnh tranh, hiệu quả, phù hợp với thông lệ quốc tế. Nhƣng về tổng thể, hệ thống hành lang pháp lý cho PPP vẫn chƣa đủ mạnh, nay chƣa có quy định nào cho phép các hoạt động đầu tƣ PPP đƣợc phép thực hiện theo kết quả đầu ra; quy trình lập kế hoạch vốn đầu tƣ của nhà nƣớc tham gia vào các dự án PPP phức tạp khiến các nhà đầu tƣ gặp nhiều rủi ro nếu dự án sử dụng vốn đầu tƣ của nhà nƣớc; chƣa cho phép sử dụng thêm các công cụ bảo lãnh mới giúp
các nhà đầu tƣ có thể tự tin hơn khi tham gia vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng; khả năng hỗ trợ của nhà nƣớc cho các dự án PPP còn hạn chế do khó khăn về ngân sách cũng nhƣ sự phức tạp của quy trình lập kế hoạch, phân bổ vốn, hỗ trợ từ NSNN...
*Lập dự toán, phân bổ, giải ngân vốn không đáp ứng được yêu cầu đầu tư
Trong giai đoạn trƣớc khi Luật ĐTC đƣợc ban hành, công tác bố trí vốn ĐTC theo niên độ ngân sách hàng năm đã gây ra sự tách rời giữa việc quyết định đầu tƣ và đảm bảo vốn cho dự án đầu tƣ; giữa việc bố trí vốn theo kế hoạch hàng năm với tiến độ thực hiện dự án dẫn đến đầu tƣ dàn trải, nợ đọng kéo dài, thất thoát lãng phí, kém hiệu quả. Bộ Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm huy động nguồn vốn cho các dự án; song vai trò của Bộ Tài chính trong việc tham gia vào quyết định đầu tƣ, lập và phân bổ dự toán rất hạn chế. Việc lựa chọn dự án không đi đôi với cân đối nguồn lực, sự phối hợp thiếu chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính là những nguyên nhân chính dẫn đến việc rất nhiều dự án đã đƣợc quyết định đầu tƣ song không thể triển khai đƣợc theo kế hoạch
2.4.3. Nguyên nhân những tồn tại
a) Phân cấp Đầu tƣ công:
Việc phân cấp ĐTC chƣa đồng bộ giữa phân cấp nhiệm vụ, phân cấp quyền lực, tài chính, phân cấp về quản lý nhân sự; các quy định phân cấp hiện hành chƣa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chƣa phân biệt rõ sự khác nhau giữa quản lý nhà nƣớc đối với đô thị và nông thôn. Cơ chế phân cấp quyết định đầu tƣ tách rời với việc bố trí vốn cho những dự án đƣợc quyết định. Thực tế, các ngành và địa phƣơng quyết định về dự án đầu tƣ, nhƣng về vồn thì đều ghi là “nguồn vốn từ ngân sách” và xin vốn từ Trung ƣơng. Hậu quả là diễn ra sự dàn trải về đầu tƣ: rất nhiều dự án đƣợc quyết định, nhƣng đều lâm vào tình trạng thiếu vốn, thực hiện cầm chừng chờ “chạy vốn”. Đồng thời, cũng diễn ra quá trình “chạy vốn cho dự án” một cách quyết liệt giữa các địa phƣơng, và việc phê duyệt cấp vốn, cho