6. Kết cấu của luận văn
1.2. Quản lý đầu tƣ công
1.2.1. Khái niệm quản lý đầu tư công
“Quản lý đầu tư công là là một hệ thống tổng thể,bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.” (OECD, 2010)
Quản lý đầu tƣ công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nƣớc đối với các quá trình đầu tƣ của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc nhằm hỗ trợ các chủ đầu tƣ thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngƣời đại diện sở hữu nhà nƣớc trong thực hiện đầu tƣ các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hƣởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tƣợng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nƣớc nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nƣớc; đảm bảo hoạt động đầu tƣ công đạt đƣợc tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất.
1.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công
Để quản lý đầu tƣ công, các Nhà nƣớc thƣờng sử dụng ba mô hình tổ chức chủ yếu: mô hình tổ chức theo chức năng, mô hình tổ chức chuyên trách quản lý đầu tƣ và mô hình tổ chức dạng ma trận. Tùy theo mục đích quản lý và lĩnh vực ứng dụng mà sử dụng mô hình quản lý nào cho phù hợp. Trong lĩnh vực quản lý đầu tƣ XDCB nhất là từ nguồn vốn NSNN hiện nay có một số hình thức tổ chức quản lý đầu tƣ chủ yếu sau đây:
+ Hình thức chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý đầu tƣ
Quản lý đầu tƣ theo hình thức chủ đầu tƣ (chủ dự án) trực tiếp quản lý là hình thức tổ chức quản lý không do cán bộ chuyên trách quản lý dự án thuê ngoài trực tiếp tham gia điều hành dự án. Họ không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc thực hiện và kết quả cuối cùng của dự án mà chỉ đóng vai trò cố vấn, tƣ vấn.
Nguồn:Vũ Thành Tự Anh (2012)
+ Hình thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ
Hình thức tổ chức “chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ” là mô hình tổ chức trong đó chủ đầu tƣ giao cho ban quản lý điều hành dự án chuyên ngành là chủ nhiệm điều hành hoặc thuê tổ chức có năng lực chuyên môn để điều hành quản lý đầu tƣ và họ đƣợc đại diện toàn quyền trong mọi hoạt động thực hiện dự án. Chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ là một pháp nhân độc lập, có năng lực, sẽ là ngƣời quản lý, điều hành và chịu trách nhiệm về kết quả đối với toàn bộ quá trình thực hiện dự án. Mọi quyết định của chủ đầu tƣ về dự án mà liên quan đến các đơn vị thực hiện sẽ đƣợc triển khai thông qua chủ nhiệm điều hành dự án. Hình thức này
áp dụng cho những dự án quy mô lớn, tính chất phức tạp.
Nguồn:Vũ Thành Tự Anh (2012)
+ Hình thức chìa khóa trao tay
Mô hình tổ chức quản lý đầu tƣ dạng chìa khóa trao tay là hình thức tổ chức trong đó nhà quản lý không chỉ là đại diện toàn quyền của chủ đầu tƣ - chủ dự án mà còn là “chủ” của dự án. Hình thức này áp dụng khi chủ đầu tƣ đƣợc phép đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án. Họ là trung gian, nhận thầu thực hiện toàn bộ dự án đầu tƣ nhƣ thể dự án là của chính họ. Khác với hình thức chủ nhiệm điều hành, giờ đây mọi trách nhiệm đƣợc giao cho nhà quản lý và họ phải chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với việc thực hiện dự án.
+ Hình thức tự thực hiện
Hình thức này áp dụng cho chủ đầu tƣ có đủ năng lực hoạt động sản xuất, xây dựng, quản lý phù hợp với yêu cầu thực hiện dự án.
1.2.3. Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu quản lý đầu tư công
1.2.3.1. Mục tiêu quản lý đầu tư công
Mục tiêu của quản lý dự án đầu tƣ công là bảo đảm đạt đƣợc mục đích đầu tƣ, tức là lợi ích mong muốn của chủ đầu tƣ.
Các mục tiêu cụ thể khi quản lý đầu tƣ công bao gồm:
+ Mục tiêu về chất lƣợng: Các đầu ra của dự án đạt chất lƣợng dự kiến.
+ Mục tiêu về thời gian thực hiện: Tiến độ của dự án đƣợc đảm bảo hoặc đƣợc rút ngắn
+ Mục tiêu về chi phí: Đảm bảo hạn chế tối đa thất thoát và lãng phí. Tiết kiệm đƣợc nguồn lực của dự án bao gồm vật tƣ, nhân lực, tiền vốn…
+ Mục tiêu về an toàn lao động: Đảm bảo an toàn lao động cho đầu tƣ + Mục tiêu về vệ sinh môi trƣờng: Ánh hƣởng tốt của dự án tới môi trƣờng + Mục tiêu về quản lý rủi ro: Hạn chế tối đa tác động các rủi ro từ môi trƣờng + Mục tiêu về hiệu quả đem lại: Tức là lợi ích của các bên tham gia đƣợc đảm bảo hài hoà và đem lại lợi ích đầu tƣ cho xã hội
1.2.3.2.Nguyên tắc quản lý đầu tư công
+ Tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công. + Phù hợp với chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của đất nƣớc, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành.
+ Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công.
+ Quản lý việc sử dụng vốn đầu tƣ công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tƣ tập trung, đồng bộ, chất lƣợng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
+ Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tƣ công.
công tƣ vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công.
1.2.3.3. Các yêu cầu quản lý đầu tư công
+ Yêu cầu chung
- Tính khoa học và hệ thống: Để đảm bảo yêu cầu này đòi hỏi các dự án đầu tƣ xây dựng công trình phải đƣợc lập và quản lý trên cơ sở nghiên cứu kỹ, chính xác các nội dung của dự án (sự cần thiết, các điều kiện tự nhiên xã hội, các phƣơng án thực hiện và giải pháp thiết kế,..) dựa trên sự khảo sát tỉ mỉ với các số liệu đầy đủ và chính xác. Đồng thời dự án đầu tƣ phải phù hợp với các dự án khác, phù hợp với quy hoạch.
- Tính pháp lý: Các dự án đầu tƣ xây dựng công trình phải đƣợc xây dựng và quản lý trên cơ sở pháp lý vững chắc, tức là phải tuân thủ các chính sách và pháp luật của Nhà nƣớc.
- Tính đồng nhất: Phải tuân thủ các quy định và thủ tục đầu tƣ của các cơ quan chức năng và tổ chức quốc tế.
- Tính hiện thực (tính thực tiễn): Phải đảm bảo tính khả thi dựa trên sự phân tích đúng đắn các môi trƣờng liên quan đến hoạt động đầu tƣ xây dựng.
+ Yêu cầu cụ thể
- Đầu tƣ phải thực hiện theo chƣơng trình, dự án, phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội;
- Đầu tƣ phải đúng mục tiêu, có hiệu quả, chống dàn trải, lãng phí;
- Phƣơng thức quản lý đầu tƣ phải phù hợp, đảm bảo hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nƣớc
- Quy trình thủ tục thực hiện đầu tƣ phải tuân thủ các quy định pháp luật vể quản lý đầu tƣ
- Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, có chế tài cụ thể trong từng khâu của quá trình đầu tƣ.
1.2.4. Nội dung quản lý đầu tư công
Nội dung quản lý đầu tƣ công gồm các nội dung nhƣ sau:
- Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lƣợc, chƣơng trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tƣ công.
- Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công.
- Đánh giá hiệu quả đầu tƣ công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tƣ công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ công.
- Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tƣ công.
- Khen thƣởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tƣ công.
- Hợp tác quốc tế về đầu tƣ công.
1.2.5. Các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công
1.2.5.1.Các phương pháp quản lý đầu tư công
Cũng nhƣ các hoạt động kinh tế khác, các phƣơng pháp quản lý đầu tƣ công bao gồm:
+ Phƣơng pháp hành chính.
Là phƣơng pháp đƣợc sử dụng trong quản lý cả lĩnh vực xã hội và kinh tế của mọi nƣớc. Đây là cách thức tác động trực tiếp của chủ thể quản lý đến dự án quản lý bằng những văn bản, chỉ thị, những quy định về tổ chức. Ƣu điểm của phƣơng pháp này là góp phần giải quyết trực tiếp và nhanh chóng những vấn đề cụ thể, nhƣng cũng dễ dẫn đến tình trạng quan liêu máy móc, bộ máy hành chính cồng kềnh và độc đoán.
Phƣơng pháp hành chính trong quản lý đƣợc thể hiện ở hai mặt: Mặt tĩnh và mặt động.
Mặt tĩnh thể hiện ở những tác động có tính ổn định về mặt tổ chức thông qua việc thể chế hoá tổ chức (gồm cơ cấu tổ chức và chức năng quản lý) và tiêu chuẩn hoá tổ chức (định mức và tiêu chuẩn tổ chức).
Mặt động của phƣơng pháp là sự tác động thông qua quá trình điều khiển tức thời khi xuất hiện các vấn đề cần giải quyết trong quá trình quản lý.
+ Phƣơng pháp kinh tế:
sách và đòn bẩy kinh tế nhƣ: tiền lƣơng, tiền thƣởng, tiền phạt, giá cả, lợi nhuận, tín dụng, thuế.
Khác với phƣơng pháp hành chính dựa vào mệnh lệnh, phƣơng pháp kinh tế thông qua các chính sách và đòn bẩy kinh tế để hƣớng dẫn, kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tƣợng tham gia quá trình thực hiện đầu tƣ theo một mục tiêu nhất định của nền kinh tế - xã hội. Nhƣ vậy, phƣơng pháp kinh tế trong quản lý đầu tƣ chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tƣợng tham gia vào quá trình đầu tƣ và sự kết hợp hài hoà lợi ích của Nhà nƣớc, xã hội với lợi ích của tập thể và lợi ích cá nhân ngƣời lao động trong lĩnh vực đầu tƣ.
+ Phƣơng pháp giáo dục:
Phƣơng pháp này xuất phát từ quan điểm cho rằng vật chất khách quan quyết định ý thức con ngƣời, nhƣng ý thức của con ngƣời có thể tác động trở lại đối với sự vật khách quan. Do đó, trong sự quản lý, con ngƣời là đối tƣợng trung tâm của quản lý và phƣơng pháp giáo dục đƣợc coi trọng trong quản lý.
Chúng ta đều biết rằng tất cả các hoạt động kinh tế đều xảy ra thông qua con ngƣời với những động cơ về lợi ích vật chất và tinh thần nhất định, với những mức độ giác ngộ về trách nhiệm công dân và về ý thức dân tộc khác nhau, với những quan điểm về đạo đức và trình độ hiểu biết về quản lý kinh tế khác nhau. Phải giáo dục và hƣớng dẫn các nhân cách trên phát triển theo hƣớng có lợi cho phát triển kinh tế, cho sự tiến bộ và văn minh của toàn xã hội.
Nội dung của các biện pháp giáo dục bao gồm giáo dục về thái độ lao động, ý thức kỷ luật, tinh thần trách nhiệm, khuyến khích phát huy sáng kiến, thực hiện các biện pháp kích thích sự say mê hăng hái lao động, giáo dục về tâm lý tình cảm lao động. Về giữ gìn uy tín với ngƣời tiêu dùng. Các vấn đề này đặc biệt quan trọng trong lĩnh vực đầu tƣ do những đặc điểm của hoạt động đầu tƣ (lao động vất vả, tính chất rủi ro...).
+ Phƣơng pháp toán học:
Để quản lý các hoạt động đầu tƣ có hiệu quả, bên cạnh các biện pháp định tính cần áp dụng cả các biện pháp định lƣợng, đặc biệt là phƣơng pháp toán kinh tế.
gồm:
- Phƣơng pháp thống kê:
Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng để thu thập và kiểm tra phân tích các số liệu thống kê trong hoạt động đầu tƣ, kiểm tra và dự báo trong xây dựng công trình. Trong toán thống kê, phƣơng pháp hàm tƣơng quan giữ vai trò quan trọng, nhất là đối với việc phân tích nhân tố ảnh hƣởng đến kết quả của hoạt động đầu tƣ.
- Mô hình toán kinh tế:
Đó là sự phản ánh mặt lƣợng các thuộc tính cơ bản của các đối tƣợng nghiên cứu trong đầu tƣ và là sự trừu tƣợng hoá khoa học các quá trình, hiện tƣợng kinh tế diễn ra trong hoạt động đầu tƣ. Thí dụ mô hình tái sản xuất, mô hình cân đối liên ngành chỉ rõ vai trò của đầu tƣ.
- Điều khiển học:
Là khoa học về điều khiển các hệ thống kinh tế và kỹ thuật phức tạp, trong đó quá trình vận động của thông tin đóng vai trò chủ yếu.Với việc vận dụng các phƣơng pháp toán kinh tế trong quản lý đầu tƣ cho phép ngƣời ta có thể nhận thức sâu sắc hơn quá trình kinh tế trong đầu tƣ, cho phép lƣợng hoá để chọn ra các phƣơng án đầu tƣ, xây dựng tối ƣu, các phƣơng án thiết kế và quy hoạch tối ƣu. + Vận dụng tổng hợp các phƣơng pháp quản lý trên đây trong quản lý hoạt động đầu tƣ.
Áp dụng phƣơng pháp này cho phép nâng cao hiệu quả của quản lý hoạt động đầu tƣ vì những lý do:
- Hệ thống các quy Luật kinh tế tác động lên hoạt động đầu tƣ một cách tổng hợp. Các phƣơng pháp quản lý là sự vận dụng các quy Luậtkinh tế nên chúng cũng phải đƣợc sử dụng tổng hợp thì mới có kết quả cao.
- Hệ thống quản lý kinh tế và quản lý hoạt động đầu tƣ không phải là những hoạt động riêng lẻ mà là sự tổng hợp các quan hệ kinh tế, xã hội, chính trị, pháp luật. Do đó, chỉ có sự vận dụng tổng hợp các phƣơng pháp quản lý mới có thể điều hành tốt hệ thống này.
Đối tƣợng tác động chủ yếu của quản lý là con ngƣời mà con ngƣời lại là tổng hoà của các quan hệ xã hội với nhiều động cơ, nhu cầu và tính cách khác nhau,
do đó, phƣơng pháp tác động đến con ngƣời cũng phải là phƣơng pháp tổng hợp. Mỗi phƣơng pháp quản lý đều có phạm vi áp dụng nhất định và nhƣợc điểm khác nhau. Do đó sử dụng tổng hợp các phƣơng pháp này sẽ bổ sung cho nhau các ƣu điểm, khắc phục và hạn chế những nhƣợc điểm.
Các phƣơng pháp quản lý luôn có mối quan hệ với nhau. Vận dụng tốt phƣơng pháp quản lý này sẽ tạo điều kiện cho việc sử dụng tốt các phƣơng pháp kia. Tuy nhiên, khi vận dụng các phƣơng pháp quản lý trên đây cần tìm ra phƣơng pháp nào là chủ yếu, tuỳ thuộc vào từng hoàn cảnh cụ thể, trong đó phƣơng pháp kinh tế xét cho cùng vẫn là phƣơng pháp quan trọng nhất vì nó thƣờng đem lại hiệu quả rõ rệt, là tiền đề vững chắc và lâu dài để vận dụng các phƣơng pháp còn lại.
1.2.5.2. Các công cụ quản lý đầu tư công
- Hệ thống luật có liên quan đến hoạt động đầu tƣ nhƣ luật đầu tƣ, luật công ty, luật