6. Kết cấu của luận văn
2.2. Tình hình đầu tƣ công tại Việt Nam
2.2.1. Quy mô đầu tư công tại Việt Nam
Trong giai đoạn từ 2010-2017, ĐTC luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất, sau đó đến đầu tƣ ngoài nhà nƣớc và đầu tƣ nƣớc ngoài. Theo đó, ĐTC bình quân bằng khoảng 17,45% GDP, đầu tƣ tƣ nhân bằng khoảng 13,11%, đầu tƣ nƣớc ngoài chiếm bằng 8%. Số liệu cụ thể đƣợc thể hiện tại Bảng 2.1 sau đây:
Bảng 2.1. Quy mô đầu tƣ công giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: %
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Về xu hƣớng cho thấy, ĐTC có xu hƣớng giảm dần, đầu tƣ tƣ nhân tăng dần, đầu tƣ nƣớc ngoài tƣơng đối ổn định, trừ giai đoạn 2009-2012 tăng đột biến do chủ trƣơng kính cầu đầu tƣ của Chính phủ. Nếu nhƣ năm 2012, ĐTC bằng 20,25% GDP, đầu tƣ tƣ nhân bằng 7,38% GDP, đầu tƣ nƣớc ngoài bằng 6,15% GDP; đến năm 2017, tỷ lệ này lần lƣợt là 12,39%, 12,63%, 7,59%. Điều này cho thấy, ĐTC có tác động tích cực trong vai trò là “vốn mồi” kích thích, thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân cũng nhƣ đầu tƣ của khu vực nƣớc ngoài. Đồng thời, tỷ trọng ĐTC so với GDP có xu hƣớng tiếp tục giảm là do chủ trƣơng rà soát, cắt giảm Đầu tƣ công theo Chỉ thị số 1792 của Thủ tƣớng Chính phủ.
Trong cơ cấu tổng đầu tƣ toàn xã hội, ĐTC bình quân chiếm khoảng 45,53%, đầu tƣ tƣ nhân chiếm khoảng 33,82%, đầu tƣ nƣớc ngoài chiếm khoảng 20,65%. Điều này thể hiện ĐTC luôn giữ vai trò quan trọng, hàng đầu, đóng góp rất quan trọng vào tăng trƣởng kinh tế và mô hình tăng trƣởng kinh tế
Năm Chỉ tiêu Tỷ trọng đầu tƣ so với GDP (%) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ĐTC 14,08 17,34 15,97 13,47 12,53 12,29 12,15 12,39 Đầu tƣ tƣ nhân 14,61 14,48 15,12 14,05 11,86 11,45 11,73 12,63 Đầu tƣ nƣớc ngoài 12,84 10,93 10,83 8,95 6,73 6,70 6,68 7,59 Tổng tỷ trọng 41,53 42,75 41,92 36,47 31,12 30,44 30,56 32,61
của Việt Nam chủ yếu dựa vào yếu tố vốn.
Bảng 2.2. Cơ cấu đầu tƣ giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: % Năm Chỉ tiêu 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ĐTC 33,89 40,5 6 38,09 36,95 40,24 40,37 40,3 0 38,0 0 Đầu tƣ tƣ nhân 35,19 33,8 7 36,07 38,51 38,12 37,62 37,84 38,74 Đầu tƣ nƣớc ngoài 30,92 25,5 6 25,84 24,54 21,64 22,00 21,86 23,26 Tổng tỷ trọng 100 100 100 100 100 100 100 100
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Ngoài ra, về xu hƣớng cho thấy có sự dịch chuyển theo hƣớng tỷ trọng ĐTC giảm dần, tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân, đầu tƣ nƣớc ngoài tăng dần. Đây là xu hƣớng hợp lý, phù hợp về mặt lý thuyết cũng nhƣ giai đoạn phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên trong giai đoạn từ năm 2011 và đặc biệt là từ năm 2014 đến năm 2017, trong cơ cấu đầu tƣ toàn xã hội, tỷ trọng ĐTC có xu hƣớng tăng lên. Nếu nhƣ năm 2010, tỷ trọng ĐTC chỉ chiếm có 33,89% thì đến năm 2016 đã tăng lên 40,30%, giảm nhẹ còn 38% vào năm 2017. Nguyên nhân chủ yếu là do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và kinh tế trong nƣớc gặp nhiều khó khăn trong giai đoạn từ 2011-2014, đầu tƣ tƣ nhân và đầu tƣ có vốn nƣớc ngoài sụt giảm mạnh, Chính phủ phải có các biện pháp hỗ trợ sản xuất kinh doanh và phát triển thị trƣờng đã khiến cho tỷ trọng ĐTC trong tổng đầu tƣ toàn xã hội tăng nhanh và chiếm tỷ lệ lớn nhƣ vậy. Bên cạnh đó, thực tế việc rà soát, cắt giảm các dự án Đầu tƣ công không hiệu quả còn nhiều trở ngại.
2.2.2. Cơ cấu đầu tư công tại Việt Nam
2.2.2.1. Đầu tư công theo ngành, lĩnh vực
Về nguyên tắc, ĐTC đƣợc định hƣớng tập trung vào việc nâng cấp CSHT, cải thiện các điều kiện xã hội, môi trƣờng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia đầu tƣ và kinh doanh một cách bình đẳng. Tuy nhiên, từ định hƣớng đến thực hiện trên thực tế còn một khoảng cách khá xa.
Bảng 2.3. Cơ cấu Đầu tƣ công thực hiện phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2012-2017
Đơn vị: tỷ đồng, %, theo giá so sánh năm 2012
Ngành kinh tế/năm 2012 2013 2014 2015 2016 2017
I Ngành Nông nghiệp
1 Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản
7,1 6,0 5,9 5,7 5,4 6,1
2 Khai khoáng 8,4 6,7 6,5 6,1 6,1 5,1
3 Công nghiệp chế biến, chế tạo 9,2 9,0 9,5 9,8 12,1 11,3 4 Sản xuất và phân phối điện, khí
đốt, nƣớc
nóng, hơi nƣớc và điều hoà không khí
14,4 16,1 15,0 14,4 13,5 12,6 5 Cung cấp nƣớc; hoạt động quản lý
và xử lý
rác thải, nƣớc thải
3,9 3,9 3,9 3,7 3,2 3,5
6 Xây dựng 4,2 4,5 5,1 5,3 5,8 6,8
III Ngành Dịch vụ
7 Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô,
xe máy và xe có động cơ khác
1,0 2,1 2,4 2,4 3,2 3,0 8 Vận tải, kho bãi 21,0 17,8 18,1 17,5 15,4 15,8 9 Dịch vụ lƣu trú và ăn uống 0,4 1,3 1,2 1,3 1,6 1,5 10 Thông tin và truyền thông 5,6 5,6 5,6 5,3 5,4 5,1 11 Hoạt động tài chính, ngân hàng và
bảo hiểm
0,4 1,4 1,5 1,7 1,9 2,1 12 Hoạt động kinh doanh bất động
sản
1,0 2,0 2,2 2,5 2,8 3,1 13 Hoạt động chuyên môn, khoa học
và công nghệ 1,3 1,9 1,9 2,1 2,0 2,2 14 Hoạt động hành chính, dịch vụ hỗ trợ 1,6 1,6 1,7 1,6 1,4 1,6 15 Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nƣớc, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc
6,8 8,5 8,0 8,6 7,5 7,2
16 Giáo dục và đào tạo 5,4 3,6 3,9 4,1 5,3 5,7
17 Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 3,4 2,8 2,7 2,9 2,8 2,8 18 Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 2,1 2,5 2,4 2,6 2,1 2,0
19 Hoạt động khác 2,6 2,8 2,5 2,3 2,4 2,5
Nguồn: Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Qua biểu số liệu trên cho thấy, ĐTC ở Việt Nam ở tất cả 19 ngành kinh tế, trong khi đó, không phải ngành kinh tế nào cũng cần phải có sự tham gia đầu tƣ của nhà nƣớc (nhƣ: bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe máy và xe có động cơ khác; dịch
tƣ cho CSHT kinh tế, CSHT xã hội chỉ chiếm bình quân khoảng 30%, còn lại khoảng 70% là đầu tƣ vào các ngành, lĩnh vực khác mà khu vực tƣ nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm và có hiệu quả. Thậm chí ngay cả trong 30% nhà nƣớc đầu tƣ vào CSHT thì cũng có một số ngành, lĩnh vực tƣ nhân hoàn toàn có thể tham gia đầu tƣ theo cơ chế hợp tác công – tƣ (PPP) và đạt đƣợc hiệu quả kinh tế (giao thông vận tải, cung cấp nƣớc, khoa học công nghệ, giáo dục đào tạo…). Khi nhà nƣớc đầu tƣ vào các ngành, lĩnh vực mà khu vực kinh tế tƣ nhân hoặc kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài có thể đảm nhận đƣợc, có hiệu quả hơn sẽ dẫn đến tác động hay hiện tƣợng thoái lui đầu tƣ tƣ nhân và sẽ không đạt đƣợc hiệu quả do không vận hành theo cơ chế thị trƣờng. Ngoài ra, thực tế ĐTC có xu hƣớng ƣu tiên phân bổ vào phát triển CSHT kỹ thuật và trực tiếp sản xuất vật chất nhƣng chƣa dành sự quan tâm đúng mức, phù hợp đối với phát triển khoa học công nghệ, CSHT xã hội nhƣ giáo dục, y tế, chiếm bình quân khoảng 10% tổng ĐTC. Điều này dẫn đến hạn chế trong cải thiện phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững.
Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, có vẻ nhƣ Việt Nam đang thực hiện cơ chế phân bổ vốn ĐTC cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đảm bảo sự đồng đều mà không có sự ƣu tiên rõ rệt. Điều này dẫn đến tình trạng không đủ vốn để thực hiện các dự án có tính chất đột phá. Tình trạng đầu tƣ dàn trải vẫn tiếp diễn và chƣa có dấu hiệu giảm đi trong giai đoạn gần đây.
2.2.2.2. Đầu tư công theo cấp quản lý
Thời gian qua, Việt Nam đã đẩy mạnh sự phân cấp quản lý Đầu tƣ công theo xu hƣớng phân quyền mạnh, tăng thực quyền và tăng sự chủ động của địa phƣơng trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn ngân sách cho các hoạt động ĐTC. Tiêu chí phân bổ ngân sách cho các địa phƣơng (trong đó có chi ĐTC) gồm: dân số (dân số chung và dân thiểu số); trình độ phát triển (bao gồm tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ƣơng); diện tích tự nhiên); số lƣợng các đơn vị hành chính; tiêu chí bổ sung khác.
Bảng 2.4. Cơ cấu vốn đầu tƣ công theo phân cấp quản lý giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: nghìn tỷ
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả)
Biểu đồ 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công qua các năm
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính)
Xét về phân cấp quản lý vốn đầu tƣ trong giai đoạn 2010-2017 cho thấy mặc dù đều tăng về số lƣợng nhƣng tỷ trọng vốn ĐTC thuộc trung ƣơng quản lý có xu hƣớng giảm xuống và tỷ trọng vốn ĐTC thuộc địa phƣơng quản lý có xu hƣớng tăng lên. Nếu nhƣ năm 2010, tỷ trọng vốn đầu tƣ trung ƣơng chiếm 59,84% và địa phƣơng chiếm 40,16%; sau 7 năm, đến năm 2016 tỷ lệ này bị đảo ngƣợc, ĐTC
Năm
Tổng vốn ĐTC
Trung ƣơng Địa phƣơng
Số lƣợng Tỷ trọng Số lƣợng Tỷ trọng 2010 209.031 103.328 49,43 105.703 50,57 2011 287.534 143.241 49,82 144.293 50,18 2012 316.285 151.817 48,00 164.468 52.00 2013 341.555 148.580 43,50 192.975 56,50 2014 406.514 175.004 43,05 231.510 56,95 2015 440.505 186.113 42,25 254.392 57,75 2016 475.614 198.524 41,74 277.090 58,26 2017 519.505 247.284 47,60 272.221 42,40
lên chiếm 58,26%. Điều này đƣợc lý giải bởi trong thời kỳ đầu, Nhà nƣớc phải tập trung đầu tƣ phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật kết nối giữa các vùng, địa bàn, khu vực kinh tế nên chủ yếu đƣợc thực hiện bởi nguồn vốn đầu tƣ thuộc trung ƣơng quản lý theo phân cấp về quản lý NSNN. Sau khi kết cấu hạ tầng trên phạm vi cả nƣớc đã tƣơng đối hoàn chỉnh và đồng bộ, vốn đầu tƣ thuộc trung ƣơng quản lý chủ yếu tập trung vào các chƣơng trình mục tiêu, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội nên tỷ trọng đã giảm tƣơng đối so với vốn đầu tƣ thuộc địa phƣơng quản lý. Tuy nhiên, thực tế có tình trạng theo phân cấp đầu tƣ, địa phƣơng phê duyệt dự án Đầu tƣ công tràn lan nhƣng lại ghi nguồn vốn từ ngân sách trung ƣơng hoặc vay vốn, ứng vốn từ ngân sách trung ƣơng. Do đó, dẫn đến khi không cân đối đƣợc nguồn vốn từ trung ƣơng, dự án Đầu tƣ công của địa phƣơng bị chậm tiến độ, gây lãng phí nguồn lực của Nhà nƣớc. Nhìn chung, tình trạng đầu tƣ tràn lan của các địa phƣơng trong thời gian vừa qua có nguyên nhân từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu là do lỗi của địa phƣơng.
Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công của Việt NamVốn đầu tƣ công của Việt Nam đƣợc hình thành từ ba nguồn chủ yếu: vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn vay và vốn của các doanh nghiệp nhà nƣớc và khác. Vốn ngân sách nhà nƣớc chiếm tỷ trọng lớn nhƣng có xu hƣớng giảm còn vốn vay cũng có xu hƣớng tăng lên. Vốn vay trong nƣớc chủ yếu đƣợc hình thành từ trái phiếu chính phủ (trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc, trái phiếu ngoại tệ, công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tƣ, trái phiếu công trình...).
2.3. Thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
2.3.1. Bộ máy tổ chức quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Chính sách phân cấp liên quan đến các nội dung và chức năng này có thể đƣa đến rất nhiều cấu hình (hay trạng thái) phân cấp khác nhau giữa chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng, cũng nhƣ giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với nhau.
Vì chính sách phân cấp đầu tƣ công cụ thể phụ thuộc vào từng nội dung (hay lĩnh vực) đầu tƣ, quy mô dự án, cấp địa phƣơng nhận phân cấp, nguồn tài trợ v.v. nên rất khó khái quát hóa. Vì vậy, ở phần này, Tác giả sẽ chỉ xem xét một
nhóm các dự án đầu tƣ công lớn trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cụ thể là đƣờng bộ,
sân bay, cảng biển, khu kinh tế, và điện.
Sơ đồ 2.1. Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tƣ công
( Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Tình trạng đầu tƣ tràn lan của các địa phƣơng hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phƣơng. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là nhiều địa phƣơng đã lợi dụng nhiều khe hở của quá trình phân cấp nhƣng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ƣơng cùng với chất lƣợng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tƣ lan tràn, chồng chéo, và kém hiệu quả.
Bảng 2.5. Trách nhiệm và thẩm quyền của TƢ và ĐP trong đầu tƣ công
Chỉ tiêu Cảng biển lớn Sân bay Quốc lộ Khu kinh tế Điện Quy hoạch TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Thẩm định TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Phê duyệt TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Tài trợ TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ Thực hiện TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ
Kiểm toán
TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ
Cần nhấn mạnh rằng gốc gác của tình trạng phân tán và chồng chéo trong đầu tƣ công xuất phát ngay từ trong quy hoạch. Vì ở Việt Nam, Chính phủ quản lý thống nhất công tác quy hoạch, nên trách nhiệm đầu tiên phải thuộc về các bộ ngành trung ƣơng. Trong cách làm quy hoạch và lập chƣơng trình đầu tƣ công hiện nay, nhu cầu đầu tƣ của các bộ ngành và địa phƣơng đƣợc tổng hợp từ dƣới lên. Hiện nay, mỗi bộ ngành và địa phƣơng chỉ chú trọng tới quy hoạch đầu tƣ trong bộ ngành và địa phƣơng mình - trong nhiều trƣờng hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ - mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tƣ trong các bộ ngành và địa phƣơng khác. Có thể thấy tình trạng thiếu kỷ luật dẫn đến phá vỡ quy hoạch một cách phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực đầu tƣ cơ sở hạ tầng nhƣ sân bay, cảng biển, khu kinh tế, khu công nghiệp v.v.
2.3.2. Khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Việc định hƣớng đầu tƣ, xây dựng và sàng lọc dự án ở Việt Nam đƣợc phản ảnh trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau (trung ƣơng, tỉnh - thành phố, huyện, ngành), với phạm vi khác nhau (toàn quốc, vùng, địa phƣơng, lãnh thổ đặc biệt), bao trùm những khoảng thời gian khác nhau (hằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm). Còn đối với từng dự án cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền sẽ căn cứ vào định hƣớng và quy hoạch đầu tƣ để phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ. Nhìn chung, những dự án đề xuất phù hợp với định hƣớng và nằm trong quy hoạch sẽ đƣợc cho phép đầu tƣ về mặt chủ trƣơng, và khi đó sẽ đƣợc xếp hàng trong danh mục chuẩn bị đầu tƣ và chờ cân đối ngân sách. Hiện số liệu về số lƣợng (hay tỷ lệ) dự án bị loại ở vòng sơ tuyển không đƣợc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ công bố.
Bảng 2.6. Tóm tắt các văn bản định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ
Văn bản Cơ quan ban hành/phê duyệt Thời hiệu
Cấp trung ương
Chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của quốc gia
Ban chấp hành TW Đảng 10 năm
Phƣơng hƣớng, nhiệm vụ phát triển đất nƣớc
Thủ tƣớng Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
5 năm Các chƣơng trình mục tiêu quốc gia Thủ tƣớng Chính phủ 5 năm Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5
Năm
Quốc hội phê duyệt (Chính phủ chủ trì) 5 năm Chƣơng trình đầu tƣ công (PIP) Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế
hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
5 năm Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
hằng năm
Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
1 năm
Cấp vùng, địa phương, ngành
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các lãnh thổ đặc biệt