6. Kết cấu của luận văn
1.3.2. Nhân tố chủ quan
1.3.2.1.Hệ thống chính sách, pháp luật
ĐTC là hoạt động đầu tƣ của khu vực nhà nƣớc, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hƣớng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng. Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo cho hoạt động ĐTC đƣợc thực hiện một cách hiệu quả đó là phải có đƣợc hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch. HQĐT công thƣờng thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà nguyên nhân chính thƣờng đƣợc nhắc đến đó chính là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng. Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong Đầu tƣ công. Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng sẽ ảnh hƣởng tích cực đến HQĐT công với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC.
1.3.2.2.Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC
Hoạt động ĐTC đạt hiệu quả nếu đƣợc định hƣớng thông qua các chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch Đầu tƣ công. Các chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch là điểm quan trọng để định hƣớng cho các quyết định của chính phủ và để định hƣớng cho ngƣời quyết định đầu tƣ của các ngành, lĩnh vực. Những định hƣớng này đảm bảo rằng các dự án đƣợc lựa chọn dựa trên những ƣu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ. Các chƣơng trình, dự án thuộc các danh mục ƣu tiên này sẽ đƣợc tiếp tục đánh giá về tính khả thi tài chính và tính khả thi kinh tế để loại
bỏ đƣợc các dự án gây lãng phí. Chỉ các dự án phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch mới đƣợc phép đầu tƣ.
Tính đúng đắn, sự chính xác trong chủ trƣơng ĐTC là yếu tố hàng đầu quyết định thành bại của ĐTC và hiệu quả của ĐTC. Khi chủ trƣơng đầu tƣ đúng đắn và công tác tổ chức thực hiện tốt sẽ đảm bảo hoạt động ĐTC mang lại hiệu quả theo mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, thực tế để đảm bảo chủ trƣơng đầu tƣ đúng không đơn giản, trong nhiều trƣờng hợp phụ thuộc vào tƣ duy, ý chí chính trị của lãnh đạo. Cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phƣơng, sự nể nang cảm tính và tƣ duy nhiệm kỳ tác động trực tiếp đến hiệu quả của ĐTC, lãng phí nguồn lực công và tình trạng tham nhũng.
Nguồn lực của Nhà nƣớc cho hoạt động ĐTC luôn bị giới hạn và có tính “khan hiếm”. Trong khi đó, ĐTC phải đƣợc thực hiện với nhiều mục tiêu khác nhau. Luôn có tình trạng mất cân đối giữa nhu cầu đầu tƣ và nguồn lực sẵn sàng để đầu tƣ. Các chƣơng trình mục tiêu có tình trạng trùng chéo, thậm chí mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau. Để giải quyết bài toán này quy hoạch, kế hoạch Đầu tƣ công là công cụ quan trọng của Nhà nƣớc để quản lý ĐTC nói chung và đảm bảo ĐTC có hiệu quả trên phạm vi tổng thể nền kinh tế. ĐTC theo quy hoạch, kế hoạch đƣợc lập một cách khoa học và đáp ứng yêu cầu của thực tiễn sẽ giúp Nhà nƣớc chủ động trong việc cân đối, bố trí nguồn lực kịp thời, đảm bảo tiến độ đầu tƣ, sớm đƣa kết quả đầu tƣ vào vận hành, khai thác, góp phần đảm bảo HQĐT.
Về nguyên tắc, Nhà nƣớc chỉ đầu tƣ vào các lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân không thể đầu tƣ, không muốn đầu tƣ, không đƣợc phép đầu tƣ và đầu tƣ vào những ngành, lĩnh vực có tính chất lan tỏa thúc đẩy phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Việc cơ cấu Đầu tƣ công không hợp lý, đầu tƣ nhiều vào các ngành mà tƣ nhân sẵn sàng đầu tƣ hoặc đầu tƣ vào lĩnh vực mà xã hội không có nhu cầu bức thiết; thiếu đầu tƣ tƣơng xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tƣ thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm... ảnh hƣởng tiêu cực đến HQĐT công và dẫn đến hiện tƣợng “lấn át” đầu tƣ tƣ nhân.
tăng trƣởng trong dài hạn sẽ kém đi do: (i) khu vực tƣ nhân và FDI khó có điều kiện phát triển năng động; (ii) nền kinh tế có thể trở nên xơ cứng, kém năng động do phụ thuộc nhiều vào can thiệp của nhà nƣớc (trong khi những can thiệp này không phải lúc nào cũng đủ linh hoạt và/hoặc phù hợp với tình hình thực tế); và (iii) đối với những ngành mà tƣ nhân có thể làm đƣợc thì khu vực này sẽ có động lực hoạt động hiệu quả hơn, qua đó làm tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực cho nền kinh tế.
Ngoài ra, nguồn vốn ĐTC thƣờng từ các nguồn thuế và các nguồn thu không có nguồn gốc thuế nhƣ: phí sử dụng của ngƣời tiêu dùng, nguồn thu từ việc tƣ nhân hoá và nguồn vay của chính phủ hay các khoản viện trợ. Thông thƣờng, không chính phủ nào có đủ nguồn tài chính từ nguồn thu thuế và nguồn thu không có tính chất thuế để tài trợ cho các dự án Đầu tƣ công mà không phải sử dụng thêm nguồn vốn vay. Xét trong dài hạn, nếu các khoản ĐTC dựa trên các khoản vay nợ của chính phủ thì sẽ ảnh hƣởng đến tính an toàn, bền vững của hệ thống tài chính quốc gia. Do sự khác biệt giữa lợi ích xã hội và lợi ích tài chính, nên hầu hết các dự án Đầu tƣ công sẽ không thể thu hồi đƣợc vốn đầu tƣ trực tiếp; điều này có thể sẽ dẫn đến sự thiếu bền vững của hệ thống tài chính và ảnh hƣởng đến sự phát triển của nền kinh tế. Nếu mức nợ của chính phủ lớn sẽ dẫn đến việc giảm HQĐT của khu vực công do tỷ lệ lãi suất cao. Khi tỷ lệ nợ/GDP của một quốc gia cao thì rủi ro thanh khoản cao khiến lãi vay sẽ cao. Hơn nữa, khi tỷ lệ nợ/GDP cao thì cũng đồng nghĩa chính phủ phải dành một khoản ngân sách lớn để chi trả cho lãi vay và các khoản vay đó dẫn đến những khó khăn trong việc bố trí ngân sách cho các khoản đầu tƣ mới. Tỷ lệ nợ cao cung sẽ khiến chính phủ gặp khó khăn trong việc thực hiện các chính sách ổn định vĩ mô. Tuỳ theo tình hình cụ thể, mỗi chính phủ sẽ theo đuổi những chính sách tài chính nhất định của mình nhằm đảm bảo đáp ứng đƣợc nhu cầu vốn cho các hoạt động ĐTC nhƣng phải đảm bảo đƣợc mức nợ công của chính phủ. Tối ƣu hóa việc phân bổ vốn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn dành cho các dự án Đầu tƣ công đƣợc coi là một giải pháp quan trọng đối với các nƣớc đang phát triển khi mà nguồn lực đầu tƣ bị hạn chế và HQĐT thấp.
Do đó, công tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC vừa là nội dung vừa là công cụ quản lý ĐTC và có tác động rất lớn đến HQĐT công kể cả trong ngắn hạn và dài
hạn. Khi quy hoạch không đúng, bị trùng chéo về mục tiêu, không phù hợp, không cân đối đƣợc nguồn lực để thực hiện hoặc chủ trƣơng đầu tƣ sai lầm không chỉ dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí và đầu tƣ không hiệu quả mà còn gây tổn hại đến lợi ích chung của toàn xã hội. Do đó, để tránh tình trạng này thì quy hoạch, kế hoạch Đầu tƣ công phải xuất phát từ nhu cầu của nền kinh tế, dựa trên các định hƣớng phát triển lâu dài của đất nƣớc, khả năng cân đối nguồn lực, có mục tiêu rõ ràng, đảm bảo đƣợc tính khoa học và đồng bộ, linh hoạt trong điều chỉnh, kế hoạch đầu tƣ phải gắn chặt với kế hoạch vốn.
1.2.2.3. Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư
Quản lý ĐTC và đảm bảo HQĐT công theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cơ quan cũng nhƣ cán bộ làm công tác quản lý đầu tƣ, đƣợc giao chủ đầu tƣ, tƣ vấn đầu tƣ phải có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Khi năng lực quản lý yếu kém, trình độ không đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc từ chủ đầu tƣ cho đến cơ quan, cán bộ làm công tác thẩm định và tƣ vấn đầu tƣ thƣờng dẫn đến thực tế là chất lƣợng thiết kế các công trình không đạt yêu cầu; chất lƣợng dự án chƣa đảm bảo... từ đó làm giảm HQĐT công. Do đó, để góp phần nâng cao HQĐT công thì việc nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ĐTC và tổ chức thực hiện đầu tƣ là không thể thiếu và phải đƣợc thực hiện một cách thƣờng xuyên, liên tục.