6. Kết cấu của luận văn
2.3. Thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam
2.3.1. Bộ máy tổ chức quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Chính sách phân cấp liên quan đến các nội dung và chức năng này có thể đƣa đến rất nhiều cấu hình (hay trạng thái) phân cấp khác nhau giữa chính quyền trung ƣơng và địa phƣơng, cũng nhƣ giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với nhau.
Vì chính sách phân cấp đầu tƣ công cụ thể phụ thuộc vào từng nội dung (hay lĩnh vực) đầu tƣ, quy mô dự án, cấp địa phƣơng nhận phân cấp, nguồn tài trợ v.v. nên rất khó khái quát hóa. Vì vậy, ở phần này, Tác giả sẽ chỉ xem xét một
nhóm các dự án đầu tƣ công lớn trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cụ thể là đƣờng bộ,
sân bay, cảng biển, khu kinh tế, và điện.
Sơ đồ 2.1. Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tƣ công
( Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Tình trạng đầu tƣ tràn lan của các địa phƣơng hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phƣơng. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là nhiều địa phƣơng đã lợi dụng nhiều khe hở của quá trình phân cấp nhƣng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ƣơng cùng với chất lƣợng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tƣ lan tràn, chồng chéo, và kém hiệu quả.
Bảng 2.5. Trách nhiệm và thẩm quyền của TƢ và ĐP trong đầu tƣ công
Chỉ tiêu Cảng biển lớn Sân bay Quốc lộ Khu kinh tế Điện Quy hoạch TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Thẩm định TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Phê duyệt TƢ TƢ TƢ TƢ TƢ Tài trợ TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ Thực hiện TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ
Kiểm toán
TƢ TƢ TƢ/ĐP TƢ TƢ
Cần nhấn mạnh rằng gốc gác của tình trạng phân tán và chồng chéo trong đầu tƣ công xuất phát ngay từ trong quy hoạch. Vì ở Việt Nam, Chính phủ quản lý thống nhất công tác quy hoạch, nên trách nhiệm đầu tiên phải thuộc về các bộ ngành trung ƣơng. Trong cách làm quy hoạch và lập chƣơng trình đầu tƣ công hiện nay, nhu cầu đầu tƣ của các bộ ngành và địa phƣơng đƣợc tổng hợp từ dƣới lên. Hiện nay, mỗi bộ ngành và địa phƣơng chỉ chú trọng tới quy hoạch đầu tƣ trong bộ ngành và địa phƣơng mình - trong nhiều trƣờng hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ - mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tƣ trong các bộ ngành và địa phƣơng khác. Có thể thấy tình trạng thiếu kỷ luật dẫn đến phá vỡ quy hoạch một cách phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực đầu tƣ cơ sở hạ tầng nhƣ sân bay, cảng biển, khu kinh tế, khu công nghiệp v.v.
2.3.2. Khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Việc định hƣớng đầu tƣ, xây dựng và sàng lọc dự án ở Việt Nam đƣợc phản ảnh trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau (trung ƣơng, tỉnh - thành phố, huyện, ngành), với phạm vi khác nhau (toàn quốc, vùng, địa phƣơng, lãnh thổ đặc biệt), bao trùm những khoảng thời gian khác nhau (hằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm). Còn đối với từng dự án cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền sẽ căn cứ vào định hƣớng và quy hoạch đầu tƣ để phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ. Nhìn chung, những dự án đề xuất phù hợp với định hƣớng và nằm trong quy hoạch sẽ đƣợc cho phép đầu tƣ về mặt chủ trƣơng, và khi đó sẽ đƣợc xếp hàng trong danh mục chuẩn bị đầu tƣ và chờ cân đối ngân sách. Hiện số liệu về số lƣợng (hay tỷ lệ) dự án bị loại ở vòng sơ tuyển không đƣợc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ công bố.
Bảng 2.6. Tóm tắt các văn bản định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ
Văn bản Cơ quan ban hành/phê duyệt Thời hiệu
Cấp trung ương
Chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của quốc gia
Ban chấp hành TW Đảng 10 năm
Phƣơng hƣớng, nhiệm vụ phát triển đất nƣớc
Thủ tƣớng Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
5 năm Các chƣơng trình mục tiêu quốc gia Thủ tƣớng Chính phủ 5 năm Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5
Năm
Quốc hội phê duyệt (Chính phủ chủ trì) 5 năm Chƣơng trình đầu tƣ công (PIP) Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế
hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
5 năm Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
hằng năm
Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì)
1 năm
Cấp vùng, địa phương, ngành
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các lãnh thổ đặc biệt
Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì. Riêng đối với các quy hoạch liên quan đến quốc phòng sẽ do Bộ Quốc phòng chủ trì)
10 năm và tầm nhìn xa hơn Quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế - xã hội tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng
Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt (UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan tổ chức lập quy hoạch)
10 năm và tầm nhìn xa hơn Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh
vực, sản phẩm chủ yếu của quốc gia
Các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực chủ trì, phối hợp với các cơ quan, địa phƣơng liên quan tổ chức lập và phê duyệt quy hoạch
10 năm và tầm nhìn xa hơn Quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế - xã hội của huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh
UBND cấp huyện tổ chức lập và trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch.
10 năm và tầm nhìn xa hơn Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh
vực, sản phẩm chủ yếu của tỉnh
Chủ tịch UBND cấp tỉnh phê duyệt
Bảng 2.7: Các văn bản pháp luật về định hƣớng kế hoạch đầu tƣ công
TT Văn bản Trích yếu Ngày/TrạngThái
1 Quyết định số 63/QĐ- TTg
Phê duyệt Đề án Cơ cấu lại đầu tƣ công giai đoạn 2017 - 2020 và định hƣớng đến năm 2025 Ban hành: 12/01/2018 Hiệu lực: 12/01/2018 Trạng thái: Đang có hiệu lực 2 Nghị quyết số 26/2016/QH14
Kế hoạch đầu tƣ công trung hạn giai đoạn 2016-2020 Ban hành: 10/11/2016 Hiệu lực: 10/11/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực 3 Nghị quyết số 73/NQ-CP
Phê duyệt Chủ trƣơng đầu tƣ các Chƣơng trình mục tiêu giai đoạn 2016-2020 Ban hành: 26/08/2016 Hiệu lực: 26/08/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực 4 Nghị định số 136/2015/NĐ-CP Hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tƣ công
Ban hành: 31/12/2015 Hiệu lực: 15/02/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực
5 Nghị định số
77/2015/NĐ-CP Kế hoạch đầu tƣ công trung hạn và hằng năm
Ban hành: 10/09/2015 Hiệu lực: 01/11/2015 Trạng thái: Đang có hiệu lực
6 Chỉ thị số 23/CT-TTg Lập kế hoạch đầu tƣ công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 Ban hành: 05/08/2014 Hiệu lực: 05/08/2014 Trạng thái: Đang có hiệu lực ( Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nƣớc, của ngành, của vùng kinh tế, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng các quy hoạch cấp địa phƣơng, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, của các tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành trên địa bàn; quy hoạch xây dựng các đô thị (từ loại III trở xuống), nông thôn của tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn, trƣớc khi quyết định.
Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cấp nào do cấp đó quyết định. Chính phủ lập, trình Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh lập, trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.”
Hiện nay chính phủ cũng đã ban hành nhiều quyết định và văn bản về lựa chọn dự án đầu tƣ công.
Bảng 2.8: Các quyết định và văn bản về chọn các dự án đầu tƣ công
TT Văn bản Trích yếu Ngày/TrạngThái
1 Quyết định số 1291/QĐ-TTg
Quyết định giao kế hoạch đầu tƣ trung hạn vốn ngân sách nhà nƣớc (bao gồm vốn trái phiếu Chính phủ) giai đoạn 2016 - 2020 (đợt 2)
Ban hành: 29/08/2017 Hiệu lực: 29/08/2017 Trạng thái: Đang có hiệu lực
2 Quyết định số 1292/QĐ-TTg Giao kế hoạch đầu tƣ vốn ngân sách trung ƣơng năm 2017
Ban hành: 29/08/2017 Hiệu lực: 29/08/2017 Trạng thái: Đang có hiệu lực
3 Quyết định số 693/QĐ-TTg
Giao kế hoạch đầu tƣ vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc năm 2016 của các Bộ: Công Thƣơng, Thông tin và Truyền thông
Ban hành: 27/04/2016 Hiệu lực: 27/04/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực
4 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP Đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ
Ban hành: 14/02/2015 Hiệu lực: 10/04/2015 Trạng thái: Đang có hiệu lực 5 Thông tƣ số 06/2016/TT- BKHĐT Hƣớng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ
Ban hành: 28/06/2016 Hiệu lực: 20/09/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực
( Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Việt Nam cũng có nhiều văn bản pháp luật trong hƣớng dẫn triển khai các dự án đầu tƣ công. và nhiều văn bản giúp đánh giá và kiểm toán sau hoàn thành dự án nhƣ sau:
Bảng 2.9: Một số văn bản pháp luật điều chỉnh về triển khai đầu tƣ công
TT Văn bản Trích yếu Ngày/TrạngThái
1 Nghị quyết số 70/NQ-CP
Những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tƣ công
Ban hành: 03/08/2017 Hiệu lực: 03/08/2017 Trạng thái: Đang có hiệu lực
2 Thông tƣ số 108/2016/TT-BTC
Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tƣ 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc
Ban hành: 30/06/2016 Hiệu lực: 01/07/2016 Trạng thái: Đang có hiệu lực
3 Nghị định số
59/2015/NĐ-CP Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng
Ban hành: 18/06/2015 Hiệu lực: 05/08/2015 Trạng thái: Đang có hiệu lực
4 Nghị định số 136/2015/NĐ-CP
Hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tƣ công
Ban hành: 31/12/2015 Hiệu lực: 15/02/2016
( Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Bảng 2.10: Các văn bản pháp luật về đánh giá và kiểm toán đầu tƣ công
TT Văn bản Trích yếu Ngày/TrạngThái
1 Thông tƣ số
03/2017/TT-BKHĐT
Quy định chế độ báo cáo việc lập, theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tƣ công
Ban hành: 25/04/2017 Hiệu lực: 15/06/2017
2 Thông tƣ số
13/2016/TT-BKHĐT
Quy định về chế độ Báo cáo trực tuyến và quản lý vận hành Hệ thống thông tin về giám sát, đánh giá đầu tƣ chƣơng trình, dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc Ban hành: 29/09/2016 Hiệu lực: 20/11/2016 3 Thông tƣ số 22/2015/TT-BKHĐT
Quy định về mẫu báo cáo giám sát và đánh giá đầu tƣ
Ban hành: 18/12/2015 Hiệu lực: 18/12/2015
4 Nghị định số
84/2015/NĐ-CP Nghị định về giám sát và đánh giá đầu tƣ
Ban hành: 30/09/2015 Hiệu lực: 20/11/2015
5 Chỉ thị số 07/CT-TTg
Về tăng cƣờng các biện pháp xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn đầu tƣ công.
Ban hành: 30/04/2015 Hiệu lực: 30/04/2015
6 Luật số
49/2014/QH13 Luật Đầu tƣ công
Ban hành: 18/06/2014 Hiệu lực: 01/01/2015
Việt Nam vẫn chƣa có một khung pháp lý thống nhất và toàn diện cho hoạt động kiểm toán đối với các dự án đầu tƣ công bằng nguồn vốn trong nƣớc.
Luật Đầu tƣ công đƣợc Quốc hội thông qua ngày 18/6/2014 và có hiệu lực từ ngày 1/1/2015. Việc ban hành luật này đƣợc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ đánh giá là đã tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tƣ và sử dụng vốn đầu tƣ công; khắc phục tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải trong đầu tƣ công, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ theo đúng mục tiêu, định hƣớng của chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Việc ban hành Luật Đầu tƣ công cũng tạo ra công cụ quan trọng để bảo đảm việc quản lý đầu tƣ công đƣợc công khai, minh bạch, góp phần tích cực vào việc chống thất thoát, lãng phí. Đồng thời, cũng là căn cứ pháp lý để tăng cƣờng công tác phòng chống tham nhũng, khắc phục tình trạng cửa quyền, nhũng nhiễu trong quản lý đầu tƣ công - báo cáo của Bộ nêu rõ.
Triển khai Luật Đầu tƣ công và các nghị định hƣớng dẫn thi hành đã ngăn ngừa đƣợc sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí trong việc quyết định chủ trƣơng đầu tƣ.
Tuy nhiên còn quá nhiều vấn đề trong khuôn khổ pháp lý quản lý đầu tƣ công nhƣ:
Để thi hành luật cần 7 nghị định hƣớng dẫn. Việc này đƣợc Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ cho biết kéo dài gần hai năm, bắt đầu từ ngày 14/2/2015 (sau 6 tháng Luật Đầu tƣ công đƣợc thông qua) cho đến ngày 2/12/2016 mới hoàn thành việc ban hành.
Việc hƣớng dẫn thực hiện các quy định của luật và nghị định cũng gặp một số khó khăn, trở ngại do phải trao đổi bằng văn bản, mất khá nhiều thời gian. Các văn bản trả lời câu hỏi hoặc hƣớng dẫn chỉ đến với một đầu mối có câu hỏi mà không triển khai chia sẻ rộng rãi cho các đối tƣợng có liên quan, có cùng vấn đề thắc mắc. Trong khi đó, một số bộ, ngành, địa phƣơng đã có cách hiểu khác và chủ động tổ chức triển khai nên đã dẫn tới một số vấn đề không thống nhất giữa cơ quan tổng hợp (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính) với cơ quan thực hiện trong quá trình rà soát kế hoạch và dự án.
Vấn đề này đã tạo ra một quy trình hành chính, mất nhiều thời gian để thống nhất thực hiện cho đúng quy định của pháp luật - Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ nhìn nhận. Lý do là thực tế đã phát sinh vấn đề liên quan đến công tác quản lý đầu tƣ công, công tác lập, thẩm định, phê duyệt chủ trƣơng, phê duyệt dự án, công tác lập, giao, thực hiện kế hoạch, phân bổ vốn đầu tƣ công...
Chẳng hạn, một số cơ quan, đơn vị vẫn chƣa nắm vững và nhận thức đầy đủ các quy định của luật và các nghị định hƣớng dẫn thi hành, nên trong việc triển khai thực hiện ở nhiều đơn vị vẫn còn lúng túng, triển khai thực hiện một số quy định còn chƣa phù hợp, đề xuất và triển khai thực hiện một số nội dung không đúng với các quy định của pháp luật, trái thẩm quyền,...
Hay, một số cơ nơi chấp hành các quy định pháp luật về đầu tƣ công chƣa nghiêm, chƣa thực hiện đầy đủ các quy định về phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, quyết định đầu tƣ, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn, bố trí vốn không phù hợp với các nguyên tắc, tiêu chí Quốc hội, Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ đã đề ra, nên phải điều chỉnh kế hoạch giao vốn nhiều lần và kéo dài thời gian giao vốn; theo dõi, đánh giá, kiểm tra kế hoạch, chƣơng trình, dự án thực hiện chƣa sát sao, chƣa đầy đủ.
Vẫn thuộc về nguyên nhân chủ quan là chất lƣợng chuẩn bị dự án chƣa tốt, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tƣ và phê duyệt quyết định chủ trƣơng đầu tƣ dự án, quyết định đầu tƣ dự án mang tính hình thức để có điều kiện ghi kế hoạch vốn; phê duyệt quyết định chủ trƣơng đầu tƣ không phù hợp với thẩm định