học tư thục theo mô hình công ty cổ phần ở Việt Nam
Trong bối cảnh tài chính - ngân sách Việt Nam hiện nay, PGS.TS. Nguyễn Văn Vân nhận định việc thừa nhận tính chính danh hoạt động giáo dục là một dạng của dịch vụ và trường đại học tư thục là một tổ chức kinh tế cung cấp dịch vụ giáo dục là xu thế tất yếu. Chỉ khi thừa nhận đúng bản chất của hoạt động thì mới có cơ chế bảo đảm và bảo hộ thành quả đầu tư của nhà đầu tư. Mỗi mô hình sở hữu trường đại học tư thục đều có những ưu việt và khiếm khuyết nhất định. Tương ứng với các mô hình sở hữu trường của nhà đầu tư trường tư thục cần phải có các quy định pháp luật phù hợp để phát huy hết các ưu việt của mô hình đó, bảo hộ quyền sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư trường đại học tư thục [27, tr.1].
Ngược lại, giáo dục đại học có phải là một dịch vụ và trường đại học tư thục có phải là doanh nghiệp cũng ghi nhận được nhiều ý kiến trái chiều. Tác giả Phạm Thị Ly cho rằng quan niệm giáo dục là một lĩnh vực kinh doanh hiện nay vẫn chưa được chấp nhận [26]. Quan niệm chung trong vấn đề kinh doanh giáo dục vẫn là cái nhìn rất nặng nề và ảnh hưởng đến người làm chính sách. Trong thời đại kinh tế tri thức, giáo dục đại học là một dịch vụ là quan niệm được chấp nhận nhiều hơn trên thế giới. Tác giả Phạm Thị Ly khẳng định “Thật ra, giáo dục đại học là một dịch vụ, cho nên về bản chất các trường đại học tư là doanh nghiệp là một thực tế. Dù chúng ta không nhìn nhận thì nó cũng là thực tế như vậy”. Luật Giáo dục đại học cũng hướng đến việc quy định rõ mô hình và cơ chế tài chính của cơ sở Giáo dục đại học tư thục vận dụng theo mô hình doanh nghiệp nhưng vẫn đảm bảo tính đặc thù của giáo dục đại học và tránh thương mại hoá. Theo đó, quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của nhà đầu tư thành lập cơ sở Giáo dục đại học tư thục và mối liên quan với hội đồng trường đại học tư thục; yêu cầu các cơ sở giáo dục đại học tư thục phải trích quỹ từ chênh lệch thu chi để tái đầu tư cho hoạt động giáo dục.
Pháp luật là khung pháp lý quan trọng có vai trò quyết định cho sự hình thành và phát triển của các trường đại học tư thục theo mô hình công ty cổ phần. Pháp luật không hợp thực tiễn sẽ kìm hãm sự phát triển và tồn tại của các trường đại học tư thục, bằng ngược lại pháp luật sẽ kích thích cho sự phát triển ngày càng lớn mạnh của các trường đại học tư thục. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học và quản trị đại học trong trường đại học tư thục theo mô hình công ty cổ phần ở Việt Nam như sau:
Thứ nhất, hoàn chỉnh lại khung pháp lý trong đó có luật, nghị định, thông tư phù hợp với tình hình thực tế của các trường đại học tư thục đang hoạt động và điều hành theo mô hình công ty cổ phần. Khung pháp lý phải rõ ràng, chặt chẽ, logic và đồng bộ… thì mới thu hút được các nhà đầu tư quan tâm đầu tư vào lĩnh vực giáo dục một cách quyết tâm và hiệu quả, góp phần cho hệ thống các trường đại học tư thục phát triển ngang tầm với các nước khu vực và trên thế giới. Bộ khung hiện tại đã có Luật Giáo dục đại học 2018 và Nghị định 99 năm 2020, còn lại các thông tư
của Bộ và quyết định của Thủ tướng ban hành từ trong giai đoạn Luật Giáo dục đại học 2012 hầu hết đã không còn hiệu lực nên cần ban hành lại. Một trong những văn bản đã hết hiệu lực là quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục năm 2009. Tuy nhiên, với tinh thần và lộ trình tự chủ đại học đang được quán triệt thực hiện thì có lẽ không nên ban hành lại quy chế này; nếu ban hành lại thì cũng chỉ là một bộ khung rất khái quát để chừa lại khoảng không cho các trường được tự chủ, bao gồm tự chọn cho mình một mô hình quản trị đại học phù hợp với đặc điểm đầu tư, sứ mệnh và tầm nhìn của nhà trường.
Thứ hai, về mô hình quản trị đại học trong các trường đại học tư thục nói chung, Luật Giáo dục đại học 2018 dù mới hiệu lực chưa lâu cũng đã bộc lộ những điểm bất cập cần nghiên cứu sửa đổi. Điểm hạn chế của Luật Giáo dục đại học 2012 trước đây là tinh thần “công ty cổ phần” bao trùm như một mô hình duy nhất quản trị trường đại học tư thục, dù cho thực tiễn đầu tư sống động đòi hỏi phải đa dạng mô hình hơn cho nhà đầu tư lựa chọn. Hiện nay, Luật Giáo dục đại học 2018 thì ngược lại, dù thực tiễn có rất nhiều trường đại học tư thục đã đầu tư và đang quản trị theo mô hình công ty cổ phần một cách thực chất, từ đại hội đồng cổ đông cho đến hội đồng quản trị, từ cổ phần cho đến cổ tức, vậy mà Luật Giáo dục đại học 2018 lại quy định rằng “quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục đại học phải quy định cụ thể về… việc lựa chọn áp dụng quy định của pháp luật liên quan về công ty trách nhiệm hữu hạn … để giải quyết những vấn đề trong cơ sở giáo dục đại học mà Luật Giáo dục đại học chưa quy định”. Đây là một quy định bất hợp lý theo cách đối lập so với Luật Giáo dục đại học 2012. Luật cần phù hợp với thực tiễn là việc đầu tư và quản trị trường đại học tư thục đã, đang, và sẽ phải được quyền sử dụng nhiều hình thức khác nhau phù hợp với mỗi dự án đầu tư thành lập và phát triển trường đại học tư thục.
Thứ ba, về quản trị đại học trong các trường đại học tư thục theo mô hình công ty cổ phần nói riêng, kinh nghiệm áp dụng tuyệt đối mô hình công ty cổ phần từ thời Luật Giáo dục đại học 2012 đã để lại nhiều bài học quản trị đáng chú ý. Hệ
theo luật doanh nghiệp về công ty cổ phần, qua đó cổ phần được mua bán tự do giữa các cổ đông với nhau và với những nhà đầu tư mới, do đó làm cho thành phần chủ sở hữu của nhà trường thay đổi tự do và hoàn toàn ngoài tầm kiểm soát của nhà trường. Hệ lụy của thay đổi chủ sở hữu một cách chóng vánh và dễ dàng như một công ty cổ phần thực thụ là khiến cho quản trị tầm cao của trường hoàn toàn mất ổn định, và thực tế đã gây ra nhiều mâu thuẫn quản trị ở nhiều trường như đã trình bày. Tuy nhiên, thực ra Luật Giáo dục đại học 2012 cũng không có quy định nào bắt buộc trường đại học tư thục áp dụng pháp luật về công ty cổ phần, cái được gợi ý áp dụng ở đây chỉ dừng lại ở mức độ “mô hình”, còn từng chi tiết trong mô hình này thì trường đại học tư thục hoàn toàn có quyền tự điều chỉnh cho mình thông qua ban hành quy chế tổ chức và hoạt động. Như vậy, một mặt Luật Giáo dục đại học cần có những quy định ràng buộc để hạn chế chuyển nhượng cổ phần tự do, cổ phần trường đại học tư thục đương nhiên vẫn được phép chuyển nhượng nhưng phải gắn với những ràng buộc để tạo ổn định, ví dụ như ràng buộc cổ phần phải được chào bán trước cho chính nhà trường, cho các cổ đông khác của nhà trường, hay ưu tiên cho cán bộ cơ hữu nhà trường, phải thông báo công khai hoặc đăng ký chào báo tại một cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục… tương tự như trong mô hình chuyển nhượng vốn của công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Mặt khác, không cần phải chờ luật thay đổi, các trường đại học tư thục có thể tự điều chỉnh quy định về quản lý chuyển nhượng cổ phần thông qua ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của trường.
Thứ tư, trước xu thế toàn cầu hóa hiện nay và biến đổi giáo dục hiện nay, mô hình trường đại học tư thục vị lợi nhuận đã hình thành phát triển và khẳng định vị thế quan trọng của mình, đặc biệt là ở các nước Đông Á. Theo đó, nhà nước cũng cần mạnh dạn thừa nhận trong hệ thống giáo dục quốc dân sự tồn tại của trường đại học tư thục hoạt động vì lợi nhuận, có quá trình tổ chức và hoạt động như là doanh nghiệp, chẳng hạn như một công ty cổ phần đặc thù, nhằm khẳng định địa vị pháp lý và đa dạng hóa các loại hình giáo dục, góp phần phát triển hệ thống giáo dục ngày càng vững mạnh. Đặc thù dễ thấy nhất là ở thành phần hội đồng trường. Trong
khi mục đích chính của sự hiện diện thành viên độc lập trong hội đồng quản trị công ty cổ phần là để góp phần bảo vệ cổ đông, đặc biệt là cổ đông thiểu số, của công ty cổ phần khỏi những nguy cơ lạm quyền từ đội ngũ điều hành. Ngược lại, thành viên từ các bên liên quan của hội đồng trường trong trường đại học tư thục không phải là để góp phần bảo vệ nhà đầu tư, mà trái lại là để bảo vệ các bên liên quan (gồm giảng viên, nhân viên, sinh viên và thậm chí là cộng đồng giáo dục, xã hội nói chung) khỏi những can thiệp thiếu tính giáo dục của những nhà đầu tư; tương đồng với thành viên người lao động tham gia vào hội đồng ở tầng trên trong mô hình quản trị công ty cổ phần điển hình theo cấu trúc hai tầng ở Đức. Như vậy, trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quản trị đại học và quản trị đại học trong trường đại học tư thục theo mô hình công ty cổ phần ở Việt Nam, có thể xem xét phối hợp những đặc điểm phù hợp từ mô hình công ty cổ phần theo pháp luật Việt Nam và mô hình quản trị công ty cổ phần điển hình theo cấu trúc hai tầng ở Đức.
Thứ năm, về địa vị pháp lý của hiệu trưởng trong quản trị trường đại học tư thục theo mô hình công ty cổ phần ở Việt Nam, Luật giáo dục đại học 2018 đã có sự điều chỉnh cho bám sát với thực tiễn, hiệu trưởng trường đại học tư thục không đương nhiên là người đại diện pháp luật của trường; thay vào đó, người đại diện theo pháp luật của trường đại học tư thục có thể là một người khác nếu như có quy định trong quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục, ví dụ như là chủ tịch hội đồng trường. Tuy nhiên, thực tiễn không hẳn luôn luôn hợp lý. Hiệu trưởng một trường đại học, dù là hiệu trưởng làm thuê, cũng giữ vai trò quan trọng rất khác với giám đốc làm thuê trong công ty TNHH hay công ty cổ phần. Vì vậy, hiệu trưởng trường đại học không phải là đại diện pháp luật đôi khi rất “hợp ý của ông chủ” trường đại học tư tục, nhưng không hẳn đã hợp lý cho sự phát triển ổn định của cơ sở giáo dục, cho sự hiệu quả trong quản lý công việc thường này. Chưa kể, người ký bằng tốt nghiệp để “phân phối” hàng ngàn sinh viên vào thị trường lao động lại không phải là người đại diện pháp luật của trường thì tính chính danh đã không được đảm bảo. Do đó, đề xuất sửa đổi Luật giáo dục đại học 2018 theo hướng hiệu trưởng vẫn là người đại diên theo pháp luật một cách đương nhiên,
nhưng trường đại học tư thục có thể quyết định thêm một hoặc hai người đại diện pháp luật khác để giao cho Chủ tịch hội đồng trường. Điều này tham khảo từ quy định một công ty cổ phần theo Luật Doanh nghiệp 2014 có thể có nhiều người đại diện theo pháp luật.
Thứ sáu, về mối quan hệ Hiệu trưởng và Hội đồng trường trong các trường đại học tư thục hiện nay, để Hiệu trưởng và Hội đồng trường phát huy được đúng thẩm quyền của mình trong quản trị đại học cấp độ tổ chức, cần có thêm những quy định về chế độ báo cáo giải trình của Hiệu trưởng với Hội đồng trường. Vì hội đồng trường tại Việt Nam chưa thực sự phát huy hiệu quả, nên việc báo cáo giải trình của các Hiệu trưởng tại nhiều trường cũng chưa có thiết thực. Việc này dẫn tới khó đánh giá được hiệu quả làm việc của các Hiệu trưởng. Pháp luật giáo dục đại học cần có cơ chế thuận tiên hơn để trường đại học lựa chọn hiệu trưởng xứng đáng và những quy trình khả thi để bãi nhiệm khi không còn được tín nhiệm.
Thứ bảy, nhà nước cần có chính sách cụ thể để chia sẽ với trường đại học tư thục và về tài chính và đất đai… đặc biệt là với trường đại học tư thục hoạt động vì phi lợi nhuận. Suy cho cùng, một trường đại học tư thục, dù là vì lợi nhuận hay không vì lợi nhuận, thì bản chất vẫn là một giáo dục không thể giống, không phải là một cơ sở kinh doanh thuần túy, và không thể vị lợi hoàn toàn như một doanh nghiệp. Vì vậy, những khoản tín dụng ưu đãi và chính sách đất đai riêng biệt là hợp lý và cần thiết. Rất tiếc, thực tế Nhà nước chưa có một khoản nào như thế cho các trường đại học tư thục, nên các trường đại học tư thục phải huy động vốn theo thỏa thuận cao và hạch toán lãi suất vào chi phí, thêm gánh nặng cho trường, làm tăng cho học phí của sinh viên, làm giảm tính cạnh tranh của trường đại học tư thục.
Thứ tám, cần có chính sách học phí và học bổng công bằng cho sinh viên các trường đại học tư thục, nếu không, các trường đại học tư thục vốn sinh sau đẻ muộn đã đi sau ở vạch xuất phát, lại phải gánh thêm các thua thiệt trong quá trình hoạt động. Có thể nói sinh viên và phụ huynh trong các trường đại học tư thục là những những thành phần chịu thiệt đơn thiệt kép từ chính sách học phí và học bổng bất
bình đẳng giữa sinh viên các trường công và tư. Sinh viên trường tư phải đóng học phí cao vì chi phí đào tạo cho sinh viên trường tư không được cấp bù từ ngân sách nhà nước; sinh viên trường công học giỏi sẽ được hưởng học bổng từ ngân sách nhà nước, còn sinh viên trường tư học giỏi đến mấy cũng chỉ có thể trông chờ vào sự rộng rãi của “ông chủ” trường đại học tư thục, mà nếu có thì về bản chất học bổng từ “ông chủ” trường thực ra là cũng chính là từ học phí của sinh viên tạo nên. Trong khi đó, về mặt đóng góp cho “đất nước” thì phụ huynh sinh viên trường công và phụ huynh sinh viên trường tư thì đóng thuế như nhau, từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt… đến thêm nhiều loại thuế khác nếu như phụ huynh đó có làm ăn kinh doanh. Vậy mà, những khoản thuế đó của các phụ huynh sinh viên (gồm cả trường công và tư) lại chỉ được phân bổ cho ngân sách đào tạo sinh viên trường công; do đó, phải rất thông cảm khi phụ huynh sinh viên trường đại học tư thục thốt lên thắc mắc: “Con tôi có tội gì?”. Vì vậy, pháp luật ban hành phải dựa trên tinh thần dù trường công và trường tư có khác nhau, nhưng sinh viên trường công và sinh viên trường tư thì như nhau, nên mọi chính sách về cấp bù ngân sách đào tạo, về học bổng, về vay vốn đóng học phí phải áp dụng công bằng như nhau cho sinh viên các trường đại học công lập cũng như tư thục.
Thứ chín, chính sách phát triển đội ngũ giảng viên là một bất công khác cần sửa đổi để thu ngắn khoảng cách bất bình đẳng trong cuộc cạnh tranh vốn đã không