DỤNG QUY CHẾ PHÁP LÝ TẠI CÁC KHU CÔNG NHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
3.1.1. Còn tồn tại việc thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản của Trung ương và của tỉnh. ương và của tỉnh.
Ngoài một số cơ chế chính sách đặc thù được quy định tại Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 22 tháng 5 năm 2018 quy định quản lý Khu công nghiệp và Khu kinh tế như về thuế TNDN, thuế nhập khẩu, tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, tín dụng đầu tư. Các ưu đãi đầu tư này đều nằm trong khung pháp luật cho phép, được quy định tại pháp luật chuyên ngành về KCN và cả trong quy định pháp luật về thuế, đất đai, tín dụng. Do đó, khi áp dụng ưu đãi cho KCN trong thực tế thường gặp khó khăn, vướng mắc do có sự không thống nhất giữa các hệ thống văn bản pháp luật này. Điều này cũng gây khó khăn cho các cơ quan quản lý nhà nước cũng như trực tiếp những nhà đầu tư khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ liên quan đến hoạt động tại các KCN.
Nhiều nội văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương chậm ban hành, do đó để triển khai xây dựng các KCN tỉnh đã phải ban hành nhiều văn bản, sau khi có quy định đã ảnh hưởng đến các hoạt động của các KCN, đơn cử như: Quyết định số 105/2009/QĐ-TTg ngày 19/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế quản lý cụm công nghiệp chậm so với thực tế (cụm công nghiệp trên địa bàn tỉnh có từ năm 2003, đến năm 2009 mới có quy chế quản lý); Thông tư hướng dẫn xử lý cụm công nghiệp hình thành trước khi quy chế quản lý cụm công nghiệp có hiệu lực chậm (Quy chế ban hành năm 2009, đến năm 2012 mới có Thông tư hướng dẫn xử lý).
Ban quản lý KCN không được giao chức năng, nhiệm vụ về thanh tra. Điều này làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước đối với KCN . Khi phát hiện vi phạm pháp luật trong KCN , Ban quản lý không thể tự tiến hành thanh tra, xử phạt mà chỉ phối hợp với bộ phận thanh tra chuyên ngành để triển khai. Do đó, việc xử lý các vi
77
phạm trong KCN chưa kịp thời. Điều này làm giảm vai trò và hiệu quả hoạt động của Ban Quản lý KCN.
Trong quá trình triển khai các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường đối với KCN, cơ sở sản xuất có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cao trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh đã phát hiện một số nội dung còn thiếu, không phù hợp của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, chủ yếu liên quan đến quy định về báo cáo đánh giá tác động môi trường chiến lược, báo cáo đánh giá tác động môi trường
Một số điểm chồng chéo giữa các văn bản pháp luật chưa được giải quyết cũng như một số yêu cầu mới đặt ra cần phải giải quyết, như:
+ Vấn đề ủy quyền cấp, cấp lại, gia hạn giấy phép lao động cho người lao động nước ngoài còn chồng chéo nhiệm vụ giữa Ban quản lý các KNC và Sở Lao động Thương binh và Xã hội. Vấn đề đăng ký nội quy lao động, hệ thống thang bảng lương, đăng ký đưa lao động đi đào tạo còn ảnh hưởng vào sự tự giác của doanh nghiệp, chưa có những quy định, chế tài cụ thể.
+ Vấn đề thẩm quyền của Ban quản lý KCN trong công tác thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính còn bất chưa phù hợp với thực tế, mức phạt thấp chưa đảm bảo tính răn đe.
+ Thẩm quyền của Ban quản lý KCN trong một số nhiệm vụ quản lý môi trường như xác nhận bản cam kết bảo vệ môi trường, cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình đối với công trình xây dựng trong KCN.
+ Vấn đề ưu đãi đầu tư vào các KCN cần phải có những quy định kịp thời phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Nghị định 124/2008/NĐ-CP ngày 11/12/2008 của Chính phủ số quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thuế Thu nhập doanh nghiệp)
+ Vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng các dự án trong KCN cũng cần được quy định cụ thể (Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư).
78
Chính sách ưu đãi đối với các KCN hay thay đổi, thiếu ổn định, mức ưu đãi đối với dự án đầu tư vào KCN còn nhiều điểm chưa hợp lý, chưa thực sự hấp dẫn đầu tư một cách lâu dài, ổn định. Cụ thể là: Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp ban hành ngày 17/6/2003 quy định doanh nghiệp mới thành lập tại KCN được hưởng ưu đãi thuế bằng với mức ưu đãi của địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn (thuế suất 20% trong 10 năm); trường hợp doanh nghiệp thuộc lĩnh vực sản xuất trong KCN thì được hưởng ưu đãi ở mức cao hơn (thuế suất 15% trong 12 năm).
Tuy nhiên, Luật bổ sung, sửa đổi một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp ban hành ngày 19/6/2013 quy định ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư mới tại KCN (trừ KCN nằm trên địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội thuận lợi) được miễn thuế trong 2 năm, giảm 50% số thuế phải nộp trong 4 năm tiếp theo.
Việc các dự án trong KCN không còn được hưởng ưu đãi đầu tư nói trên đã gây khó khăn cho hoạt động của doanh nghiệp, làm giảm tính khuyến khích đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh trong KCN.
Các bộ ngành chưa hướng dẫn đầy đủ các địa phương triển khai cơ chế phân cấp, ủy quyền.
Do chưa có hướng dẫn thống nhất từ trung ương nên quy định chức năng nhiệm vụ của Ban quản lý KCN cũng như cơ chế phối hợp công tác quản lý Nhà nước KCN ở địa phần nhiều dựa vào yếu tố chủ động thực hiện phân cấp, ủy quyền của UBND tỉnh và các sở ngành liên quan cho Ban quản lý KCN.
3.1.3. Tác động của các cơ chế pháp lý đến việc thu hút đầu tư tại các KCN chưa cao. cao.
Các mô hình KCN đang được hưởng một số ưu đãi đầu tư (thuế TNDN, thuế nhập khẩu, tín dụng, đất đai…). Tuy nhiên, các ưu đãi này chưa thật sự hấp dẫn đối với nhà đầu tư và có tính cạnh tranh quốc tế do các lý do sau:
- Các ưu đãi này đều nằm trong khung pháp luật hiện hành, áp dụng chung như các ngành, khu vực khác trên cả nước. Vì vậy, các ưu đãi chưa có tính đặc thù, vượt trội. Trong khi đó, ngoại trừ KCNC, KCNTTT, các KCN khác chủ yếu được
79
đặt tại các khu vực có điều kiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật chưa phát triển, nguồn nhân lực có đào tạo kỹ thuật chưa có sẵn, cần có chính sách ưu đãi phù hợp để bù đắp các yếu điểm đó, đảm bảo sức hấp dẫn đối với đầu tư nhất là đầu tư nước ngoài;
- Các ưu đãi đầu tư cho KCN được quy định tại nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành về thuế, đất đai…Bên cạnh đó, các ưu đãi này cũng thường xuyên thay đổi. Do vậy, thời gian, chi phí để nghiên cứu, so sánh, đánh giá về ưu đãi đầu tư của các nhà đầu tư trước khi quyết định đầu tư vào các KCN là cao.
- Thủ tục thực hiện ưu đãi đầu tư chưa được hoàn thiện, nhanh gọn nên tăng chi phí, thời gian của doanh nghiệp khi phải giải trình, cung cấp các tài liệu liên qua cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để được hưởng ưu đãi.
Việc huy động các nguồn vốn phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho các KCN còn khó khăn
Để các mô hình KCN hoạt động có hiệu quả, cơ sở hạ tầng kỹ thuật trong hàng rào và ngoài hàng rào KCN cần được đầu tư đồng bộ. Do vậy, nhu cầu đầu tư hạ tầng cho phát triển các KCN là rất lớn. Hiện nay, đối với các mô hình KCN có quy mô nhỏ như: KCN, KCX, KCNTTTT, việc huy động nguồn vốn tư nhân, nước ngoài để đầu tư hạ tầng kỹ thuật bên trong hàng rào đã đạt được các kết quả khả quan. Các mô hình khác còn lại có quy mô lớn như KCNC, một số KNNƯDCNC, vốn đầu tư hạ tầng bên trong chủ yếu sử dụng vốn ngân sách nhà nước, chưa huy động các nguồn vốn khác thông qua các hình thức hợp tác công tư (PPP). Đối với hạ tầng kỹ thuật ngoài hàng rào các KCN, chủ yếu sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Trong điều kiện nợ công có chiều hướng tăng cao, sẽ đạt hạn mức tối đa cho phép trong thời gian tới và khả năng cân đối ngân sách khó khăn, việc huy động vốn để đầu tư hạ tầng đang và sẽ là một thách thức không nhỏ trong phát triển các KCN.
Các mối liên kết kinh tế trong phát triển các mô hình KCN chưa rõ ràng, hiệu quả
Hiệu quả của các KCN sẽ nâng lên khi các mối liên kết kinh tế giữa các doanh nghiệp trong KCN và giữa các KCN với kinh tế địa phương bên ngoài được hình thành và phát triển. Thực tế hiện nay, mối liên kết này trong phát triển các KCN chưa được phát huy, cụ thể là:
80
- Do các KCN chủ yếu phát triển đa lĩnh vực, đồng thời chưa hình thành được các tác nhân lõi để phát triển cụm liên kết, như: dự án có quy mô lớn, đối tác đầu tư nước ngoài chiến lược…nên mối liên kết giữa các doanh nghiệp trong KCN để trong sản xuất, cung cấp sản phẩm, dịch vụ chưa phát triển.
- Trong thời gian qua, nhà đầu tư nước ngoài đến đầu tư vào các KCN chủ yếu là nhằm khai thác các nguồn sản xuất đầu vào giá rẻ như: lao động, đất đai…và tránh thuế suất cao tại quốc gia nơi đặt trụ sở. Tỷ trọng nguyên vật liệu, dịch vụ nhập khẩu trong giá thành sản xuất tương đối cao. Do đó, mối liên kết kinh tế giữa các KCN với nền kinh tế địa phương nơi đặt KCN là chưa được phát huy mạnh. Điều này làm giảm tác động lan tỏa của KCN tới phát triển kinh tế- xã hội của địa phương.
Trong thời gian qua, việc tổ chức quản lý nhà nước đối với KCN đã thể hiện hai xu hướng sau:
- Thứ nhất, tăng cường phân cấp giữa trung ương và địa phương, tạo điều kiện để các cơ quan địa phương trở thành người vận hành và trực tiếp quản lý các hoạt động của KCN. Việc phân cấp đi cùng với phân định trách nhiệm để tránh chồng lấn, chồng chéo giữa các cơ quan liên quan.
- Thứ hai, tại các địa phương, hình thành các cơ quan quản lý đầu mối, trực tiếp giải quyết các yêu cầu của nhà đầu tư và các vấn đề liên quan đến xây dựng, vận hành KCN. Cụ thể như: Ban quản lý KCN chịu trách nhiệm theo dõi vận hành và giải quyết các yêu cầu, kiến nghị của nhà đầu tư phát triển hạ tầng và nhà đầu tư thứ cấp trong KCN; Ban quản lý KCNC chịu trách nhiệm theo dõi hoạt động và giải quyết các yêu cầu, kiến nghị của nhà đầu tư phát triển hạ tầng và nhà đầu tư thứ cấp trong KCNC; mô hình KNNƯDCNC, KCNTTTT cũng đang hướng tới thành lập cơ quan quản lý đầu mối tại địa phương có chức năng, nhiệm vụ tương tự.
Việc phát triển tổ chức quản lý nhà nước theo hai xu hướng này giúp tinh giản, hình thành một đầu mối quản lý đối với KCN tại địa phương, tạo điều kiện cải cách hành chính, cung cấp dịch vụ hành chính “một cửa tại chỗ” cho các nhà đầu tư trong KCN, góp phần vào đẩy mạnh thu hút đầu tư phát triển KCN. Tuy nhiên, việc triển khai cũng còn những bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra. Cụ thể là:
81
Thứ nhất, theo pháp luật về KCN, Ban quản lý KCN được quy định là cơ quan đầu mối quản lý nhà nước về KCN tại địa phương. Tuy nhiên, thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành như quản lý xây dựng, môi trường, lao động, xuất, nhập khẩu, đất đai…trong KCN của Ban quản lý phải được ủy quyền, hướng dẫn tại pháp luật chuyên ngành. Hiện nay, pháp luật chuyên ngành không hướng dẫn ủy quyền cho Ban quản lý hoặc việc ủy quyền không thống nhất với quy định tại pháp luật về KCN. Vì vậy, việc thực hiện quản lý nhà nước về KCN không tập trung tại một đầu mối là các Ban quản lý.
Thứ hai, hiện nay, Ban quản lý không được giao chức năng, nhiệm vụ về thanh tra. Điều này làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước đối với KCN. Khi phát hiện vi phạm pháp luật trong KCN, Ban quản lý không thể tự tiến hành thanh tra, xử phạt mà chỉ phối hợp với bộ phận thanh tra chuyên ngành để triển khai. Do đó, việc xử lý các vi phạm trong KCN chưa kịp thời. Điều này làm giảm vai trò và hiệu quả hoạt động của Ban Quản lý KCN.
Công tác quy hoạch chưa đạt yêu cầu; chất lượng một số quy hoạch chưa cao; công tác quản lý theo quy hoạch còn chưa chặt chẽ...Việc thu hút đầu tư các dự án, nhất là trong giai đoạn đầu hình thành chưa chú trong đến chất lượng, quy mô dự án, còn xem nhẹ yếu tố môi trường.... hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động KCN còn thiếu đồng bộ; công tác quản lý nhà nước còn chồng chéo, bất cập giữa Ban quản lý Khu kinh tế với các ngành địa phương liên quan. Theo ý kiến của đồng chí chí Nguyễn Mạnh Tuấn- Trưởng ban quản lý các KKT Quảng Ninh “còn tồn tại tình trạng KCN chưa phù hợp với thực tế, chưa nắm bắt đúng xu thế phát triển, hệ thống giao thông, kết nối hạ tầng kỹ thuật không phù hợp để đầu tư, phát triển hạ tầng, thu hút đầu tư nên dẫn đến tình trạng KCN được quy hoạch nhiều năm nhưng không có nhà đầu tư nào tìm hiểu đầu tư vào KCN, như KCN Tiên Yên đang được tỉnh Quảng Ninh đề xuất đưa ra khỏi quy hoạch, điều đó ảnh hưởng đến môi trường đầu tư của tỉnh, phần nào gây lãng phí tài nguyên, kinh phí giải phóng mặt băng và đầu tư các công trình hạ tầng phục vụ KCN”
82
Chính sách phát triển KCN nhằm tạo môi trường đầu tư và sản xuất kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong và ngoài nước chậm được đổi mới cho phù hợp với tình hình mới.
Chính sách ưu đãi đối với các doanh nghiệp trong và ngoài nước trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn mang tính bảo hộ đối với doanh nghiệp trong nước, chưa thực sự tạo môi trường đầu tư bình đẳng cho khu vực trong và ngoài nước.
Sự phối hợp giữa chính quyền địa phương với chủ đầu tư kết cấu hạ tầng KCN và người dân còn chưa tốt dẫn đến người dân bị thu hồi đất chưa được đền bù thoả đáng, hoặc chậm được phổ biến quy hoạch, chính sách đền bù gây khiếu kiện kéo dài.
Thủ tục cấp phép đầu tư còn nhiều vấn đề bất cập, chưa thực sự phát huy nguyên tắc một cửa, một đầu mối trong KCN là Ban Quản lý KCN, thể hiện ở chỗ doanh nghiệp còn phải tới làm việc với các cơ quan khác như đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, cấp Giấy chứng nhận ưu đãi đầu tư,…
Đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy quản lý KCN nhiều nơi còn chưa ngang tầm về trình độ, năng lực quản lý, chưa đáp ứng được đòi hỏi thực tiễn phát sinh tại địa phương.
3.1.4. Các quy định trong vấn đề bảo vệ môi trường và bảo vệ người lao động.
Những bất cập của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường tại KCN xuất phát trước tiên từ những nội dung còn thiếu và chưa phù hợp của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng như những tồn tại trong các quy định của tỉnh Quảng Ninh về vấn đề này. Cụ thể: