1.3.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước
Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc chịu ảnh hƣởng của rất nhiều những tác động khác nhau, trong đó đƣờng lối chính sách của Đảng, ý thức pháp luật và trình độcủa chủ thể có thẩm quyền tham gia phân cấp quản lý NSNN, sự hoàn thiện các văn bản pháp luật khác và những diều kiện vật chất kỹ thuật là những yếu tố ảnh hƣởng lớn nhất tới pháp luật về phân cấp quản lý NSNN.
Thứ nhất, đƣờng lối chính sách của Đảng.
Đƣờng lối chính sách của Đảng định ra mục tiêu và phƣơng hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong một giai đoạn nhất định, định ra những phƣơng pháp cách thức cơ bản để có thể thực hiện những mục tiêu và phƣơng hƣớng đó. Những mục tiêu, phƣơng hƣớng, phƣơng pháp và cách thức đó sẽ đƣợc nhà nƣớc thể chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiện trong thực tế. Vì thế đƣờng lối chính sách của Đảng là một trong những yếu tố có sức ảnh hƣởng lớn nhất đến nội dung của pháp luật, đặc biệt là pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Nội dung các quy định trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, từ hiến pháp, luật cho đến các văn bản dƣới luật đều phải phù hợp, không đƣợc trái với đƣờng lối, chính sách của Đảng.
Thứ hai, ý thức pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc.
Ý thức pháp luật là tổng thể những học thuyết, tƣ tƣởng, quan điểm, quan niệm thịnh hành trong xã hội, thể hiện mối quan hệ của con ngƣời đối với pháp luật hiện hành, pháp luật đã qua và pháp luật cần phải có, thể hiện sự đánh giá về tính hợp pháp hay không hợp pháp trong hành vi xử sự của con
ngƣời, cũng nhƣ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc và các tổ chức xã hội. Sự thể hiện tập trung của ý thức pháp luật là hệ tƣ tƣởng pháp luật, có nghĩa là hệ thống các quan điểm pháp luật dựa trên những lập trƣờng khoa học và xã hội nhất định. Ý thức pháp luật có 3 nội dung sau: i) Sự hiểu biết về pháp luật; ii)Thái độ đối với pháp luật; iii) Khả năng thực hiện và áp dụng pháp luật. Thông qua ý thức pháp luật của mình, các chủ thể có thẩm quyền áp đặt hay tác động đến quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN hay nói cách khác, cho ra đời những quy định về phân cấp quản lý NSNN thể hiện đƣợc những tƣ tƣởng, quan điểm của họ. Nếu các chủ thể đó đại diện cho giai cấp tiến bộ thì sẽ có những quy định về phân cấp quản lý NSNN nhằm bảo đảm lợi ích chung cho xã hội, mà trƣớc hết là lợi ích của nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong xã hội. Ngƣợc lại, nếu các chủ thể đó có tƣ tƣởng lạc hậu, cá nhân chủ nghĩa, cộng với thói tham lam, ích kỷ, thì sự tác động của họvào các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý NSNN sẽ có xu hƣớng thiên lệch để bảo vệ những lợi ích riêng của họ, khi đó, pháp luật về phân cấp quản lý NSNN khó có thể đạt hiệu quả và nhằm xây dựng một nền tài chính nhà nƣớc ổn định, vững chắc, có tiềm lực mạnh, có kỷ cƣơng, kỷ luật, phục vụ ngày càng tốt hơn nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh.
Thứ ba, sự hoàn thiện các văn bản pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc.
Bởi tính hiệu quả của hoạt động thực hiện các quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phụ thuộc rất nhiều vào chất lƣợng, sự tác động của các văn bản pháp luật có liên quan đến phân cấp NSNN. Do vậy các văn bản pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc ban hành phù hợp với một số yêu cầu sau : văn bản áp dụng pháp luật phải hợp pháp, nghĩa là nó đƣợc ban hành đúng thẩm quyền hoặc nhà chức trách chỉ đƣợc ban hành một sốvăn bản áp dụng pháp luật nhất định theo quy định của pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật phải đƣợc ban hành có cơ sở thực tế, nghĩa là nó đƣợc
ban hành căn cứ vào những sự kiện, những đòi hỏi thực tế đầy đủ, chính xác và đáng tin cậy .
Thứtư, những điều kiện vật chất - kỹ thuật.
Việc thi hành pháp luật về phân cấp quản lý NSNN còn chịu ảnh hƣởng của những điều kiện đảm bảo cần thiết về vật chất - kỹ thuật. Nhiều văn bản pháp luật, nhiều quy định của pháp luật muốn thực hiện đƣợc trong thực tế đòi hỏi phải có một chi phí rất lớn về sức ngƣời và trang bị vật chất - kỹ thuật (Ví dụnhƣ kinh phí để thực hiện các quy định của pháp luật). Pháp luật phải luôn tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tất cả các công đoạn, đấu tranh không khoan nhƣợng với những biểu hiện vi phạm pháp luật, những hành vi áp dụng pháp luật không đúng, không phù hợp.
Thứ năm, công tác tổ chức và trình độ của cán bộ, công chức của các cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN
Các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cần đƣợc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN một cách khoa học, có sự phân công rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của mỗi cơ quan, mỗi bộ phận để tránh hiện tƣợng chồng chéo, mâu thuẫn cản trở nhau trong công việc của các cơ quan này. Sự không thống nhất, không phân định rõ ràng phạm vi, lĩnh vực hoạt động hoặc thẩm quyền của các cơ quan dẫn đến có những vụ việc thì nhiều cơ quan tranh nhau giải quyết nhƣng lại có những vụ việc thì đùm đẩy không cơ quan nào nhận trách nhiệm giải quyết. Trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan phải đảm bảo tính năng động, chủđộng, sáng tạo, sự độc lập của mỗi cơ quan hoặc mỗi bộ phận đồng thời đảm bảo sự phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng giữa các cơ quan, giữa các bộ phận cùng tham gia thi hành pháp luật cũng nhƣ sự phối hợp, hợp tác giữa các cơ quan thi hành pháp luật với các cơ quan khác của Nhà nƣớc hoặc với các tổ chức xã hội. Và để đạt hiệu quả cao trong việc thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc thì cần phụ thuộc vào trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức tổ chức thực hiện các quy định pháp luật một cách chi tiết, rõ ràng, cụ thể và hợp pháp.
1.3.2. Các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước
Việc bảo đảm thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau, bao gồm những điều kiện khách quan và chủ quan có liên quan đến quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh vào môi trƣờng tác động của nó. Để pháp luật về phân cấp quản lý NSNN trở thành công cụđiều chỉnh có hiệu quả, thì những điều đảm bảo gồm:
- Các văn bản quy phạm pháp luật phải rõ ràng, đảm bảo tính hệ thống
Để đảm bảo tính khả thi của một văn bản quy phạm pháp luật, quy trình và kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm những yêu cầu nhất định.
Trƣớc hết, việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải đƣợc tiến hành trên cơ sở xác định rõ các vấn đề của cấp địa phƣơng và các mục tiêu chính sách rõ ràng cần phải đạt đến. Xác định các mục tiêu của chính sách cũng chính là thiết lập các tiêu chí để đánh giá hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về sau. Qua đó, những hành vi của các chủ thể cần điều chỉnh sẽđƣợc xác định với những định hƣớng cụ thể.
Mục đích của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là đƣợc ban hành để điều các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách Nhà nƣớc cũng nhƣ các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp. Mong muốn của các nhà lập pháp là các khuôn mẫu hành vi đó sẽđƣợc các đối tƣợng tuân thủ. Chính vì vậy, để tránh tình trạng thiết kế những quy phạm không phù hợp, khó tổ chức thực hiện trên thực tế, khi thiết kế các quy phạm, các yếu tố tác động đến hoạt động phân cấp rất cần đƣợc chú trọng. Pháp luật quy định không rõ ràng, hoặc chồng chéo có thể là nguyên nhân của việc làm thế nào cũng đƣợc hoặc không biết phải làm thế nào. Nhƣ vậy, có nhiều hoạt động phân cấp phát sinh các vấn đề xã hội do chính các quy định của hệ thống pháp
luật hiện hành gây ra. Vậy nên, xây dựng pháp luật rõ ràng và đầy đủ còn bao hàm cả việc xây dựng các quy định pháp luật đƣợc thực hiện với chi phí hợp lý nhất. Một vấn đề tồn tại có thể đƣợc giải quyết bởi nhiều giải pháp khác nhau. Nhiệm vụ của nhà lập pháp là phải đánh giá để lựa chọn đƣợc giải pháp với chi phí ít nhất cho xã hội. Để thực hiện đƣợc điều này, phƣơng pháp đánh giá tác động của dự thảo văn bản rất có ý nghĩa. Việc thu thập số liệu, dự kiến và so sánh các tác động về chi phí và lợi ích của từng giải pháp sẽ giúp cho các nhà lập pháp tìm đƣợc giải pháp có chi phí hợp lý nhất
- Hiệu quả hoạt động của cơ quan tổ chức thực hiện phải được bảo đảm
Trong một quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, ngoài việc quy định về các yếu tố hành vi của chủ thể cần tác động (ai, làm gì, làm trong hoàn cảnh nào), còn có một loạt các yếu tố khác có liên quan mà trong đó thƣờng bao gồm một cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm thực thi. Vai trò của cơ quan tổ chức thực hiện pháp luật, hay chính xác hơn là cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm thực hiện văn bản, là rất quan trọng, đặc biệt là trong hoàn cảnh ý thức tuân thủ pháp luật của các đối tƣợng có trách nhiệm thực hiện pháp luật chƣa cao. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là làm sao để phát huy đƣợc vai trò của các cơ quan chịu trách nhiệm đảm bảo thực thi pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Vấn đề cơ bản nhất cần lƣu ý chính là yếu tố hành vi của các công chức, viên chức trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ trong những cơ quan này.
Các quy định pháp luật thƣờng chỉ đề cập đến cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện hoạt động phân cấp ngân sách với tƣ cách là một tập thể hay nói cách khác, các cơ quan đó đƣợc đề cập đến nhƣ một chủ thể có lý trí riêng lẻ. Về cơ bản, vận hành của các cơ quan quản lý nhà nƣớc vẫn là do các thành viên đơn lẻ có ý thức và tƣ duy độc lập thực hiện. Hành vi chung của các cơ quan nhà nƣớc chỉ có thể đƣợc định hƣớng trong khuôn khổ các quy định chung về hành vi đƣợc đặt ra đối với các thành viên đơn lẻ của tổ chức. Do đó, việc xem xét các trở ngại trong việc tổ chức thực hiện pháp luật thƣờng
tập trung vào hai vấn đề chính là: (1) Các cán bộ, công chức của cơ quan quản lý nà nƣớc chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc có tác động nhƣ thế nào đối với việc thực hiện pháp luật - theo hƣớng cản trở hay ngăn cản? (2) Tại sao các cán bộ, công chức đó ứng xử theo hƣớng có vấn đề? Và những yếu tố quan trọng hàng đầu đối với các cán bộ, công chức chính là: Quy trình, Năng lực và Lợi ích. Việc xác định một quy trình làm việc không rõ ràng đƣơng nhiên sẽ dẫn đến tình trạng việc tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp ngân sách kém hiệu quả. Các cán bộ, công chức trong chuỗi quy trình ra quyết định của tổ chức nếu không rõ mình phải làm gì, trong giai đoạn nào, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nhƣ thế nào cho hợp lý thì rõ ràng hiệu quả công việc sẽ không đảm bảo hoặc thậm chí, quy trình công việc không thể vận hành.
Nội dung của hoạt động phân cấp quản lý NSNN luôn đòi hỏi những ngƣời tổ chức thực hiện có năng lực tƣơng ứng. Chính vì vậy, năng lực của các cán bộ, công chức chịu trách nhiệm thực thi cũng là một yếu tố hết sức quan trọng. Nếu năng lực của các cán bộ, công chức có trách nhiệm không đáp ứng theo đúng yêu cầu thì việc tổ chức thực hiện pháp luật rõ ràng bị ảnh hƣởng.Vì thế, ngay từ trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN, các nhà lập pháp phải làm rõ các yêu cầu đối với năng lực của đội ngũ công chức, viên chức có trách nhiệm thực hiện pháp luật với các câu hỏi nhƣ: các công việc đòi hỏi mức độ chuyên môn nhƣ thế nào? Các cán bộ, công chức hiện tại có chuyên môn đó hay không? Nếu chƣa thì cần đƣợc hỗ trợở mức độ nào?
Một vấn đề khác liên quan rất lớn đến động lực tổ chức thực hiện công việc của các cán bộ, công chức chính là lợi ích của các cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực hiện. Các vấn đề nhƣ: thực hiện tốt phân cấp ngan sách thì các cán bộ, công chức có đƣợc đền bù xứng đáng hay không? Các cán bộ, công chức có những động cơ riêng nào trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp ngân sách hay không? Có bằng chứng cho
thấy có sự xung đột về lợi ích nào không của cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật đem lại?... đều có thể ảnh hƣởng đến hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật.
- Có cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật một cách chặt chẽ
Tổ chức giám sát và đánh giá việc tổ chức thực hiện pháp luật cũng là một giải pháp lập pháp hoàn chỉnh. Giám sát và đánh giá chính là cơ chế hữu hiệu để điều chỉnh và xử lý những sai sót có thể có trong hoạt động phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu đề ra.
Giám sát và đánh giá có rất nhiều ý nghĩađối với việc nâng cao hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách. Đó là công cụđể kiểm soát việc thực hiện pháp luật và đặc biệt là để hạn chế sự lạm quyền của các cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực thi các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp ngân sách. Giám sát và đánh giá cũng tạo ra áp lực để các cá nhân, tổ chức có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật phải thực hiện theo đúng bổn phận của mình, tránh trƣờng hợp trễ nải trong việc thực hiện nhiệm vụ. Và giám sát, đánh giá cũng là công cụ để thu thập phản hồi nhằm điều chỉnh bản thân các quy định của văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật gắn liền với việc cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh của quyền lực nhà nƣớc. Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong Nhà nƣớc pháp quyền đƣợc hiểu là một hệ thống những cơ chế đƣợc thực hiện bởi Nhà nƣớc và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nƣớc đúng mục đích, hiệu quả. Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc