2.1.1. Các quy phạm pháp luật đối với cơ quan quản lý nhà nước về
hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Năm 2002, nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý NSNN theo hƣớng đổi mới, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật NSNN (sửa đổi) và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Luật NSNN năm 2002 đã quy định nguyên tắc phân cấp: NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. NSTW giữ vai trò chủđạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phƣơng chƣa cân đối đƣợc thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phƣơng (NSĐP) đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao; tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách xã. Việc điều tiết nguồn thu sẽđƣợc đảm bảo trong thời kỳổn định (từ3 đến 5 năm).
Luật NSNN cũng đã quy định cụ thể vai trò, quyền hạn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc lập, quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSNN và đồng thời cũng bảo đảm sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm vi cả nƣớc của Chính phủ. Quy định thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nƣớc về phân cấp quản lý ngân sách nhƣ sau:
* Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp:
+ Căn cứ vào nhiệm vụthu, chi ngân sách đƣợc cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phƣơng, quyết định:
- Dự toán thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại.
- Dự toán thu ngân sách địa phƣơng, bao gồm các khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100%, phần ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng từ các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%), thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
- Dự toán chi ngân sách địa phƣơng, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phƣơng cấp dƣới, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tƣ phát triển, chi thƣờng xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tƣ phát triển và chi thƣờng xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ.
+ Quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình: Tổng số và mức chi từng lĩnh vực; Dự toán chi ngân sách của từng cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; Mức bổ sung cho ngân sách từng địa phƣơng cấp dƣới, gồm bổsung cân đối, bổ sung có mục tiêu.
+ Phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng;
+ Quyết định các chủ trƣơng, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phƣơng;
+ Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết;
+ Giám sát việc thực hiện ngân sách đã đƣợc Hội đồng nhân dân quyết định; + Bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách của Uỷ ban nhân dân cùng cấp và Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và các văn bản của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên;
+ Đối với Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, ngoài nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các khoản 1, 2, 3. 4, 5, 6. và Điều 25 Luật NSNN 2002, còn có nhiệm vụ, quyền hạn:
- Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ởđịa phƣơng theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 4 của Luật này;
- Quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng đôi với phần ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng từ các
khoản thu quy định tại khoản 2 Điều 80 của Luật NSNN 2002 và các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ởđịa phƣơng;
- Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật;
- Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ;
- Quyết định mức huy động vốn theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN 2002.
* Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân các cấp:
+ Lập dự toán ngân sách địa phƣơng, phƣơng án phân bổ ngân sách cấp mình theo các chỉtiêu quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 25 của Luật này; dựtoán điều chỉnh ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết, trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính nhà nƣớc, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.
+ Lập quyết toán ngân sách địa phƣơng trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nƣớc, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.
+ Kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới về tài chính - ngân sách.
+ Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ thu, chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp dƣới và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phƣơng đối với các khoản thu phân chia; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách đối với một số lĩnh vực chi đƣợc Hội đồng nhân dân quyết định theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 25 của Luật NSNN 2002.
+ Tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách đia phƣơng; + Phối hợp với các cơ quan nhà nƣớc cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn.
+ Báo cáo về ngân sách nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
+ Đối với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 26 Luật NSNN 2002, còn có nhiệm vụ lập và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định các vấn đề đƣợc quy định tại khoản 8 Điều 25 của Luật NSNN 2002.
+ Chỉ đạo cơ quan tài chính địa phƣơng chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan giúp Uỷ ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 và 8 Điều 26 Luật NSNN 2002.
2.1.2. Các quy phạm pháp luật đối với hoạt động phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước
* Nguồn thu của ngân sách địa phương
Nguồn thu của ngân sách địa phƣơng đƣợc quy định cụ thểnhƣ sau:
+ Các khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên; không kể thuế tài nguyên thu từ hoạt động dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nƣớc không kể tiền thuê mặt nƣớc thu từ hoạt động dầu khí; Tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc; Lệ phí trƣớc bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thu nhập từ vốn góp của ngân sách địa phƣơng, tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phƣơng tại các cơ sở kinh tế, thu từ Quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh theo quy định tại Điều 58 của Nghịđịnh 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003; Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho địa phƣơng theo quy định của pháp luật; Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phƣơng tổ chức thu, không kể phí xăng, dầu và lệ phí trƣớc bạ; Thu từ quỹđất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phƣơng quản lý; Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nƣớc; Thu từ huy động đầu tƣ xây dựng
các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nƣớc; Thu kết dƣ ngân sách địa phƣơng; Các khoản phạt, tịch thu và thu khác của ngân sách địa phƣơng theo quy định của pháp luật; Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; Thu chuyển nguồn từ ngân sách địa phƣơng năm trƣớc sang ngân sách địa phƣơng năm sau.
+ Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng theo quy định tại Khoản 2 Điều 20 của của Nghịđịnh 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003.
* Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương
+ Chi đầu tƣ phát triển về: Đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khảnăng thu hồi vốn do địa phƣơng quản lý; Đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; Phần chi đầu tƣ phát triển trong các chƣơng trình quốc gia do các cơ quan địa phƣơng thực hiện; Các khoản chi đầu tƣ phát triển khác theo quy định của pháp luật.
+ Chi thƣờng xuyên về:
- Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hóa thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trƣờng, các sự nghiệp khác do địa phƣơng quản lý: Giáo dục phổ thông, bổtúc văn hóa, nhà trẻ, mẫu giáo, phổ thông dân tộc nội trú và các hoạt động giáo dục khác; Đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, đào tạo nghề, đào tạo ngắn hạn và các hình thức đào tạo bồi dƣỡng khác; Phòng bệnh, chữa bệnh và các hoạt động y tế khác; Các trại xã hội, cứu tế xã hội, cứu đói, phòng chống các tệ nạn xã hội và các hoạt động xã hội khác; Bảo tồn, bảo tàng, thƣ viện, biểu diễn nghệ thuật và hoạt động văn hóa khác; Phát thanh, truyền hình và các hoạt động thông tin khác; Bồi dƣỡng, huấn luyện huấn luyện viên, vận động viên các đội tuyển cấp tỉnh; các giải thi đấu cấp tỉnh; quản lý các cơ sở thi đấu thể dục, thể thao và các hoạt động thể dục, thể thao khác; Nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ; Các sự nghiệp khác do địa phƣơng quản lý.
- Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phƣơng quản lý: Sự nghiệp giao thông: duy tu, bảo dƣỡng và sửa chữa cầu đƣờng và các công trình giao thông khác; lập biển báo và các biện pháp bảo đảm an toàn giao thông trên các tuyến đƣờng; Sự nghiệp nông nghiệp, thủy lợi, ngƣ nghiệp, diêm nghiệp và lâm nghiệp: duy tu, bảo dƣỡng các tuyến đê, các công trình thủy lợi, các trạm trại nông nghiệp, lâm nghiệp, ngƣ nghiệp; công tác khuyến lâm, khuyến nông, khuyến ngƣ; chi khoanh nuôi, bảo vệ, phòng chống cháy rừng, bảo vệ nguồn lợi thủy sản; Sự nghiệp thị chính: duy tu, bảo dƣỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nƣớc, giao thông nội thị, công viên và các sự nghiệp thị chính khác; Đo đạc, lập bản đồ và lƣu trữ hồ sơ địa chính và các hoạt động sự nghiệp địa chính khác; Điều tra cơ bản; Các hoạt động sự nghiệp vềmôi trƣờng; Các sự nghiệp kinh tế khác.
- Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân sách địa phƣơng thực hiện theo quy định của Chính phủ;
- Hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam ởđịa phƣơng;
- Hoạt động của các cơ quan địa phƣơng của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;
- Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ởđịa phƣơng theo quy định của pháp luật;
- Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tƣợng do địa phƣơng quản lý;
- Phần chi thƣờng xuyên trong các chƣơng trình quốc gia do các cơ quan địa phƣơng thực hiện;
- Trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc;
+ Các khoản chi thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật.
+ Chi trả gốc, lãi tiền huy động cho đầu tƣ theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002.
+ Chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh. + Chi bổ sung cho ngân sách cấp dƣới.
+ Chi chuyển nguồn ngân sách địa phƣơng năm trƣớc sang ngân sách địa phƣơng năm sau.
+ Các nhiệm vụ chi quy định tại điểm b Khoản 1 và các Khoản 3 và 4 Điều 24 Nghịđịnh 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003, chỉquy định cho ngân sách cấp tỉnh, không áp dụng cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình
Huyện Nho Quan đã thực hiện các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc theo Luật NSNN năm 2002, Nghị định 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành luật NSNN, Nghị quyết số 03/2010/NQ - HĐND ngày 27/7/2010 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Ninh Bình do Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình ban hành.
2.2.1. Tình hình thi hành pháp luật về phân cấp nguồn thu ngân sách
nhà nước từ thực tiễn huyện Nho Quan
Huyện Nho Quan đã thi hành các quy định về phân cấp nguồn thu, chi ngân sách địa phƣơng đƣợc quy định tại Chƣơng III, Luật NSNN 2002; Chƣơng II, Nghịđịnh 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003 và các quy định tại Nghị quyết số 03 do Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh ban hành. Trong đó, huyện đã tiến hành thu đúng ngân sách mà cấp huyện đƣợc hƣởng.
- Các khoản thu ngân sách cấp huyện hưởng 100%:
+ Thuế môn bài, trừ thuế môn bài từ các hộ kinh doanh trên địa bàn xã; + Lệphí trƣớc bạ, không kể lệphí trƣớc bạnhà đất;
+ Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết trên địa bàn huyện;
+ Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân ở nƣớc ngoài trực tiếp cho ngân sách cấp huyện;
+ Các khoản phí, lệ phí phần nộp ngân sách do các cơ quan đơn vị thuộc huyện tổ chức thu;
+ Thu sự nghiệp phần nộp ngân sách do các đơn vị trực thuộc huyện quản lý; + Huy động đóng góp từ các tổ chức cá nhân cho ngân sách huyện.
+ Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nƣớc cho ngân sách cấp huyện;
+ Các khoản phạt, tịch thu do các cơ quan thuộc huyện quản lý; + Thu kết dƣ ngân sách cấp huyện;
+ Các khoản thanh lý tài sản, thu khác của ngân sách do các đơn vị, cơ quan trực thuộc huyện quản lý nộp NSNN;
+ Thu bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh;
+ Thu chuyển nguồn từ ngân sách cấp huyện năm trƣớc sang ngân sách cấp huyện năm sau;
- Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) NS cấp huyện và NS cấp xã
+ Thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các tổ chức, cá nhân có sản xuất kinh doanh khác, đăng ký kê khai nộp thuế vào ngân sách cấp huyện theo quy định của pháp luật phân chia cho ngân sách cấp huyện 100%.
+ Thu từ các hộ sản xuất kinh doanh trên địa bàn các xã, phƣờng, thị trấn: