2.3.1. Kết quảđạt được
- Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hiện hành các cấp chính quyền địa phƣơng từ tỉnh đến xã đã bƣớc đầu quan tâm khai thác, nuôi dƣỡng nguồn thu. Việc phân cấp nguồn thu gắn liền với nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách, vì vậy nhiệm vụthu ngân sách luôn đƣợc coi là công tác trọng tâm. Các cấp chính quyền ở địa phƣơng đã tập trung chỉ đạo các ngành, các cấp, các đơn vị trực thuộc quan tâm thu ngân sách tốt, thu đúng, thu đủ, thu kịp thời theo luật định để có nguồn thực hiện nhiệm vụchi đƣợc giao. Do vậy, các cấp chính quyền địa phƣơng đã từng bƣớc chủ động trong hoạt động ngân sách, hạn chế đƣợc tình trạng thụ động, trông chờ, ỷ lại vào ngân sách cấp trên và tuân thủ pháp luật về phân cấp nguông thu, chi ngân sách.
- Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức và cá nhân trong lĩnh vực ngân sách đƣợc luật hoá và từng bƣớc đƣợc nâng cao. Đối với HĐND các cấp, quyền hạn về quản lý ngân sách đã đƣợc nâng lên một bƣớc đáng kể, vai trò giám sát của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách từng bƣớc đƣợc nâng cao. HĐND các cấp từ tỉnh đến xã có quyền quyết định ngân sách cấp mình; chủ động quyết định các biện pháp tăng thu, tiết kiệm chi tiêu, tập trung nguồn lực cho những mục tiêu quan trọng của địa phƣơng. Chính quyền các cấp địa phƣơng bƣớc đầu chủ động sắp xếp, phân bổ ngân sách và khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của địa phƣơng. Đặc biệt theo quy định của Luật NSNN năm
2002, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụthu theo quy định của Chính phủ.
- Luật NSNN quy định cho phép ổn định NSĐP từ 3-5 năm. Trong thời gian đó nếu NSĐP tăng thu (phần NSĐP đƣợc hƣởng) thì sẽ đƣợc tăng chi tƣơng ứng. NSTW thƣởng NSĐP có nguồn thu nộp NSTW cao hơn mức dự toán giao. Đây là động lực quan trọng giúp các địa phƣơng chủđộng khai thác nguồn lực tại địa phƣơng, bố trí sắp xếp chi tiêu có hiệu quả. Đối với các xã, thị trấn có số thu nộp NSNN vƣợt cả về tổng số và số phân chia về ngân sách cấp huyện so với dự toán do HĐND huyện giao; Ngân sách huyện cấp lại 100% số vƣợt thu tiền sử dụng đất và 50% sốvƣợt thu các khoản thu cân đối chi thƣờng xuyên sau khi đã trừ phần làm lƣơng theo quy định.
- Từng bƣớc phân cấp mạnh nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách xã. Ngân sách xã dần khẳng định vị trí quan trọng trong NSĐP. Qua phân cấp nguồn thu gắn liền với trách nhiệm quản lý, các xã, thị trấn đã bƣớc đầu tích cực khai thác nguồn thu gắn liền với nuôi dƣỡng nguồn thu, chủ động bố trí chi tiêu. Cấp xã đã điều hành ngân sách chủ động hơn, hạn chế tình trạng trông chờ vào trợ cấp của ngân sách cấp huyện. Qua phân cấp nhiệm vụ chi cho xã, ngân sách xã đã có dự toán chi thực sự và điều hành theo dự toán, giảm dần tình trạng lập dự toán chiếu lệ, hình thức. Tình trạng nợ, đi vay để chi có xu hƣớng giảm. Các khoản thu, chi ngân sách xã đƣợc quản lý qua KBNN theo đúng trình tự và thủ tục quy định. Nhờ đó đã góp phần hạn chế và ngăn ngừa đƣợc những tiêu cực trong quản lý ngân sách xã. Thông qua cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách xã, chất lƣợng dự toán ngân sách xã đã từng bƣớc đƣợc nâng cao. Các khoản thu, chi ngân sách xã đƣợc tính toán, phân bổ theo đúng mục lục NSNN đã tạo thuận lợi cho công tác điều hành ngân sách của chính quyền cơ sở.
- Việc quy định cơ chế thƣởng vƣợt thu cho ngân sách cấp huyện đối với những khoản thu điều tiết về ngân sách tỉnh, đặc biệt là cấp lại 100% nguồn vƣợt thu tiền sử dụng đất đã có tác dụng khuyến khích cấp huyện, xã tăng
cƣờng công tác thu ngân sách, phấn đấu hoàn thành vƣợt mức dự toán để có nguồn đáp ứng những nhiệm vụchi ngân sách ngày càng tăng.
Nhìn chung cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp ngân sách ở tỉnh Ninh Bình đã bám sát Luật NSNN và đặc điểm của địa phƣơng. Nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền ởđịa phƣơng đã đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng. Chính quyền địa phƣơng đã bƣớc đầu chủđộng trong việc xây dựng và phân bổ ngân sách cấp mình, chủđộng khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng. Việc bố chí chi tiêu ngân sách hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can thiệp vào công việc của cấp dƣới, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng.
2.3.2. Một số hạn chế
Từ thực tiễn huyện Nho Quan có thể thấy còn những hạn chế của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc nhƣ sau:
* Thẩm quyền của cơ quan thực hiện hoạt động về phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước
ột là, quy định tại điều 25, Luật NSNN năm 2002 về thẩm quyền ngân
sách của 03 cấp Hội đồng nhân dân tƣơng đối giống nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất ”lồng ghép” - ngân sách cấp dƣới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trênvà dẫn đến việc quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền địa phƣơng bị trùng lắp, nhiều cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dƣới quyết định lại những vấn đề đã đƣợc cấp trên quyết địnhvà ngƣợc lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã đƣợc cấp dƣới thông qua. Quy định hiện hành theo hƣớng “lồng ghép ngân sách” làm cho các địa phƣơng trở nên bị động (cấptỉnh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu, điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phƣơng và yêu cầu của trung ƣơng. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc ngân sách địa phƣơng phụ thuộc ngân sách trung ƣơng thì còn dẫn đến tình trạng
“không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ƣơng không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phƣơng, còn địa phƣơng cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phƣơng chƣa có quyền tự chủ tài chính. Các cấp chính quyềnthƣờng thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn của mình do phải chờ đợi các hỗ trợ về tài chính, về nguồn nhân lực từ“cấp trên”, dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc bỏ qua những nhiệm vụ cần thiếtcũng nhƣsử dụng lãng phí nguồn lực.
ai là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm
hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dƣới. Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động quá lớn cho HĐND tỉnh ở địa phƣơng đã làm ảnh hƣởng đến vai trò của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin – cho. Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dƣới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Địa phƣơng chƣa có quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc ngân sách địa phƣơng phụ thuộc ngân sách trung ƣơng thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi trung ƣơng không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phƣơng, còn địa phƣơng cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách.
Ba là, pháp luật không phân định rõ ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và chƣa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dƣỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích đƣợc các địa phƣơng khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phƣơng là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phƣơng chỉ đƣợc quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà trung ƣơng quy định khung hoặc mang tính địa phƣơng đặc thù. Quyền chủđộng cho chính quyền cấp tỉnh cao và vai trò của ngân sách huyện
và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không thể tự cân đối đƣợc giữa nguồn thu đƣợc hƣởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi. Các nguồn thu đƣợc hƣởng trên địa bàn huyện và xã thƣờng không nhiều, nếu bị điều tiết lớn về cấp tỉnh thì đƣơng nhiên phần thu còn lại sẽ rất hạn chế, trong khi đó quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Qua thực tế cho thấy ở một số địa phƣơng, HĐND tỉnh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện và cấp xã khá “nặng nề”, không tƣơng xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi sẽ cần phải thƣờng xuyên lệ thuộc vào sự hỗ trợ của ngân sách cấp trên.
Bốn là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phƣơng bị hạn chế: Các nguồn thu đƣợc phân chia 100% cho NSĐP thƣờng là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững. Chính quyền địa phƣơng bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung ƣơng quy định. Địa phƣơng chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và đƣợc quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP; chính quyền địa phƣơng có rất ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và có rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách mà họ thu đƣợc. Quy định hiện nay cũng chƣa khuyến khích địa phƣơng nuôi dƣỡng nguồn thu. Các sắc thuế đều do Trung ƣơng quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phƣơng là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phƣơng buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai - một loại nguồn thu đƣợc phân cấp hoàn toàn cho địa phƣơng. Tuy nhiên, các khoản thu này thƣờng có tính chất thu một lần nhƣ thu từ giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phƣơng. Hơn nữa đây
là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trƣờng bất động sản.
Năm là, quy định về số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP đƣợc ổn
định theo số tuyệt đối trong thời kỳổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất khó khăn, nhất là các địa phƣơng quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo các chính sách do Trung ƣơng ban hành (chi cải cách tiền lƣơng, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội,...), trong khi đó chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW, nên gặp khó khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng. Ngoài ra, quy định về số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP chƣa đầy đủ và chƣa quy định cụ thể về các tiêu chí cho từng mục tiêu đƣợc NSTW hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho”. Thực tế hiện nay các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tƣ) hàng năm lớn hơn số chi đầu tƣ trong cân đối NSĐP, có những dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP.
* Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi ngân sách địa phương - Về phân cấp nguồn thu:
Việc phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách thƣờng đƣợc xác định dựa trên vai trò của cấp ngân sách, cũng nhƣ thẩm quyền quản lý của chính quyền cấp đó. Nói một cách ngắn gọn thì ngân sách cấp trên đƣợc thu nhiều, tập trung hơn so với ngân sách cấp dƣới, đồng thời cũng phải chi nhiều hơn và đảm bảo vai trò điều tiết. Bên cạnh đó nguồn thu gắn với hoạt động quản lý nhà nƣớc của cấp nào thì cấp đó đƣợc hƣởng toàn bộ hoặc một phần. Luật Ngân sách nhà nƣớc còn chú trọng đến khả năng cân đối của ngân sách cấp xã vì cấp ngân sách này có số thu ít nhất nhƣng thẩm quyền quản lý lại khá rộng.
Một là, quy định tại điểm b, khoản 1, điều 34, Luật NSNN năm 2002, để lại tối thiểu 70% một số khoản thu thu cho ngân sách xã, thị trấn còn chƣa phù hợp đối với hầu hết các địa phƣơng.
Hiện nay theo quy định của Thông tƣ 59/2003/TT-BTC thì ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tối thiểu 70% đối với các khoản thu gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất (nay là thuế thu nhập cá nhân hoặc thuế thu nhập doanh nghiệp đối với việc chuyển quyền sử dụng đất); thuế nhà, đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp); thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình và lệ phí trƣớc bạ nhà, đất. Quy định này nhằm đảm bảo nguồn thu cho ngân sách xã và thị trấn vì những nơi này nguồn thu thƣờng thấp hơn so với đơn vị hành chính tƣơng đƣơng là phường, trong khi đó nhiệm vụ chi thƣờng nặng nề hơn. Tuy nhiên, hiện nay ở nhiều địa phƣơng, mức độ chênh lệch về khả năng động viên ngân sách giữa xã và thị trấn, thậm chí giữa các xã với nhau là rất khác biệt. Ở thị trấn và một sốxã có điều kiện phát triển kinh tế tốt hơn, nhiều doanh nghiệp và hộ kinh doanh thì việc để lại 70% các nguồn thu trên là quá nhiều so với nhiệm vụchi, trong khi đó ở những xã khác thì mặc dù để lại đến 100% vẫn không đủ. Chính vì có quy định “cứng” là để lại tối thiểu 70% cho ngân sách xã, thị trấn nên khả năng điều tiết của ngân sách tỉnh và huyện đối với các xã, thị trấn bịảnh hƣởng rất nhiều.
Hai là, việc quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất là nguồn thu 100% của ngân sách địa phƣơng đã tạo điều kiện cho một số ít địa phƣơng đƣợc hƣởng lợi. (Quy định tại điểm d, khoản 1, điều 32, Luật NSNN năm 2002)
Hiện nay theo quy định, tất cả các khoản thu liên quan đến đất đai đều thuộc nguồn thu 100% của ngân sách địa phƣơng. Tuy nhiên, thị trƣờng bất động sản lại rất khác biệt giữa các địa phƣơng. Theo chính sách về đất đai hiện hành thì đất đai là nguồn tài nguyên quý giá thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nƣớc là chủ sở hữu, do đó nguồn thu từ đất đai cần đƣợc điều tiết chung cho cả nƣớc chứ không nên dành riêng cho địa phƣơng vì giá trị của chúng rất khác nhau giữa các địa phƣơng. Ở một sốđịa phƣơng nhƣ Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng, nguồn thu từ đất, đặc biệt là từ đấu giá quyền sử
dụng đất là khá lớn, trong khi đó những địa phƣơng khác thì ngƣợc lại. Nếu tiếp tục để nguồn thu này là nguồn thu 100% của ngân sách địa phƣơng, thì