ngân sách nhà nước
Việc bảo đảm thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau, bao gồm những điều kiện khách quan và chủ quan có liên quan đến quy phạm pháp luật trực tiếp điều chỉnh vào môi trƣờng tác động của nó. Để pháp luật về phân cấp quản lý NSNN trở thành công cụđiều chỉnh có hiệu quả, thì những điều đảm bảo gồm:
- Các văn bản quy phạm pháp luật phải rõ ràng, đảm bảo tính hệ thống
Để đảm bảo tính khả thi của một văn bản quy phạm pháp luật, quy trình và kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm những yêu cầu nhất định.
Trƣớc hết, việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải đƣợc tiến hành trên cơ sở xác định rõ các vấn đề của cấp địa phƣơng và các mục tiêu chính sách rõ ràng cần phải đạt đến. Xác định các mục tiêu của chính sách cũng chính là thiết lập các tiêu chí để đánh giá hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về sau. Qua đó, những hành vi của các chủ thể cần điều chỉnh sẽđƣợc xác định với những định hƣớng cụ thể.
Mục đích của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là đƣợc ban hành để điều các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách Nhà nƣớc cũng nhƣ các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp. Mong muốn của các nhà lập pháp là các khuôn mẫu hành vi đó sẽđƣợc các đối tƣợng tuân thủ. Chính vì vậy, để tránh tình trạng thiết kế những quy phạm không phù hợp, khó tổ chức thực hiện trên thực tế, khi thiết kế các quy phạm, các yếu tố tác động đến hoạt động phân cấp rất cần đƣợc chú trọng. Pháp luật quy định không rõ ràng, hoặc chồng chéo có thể là nguyên nhân của việc làm thế nào cũng đƣợc hoặc không biết phải làm thế nào. Nhƣ vậy, có nhiều hoạt động phân cấp phát sinh các vấn đề xã hội do chính các quy định của hệ thống pháp
luật hiện hành gây ra. Vậy nên, xây dựng pháp luật rõ ràng và đầy đủ còn bao hàm cả việc xây dựng các quy định pháp luật đƣợc thực hiện với chi phí hợp lý nhất. Một vấn đề tồn tại có thể đƣợc giải quyết bởi nhiều giải pháp khác nhau. Nhiệm vụ của nhà lập pháp là phải đánh giá để lựa chọn đƣợc giải pháp với chi phí ít nhất cho xã hội. Để thực hiện đƣợc điều này, phƣơng pháp đánh giá tác động của dự thảo văn bản rất có ý nghĩa. Việc thu thập số liệu, dự kiến và so sánh các tác động về chi phí và lợi ích của từng giải pháp sẽ giúp cho các nhà lập pháp tìm đƣợc giải pháp có chi phí hợp lý nhất
- Hiệu quả hoạt động của cơ quan tổ chức thực hiện phải được bảo đảm
Trong một quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, ngoài việc quy định về các yếu tố hành vi của chủ thể cần tác động (ai, làm gì, làm trong hoàn cảnh nào), còn có một loạt các yếu tố khác có liên quan mà trong đó thƣờng bao gồm một cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm thực thi. Vai trò của cơ quan tổ chức thực hiện pháp luật, hay chính xác hơn là cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm thực hiện văn bản, là rất quan trọng, đặc biệt là trong hoàn cảnh ý thức tuân thủ pháp luật của các đối tƣợng có trách nhiệm thực hiện pháp luật chƣa cao. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là làm sao để phát huy đƣợc vai trò của các cơ quan chịu trách nhiệm đảm bảo thực thi pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Vấn đề cơ bản nhất cần lƣu ý chính là yếu tố hành vi của các công chức, viên chức trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ trong những cơ quan này.
Các quy định pháp luật thƣờng chỉ đề cập đến cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện hoạt động phân cấp ngân sách với tƣ cách là một tập thể hay nói cách khác, các cơ quan đó đƣợc đề cập đến nhƣ một chủ thể có lý trí riêng lẻ. Về cơ bản, vận hành của các cơ quan quản lý nhà nƣớc vẫn là do các thành viên đơn lẻ có ý thức và tƣ duy độc lập thực hiện. Hành vi chung của các cơ quan nhà nƣớc chỉ có thể đƣợc định hƣớng trong khuôn khổ các quy định chung về hành vi đƣợc đặt ra đối với các thành viên đơn lẻ của tổ chức. Do đó, việc xem xét các trở ngại trong việc tổ chức thực hiện pháp luật thƣờng
tập trung vào hai vấn đề chính là: (1) Các cán bộ, công chức của cơ quan quản lý nà nƣớc chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc có tác động nhƣ thế nào đối với việc thực hiện pháp luật - theo hƣớng cản trở hay ngăn cản? (2) Tại sao các cán bộ, công chức đó ứng xử theo hƣớng có vấn đề? Và những yếu tố quan trọng hàng đầu đối với các cán bộ, công chức chính là: Quy trình, Năng lực và Lợi ích. Việc xác định một quy trình làm việc không rõ ràng đƣơng nhiên sẽ dẫn đến tình trạng việc tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp ngân sách kém hiệu quả. Các cán bộ, công chức trong chuỗi quy trình ra quyết định của tổ chức nếu không rõ mình phải làm gì, trong giai đoạn nào, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nhƣ thế nào cho hợp lý thì rõ ràng hiệu quả công việc sẽ không đảm bảo hoặc thậm chí, quy trình công việc không thể vận hành.
Nội dung của hoạt động phân cấp quản lý NSNN luôn đòi hỏi những ngƣời tổ chức thực hiện có năng lực tƣơng ứng. Chính vì vậy, năng lực của các cán bộ, công chức chịu trách nhiệm thực thi cũng là một yếu tố hết sức quan trọng. Nếu năng lực của các cán bộ, công chức có trách nhiệm không đáp ứng theo đúng yêu cầu thì việc tổ chức thực hiện pháp luật rõ ràng bị ảnh hƣởng.Vì thế, ngay từ trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN, các nhà lập pháp phải làm rõ các yêu cầu đối với năng lực của đội ngũ công chức, viên chức có trách nhiệm thực hiện pháp luật với các câu hỏi nhƣ: các công việc đòi hỏi mức độ chuyên môn nhƣ thế nào? Các cán bộ, công chức hiện tại có chuyên môn đó hay không? Nếu chƣa thì cần đƣợc hỗ trợở mức độ nào?
Một vấn đề khác liên quan rất lớn đến động lực tổ chức thực hiện công việc của các cán bộ, công chức chính là lợi ích của các cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực hiện. Các vấn đề nhƣ: thực hiện tốt phân cấp ngan sách thì các cán bộ, công chức có đƣợc đền bù xứng đáng hay không? Các cán bộ, công chức có những động cơ riêng nào trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp ngân sách hay không? Có bằng chứng cho
thấy có sự xung đột về lợi ích nào không của cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật đem lại?... đều có thể ảnh hƣởng đến hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật.
- Có cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật một cách chặt chẽ
Tổ chức giám sát và đánh giá việc tổ chức thực hiện pháp luật cũng là một giải pháp lập pháp hoàn chỉnh. Giám sát và đánh giá chính là cơ chế hữu hiệu để điều chỉnh và xử lý những sai sót có thể có trong hoạt động phân cấp quản lý NSNN nhằm đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu đề ra.
Giám sát và đánh giá có rất nhiều ý nghĩađối với việc nâng cao hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách. Đó là công cụđể kiểm soát việc thực hiện pháp luật và đặc biệt là để hạn chế sự lạm quyền của các cán bộ, công chức trong quá trình tổ chức thực thi các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp ngân sách. Giám sát và đánh giá cũng tạo ra áp lực để các cá nhân, tổ chức có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật phải thực hiện theo đúng bổn phận của mình, tránh trƣờng hợp trễ nải trong việc thực hiện nhiệm vụ. Và giám sát, đánh giá cũng là công cụ để thu thập phản hồi nhằm điều chỉnh bản thân các quy định của văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật gắn liền với việc cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh của quyền lực nhà nƣớc. Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc trong Nhà nƣớc pháp quyền đƣợc hiểu là một hệ thống những cơ chế đƣợc thực hiện bởi Nhà nƣớc và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nƣớc đúng mục đích, hiệu quả. Kiểm soát quyền lực nhà nƣớc bao gồm kiểm soát phạm vi hoạt động của cơ quan nhà nƣớc; kiểm soát quá trình thông qua và sửa đổi Hiến pháp; kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc; kiểm soát những ngƣời thực thi quyền lực và có thể kiểm soát từ bên ngoài và bên trong nhà nƣớc. Kiểm soát từ bên ngoài nhà nƣớc là kiểm soát từ nhân dân và xã hội, kiểm soát từ bên trong là kiểm soát do chính Nhà nƣớc thực hiện. Trong hệ thống đó, trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật ở tầm vĩ mô của các cơ quan nhà nƣớc sẽ đƣợc xác định rõ ràng. Và đây cũng
chính là động lực chính trị cơ bản nhất để vận hành có hiệu quả hệ thống cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc.
- Đảm bảo sựđộc lập của cơ quan tư pháp
Sự độc lập của cơ quan tƣ pháp là điều kiện cần thiết để các chủ thể trong xã hội có thể tiếp cận đƣợc với công lý, đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật. Các hành vi lạm quyền hoặc vi phạm các quyền trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý NSNN có thể bị khởi kiện và đƣợc xem xét theo những thủ tục độc lập, rõ ràng và công minh sẽ là cơ sở cho việc làm tăng niềm tin của ngƣời dân vào hệ thống pháp luật nói chung và việc thực hiện pháp luật về phân cấp ngân sách nói riêng. Đây có thể nói là một trong những yếu tốcơ bản nhất làm tăng ý thức tuân thủ pháp luật của các chủ thể trong xã hội, là cơ sở cho việc thực hiện pháp luật về phân cấp ngân sách có hiệu quả.
- Đảm bảo tính công khai và minh bạch
Công khai, minh bạch vừa là yêu cầu vừa là điều kiện để tổ chức thực hiện pháp luật có hiệu quả. Đảm bảo công khai, minh bạch trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN trƣớc hết đƣợc thể hiện ở việc công khai các quy định về mặt nội dung, quy trình tổ chức thực hiện làm cơ sở để tăng cƣờng sự hiểu biết của ngƣời dân đối với việc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp ngân sách. Sự hiểu biết pháp luật của những chủ thể tham gia vào quá trình thực hiện pháp luật là điều kiện cơ bản nhất để tổ chức thực hiện pháp luật có hiệu quả. Thực tế cho thấy, đã có nhiều trƣờng hợp việc thiếu thông tin, thiếu hiểu biết về các nội dung của quy phạm pháp luật và cách thức tổ chức thực hiện pháp luật đã tạo ra những cản trở đối với quá trình thực hiện pháp luật.
Đảm bảo công khai, minh bạch trong việc tổ chức thực hiện pháp luật còn bao hàm nghĩa tạo cơ hội cho các chủ thể trong xã hội đƣợc tham gia phản biện về nội dung của các quy định pháp luật cũng nhƣ cách thức tổ chức thực hiện các quy định pháp luật đó. Tạo cơ hội để thu nhận các phản biện sẽ
giúp cho những cơ quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật phát hiện đƣợc những điểm bất cập trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Đó là những cơ sở quan trọng đề điều chỉnh, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN.
Tiểu kết chƣơng 1
Chƣơng 1 đã lý giải cơ sở lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc thông qua việc phân tích các nội dung pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc, các yếu tốảnh hƣởng và các điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Tác giả đã làm rõ khái niệm pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách Nhà nƣớc cũng nhƣ các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp. Pháp luật về phân cấp quản lý nhà nƣớc ở đã đƣợc phân tích sâu về 2 nội dung chính, đó là: Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng trong việc quản lý ngân sách nhà nƣớc và phân cấp nguồn thu - nhiệm vụ chi. Phân tích 2 nội dung trên làm cơ sở để đƣa ra các tiêu chí đánh giá sự hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Qua đó, tác gải dựa trên các cơ sở lý luận đểphân tích, đánh giá thực trạng thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Nho Quan (trong chƣơng 2) và việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc tại địa phƣơng (trong chƣơng 3).
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH