nhà nước
1.2.2.1. Nội dung pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Nội dung pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quan hệ pháp luật về phân cáp quản lý NSNN.
- Các quy định đối với cơ quan quản lý nhà nƣớc: Các cơ quan quản lý nhà nƣớc là chủ thể ban hành các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc và cũng là chủ thể thực thi các quy định này trên thực tế. Các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc đã chỉ rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc quản lý hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, trong đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp và Ủy ban nhân dân các cấp đƣợc quy định rõ ràng trong việc phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng.
Theo Luật NSNN quy định, Hội đồng nhân dân các cấp có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phƣơng; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng; quyết định các chủtrƣơng, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phƣơng; quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã đƣợc Hội đồng nhân dân quyết định.
Ủy ban nhân dân các cấp có quyền lập dự toán và phƣơng án phân bổ ngân sách địa phƣơng, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nƣớc, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.
Tại điểm b và điểm c, khoản 3, điều 19 của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm quy định: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định dự toán thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phƣơng và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng.Và quyết định chủ trƣơng đầu tƣ, chƣơng trình dự án của tỉnh theo quy định của pháp luật. Quyết định các nội dung liên quan đến phí, lệ phí theo quy định của pháp luật; các khoản đóng góp của Nhân dân; quyết định việc vay các nguồn vốn trong nƣớc thông qua phát hành trái phiếu địa phƣơng, trái phiếu đô thị, trái phiếu công trình và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật.
Đối với Hội đồng nhân dân cấp huyện có quyền quyết định dự toán thu ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phƣơng và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phƣơng trong trƣờng hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng. Quyết định chủ trƣơng đầu tƣ chƣơng trình, dự án của huyện theo quy định của pháp luật. (Tại điểm b, khoản 2, điều 26, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng).
- Các quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ởđịa phƣơng gồm: + Các quy định về phân cấp nguồn thu ngân sách địa phƣơng, ví dụ: Nguồn thu ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng 100% (Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên không kể thuế tài nguyên thu đƣợc từ hoạt động dầu khí; Thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất; tiền cho thuê đất, thuê mặt nƣớc không kể tiền thuê mặt nƣớc thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền thuê bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc; lệ phí trƣớc bạ; thu từ hoạt động sổ số kiến thiết; thu nhập từ vốn góp của ngân sách địa phƣơng; tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phƣơng tại các cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh…).
+ Đối với nguồn thu ngân sách địa phƣơng hƣởng theo tỷ lệ %.
Do điều kiện kinh tế - xã hội, tự nhiên của các địa phƣơng khác nhau, trình độ phát triển không đều, do đó, số thu và yêu cầu chi của các địa phƣơng không giống nhau. Vì vậy, ngoài các khoản thu từng cấp đƣợc hƣởng 100% nêu trên. Luật ngân sách năm 2002 ở nƣớc ta cũng quy định có một số khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách các cấp trung ƣơng và địa phƣơng (tỉnh, thành phố). Các khoản đó là: thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu) và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thuế thu nhạp doanh nghiệp (không kể thuế thu nhạp doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (theo quy định của Bộ Tài chính) và thuế thu nhập từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập với ngƣời có thu nhập cao (không kể các khoản thuế và thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác
dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nƣớc); Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nƣớc (không kể thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; phí xăng, dầu.
Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia các khoản thu chính là cái "van" điều chỉnh nguồn thu giữa các địa phƣơng, bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các địa phƣơng. Địa phƣơng nào có điều kiện phát triển kinh tế thuận lợi, có nguồn thu lớn thì tỷ lệ (%) này thấp; ngƣợc lại, địa phƣơng nào kinh tế chậm phát triển, nguồn thu nhỏ thì tỷ lệ này tăng lên. Tỷ lệ phân chia này do chính phủ quyết định cho tất cả các khoản thu phân chia, đƣợc xác định riêng cho từng tỉnh (thành phố).
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu (và số bổ xung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới) đƣợc ổn định từ 35 năm (gọi là thời kỳổn định ngân sách). Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phƣơng đƣợc sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phƣơng, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết thu nộp về ngân sách cấp trên (Đối với các địa phƣơng có điều tiết ngân sách về cấp trên).
Các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh (thành phố) với ngân sách huyện (thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộgia đình; lệphí trƣớc bạnhà đất.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho các cấp chính quyền huyện, xã theo nguyên tắc (phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn định theo thời gian của thời kỳổn định ngân sách. Kết thúc mỗi thời kỳổn định ngân sách sẽ có sự điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%).
- Đối với các quy định về nhiệm cụchi ngân sách địa phƣơng nhƣ: chi đầu tƣ xây dựng cơ bản (ví dụ: ch đầu tƣ xây dựng các kết cấu hạ tầng,đầu tƣ hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chức…), chi thƣờng xuyên đối với các hoạt động giáo dục, văn hóa, y tế…, chi các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phƣơng quản lý…. Các quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đƣợc quy định rõ ràng trong Luật NSNN năm 2002 để hoạt động phân cấp quản lý ngân sách đƣợc thực hiện đúng, đủ và phù hợp với từng địa phƣơng.
1.2.2.2. Nguyên tắc pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
- Phải thể chế hóa pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn, định mức về thu - chi ngân sách.
Các quy định này sẽ làm cơ sở pháp lí cho mọi cấp ngân sách, nhƣ vậy sẽ đảm bảo cho mọi cấp có cơ chế thu - chi rõ ràng , thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội, chính trị của cấp mà mình quản lí. Phải có sự nhất quán đồng bộ trên phạm vi toàn quốc trong hệ thống ngân sách. Ví dụ nhƣ : có 1 chuẩn mức kế toán, phƣơng thức báo cáo, trình tự lập, phê chuẩn…… nhất quán từ trung ƣơng xuống địa phƣơng. Có cơ sớ pháp lí cho việc thiết lấp mối quan hệ giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dƣới. Chẳng hạn nhƣ : việc điều chuyển nguồn vốn giữa các cấp ngân sách. Do các cấp ngân sách là các bộ phận cấu thành nên 1 hệ thống ngân sách thống nhất và duy nhất cho nên tiền trên tài khoản của các cấp cũng chính là của ngân sách nhà nƣớc. Nếu không có sự điều chuyển vốn giữa các cấp sẽ gây ra tình trạng ứ đọng tiền bởi vì không phải các cấp ngân sách cũng thu đầy đủ và chi đúng bằng mức thu, thực tiễn thì luôn dƣ ngân sách ở cấp này nhƣng lại thiếu hụt ở ngân sách cấp khác, do vậy sẽ làm cản trở hoạt động thu - chi trôi chảy giữa các cấp ngân sách trong toàn bộ hệ thống ngân sách nhà nƣớc .
- Tôn trọng tính tối cao, tuân thủ các quy định của Hiến pháp và các đạo luật khác.
Hiến pháp là luật cơ bản nhà nƣớc, có hiệu lực pháp lý cao nhất, mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp, nhũng đạo luật thấp hơn Hiến
pháp nhƣng cao hơn những văn bản dƣới luật. Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải tôn trọng và tuân thủcác quy định Hiến pháp và các luật khác. Đồng thời, luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc phải tuân thủcác quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng và các thông tƣ, nghị định hƣớng dẫn trong việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phƣơng, để quyền và nhiệm vụ của csc cấp chính quyền thóng nhất, xuyên suốt từ Hiến pháp tới luật Tổ chức chnhs quyền địa phƣơng và các quy định trong luật ngân sách nhà nƣớc.Và tuân thủ các quy định pháp luật đểcác cấp chính quyền địa phƣơng có trách nhiệm cao hƣn trong việc giải trình và chịu trách nhiệm của mình.
- Đảm bảo nguyên tắc phù hợp trong phân cấp quản lý NSNN giữa các địa phương.
Sự phù hợp ở đây chỉ mang tính chất tƣơng đối, có nghĩa là việc giao nhiệm vụ thu chi cho địa phƣơng cần căn cứ vào thực trạng, nhu cầu thu chi của từng địa phƣơng, từ đó ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp phù hợp với địa phƣơng đó, phù hợp với thời kỳổn định ngân sách ở địa phƣơng, để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách và hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn đƣợc phân cấp ngân sách, và hạn chế tới mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội do hậu quả của phân cấp nảy sinh. Để thực hiện đƣợc nguyên tắc trên, việc xác định những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của từng cấp chính quyền địa phƣơng, phù hợp với năng lực, trình độ và sự cần thiết phát triển địa phƣơng về các mặt nhất định là vô cùng quan trọng, quyết định tới hiệu quả sử dụng NSNN.
- Phân cấp NSNN phải đảm bảo tính hiệu quả.
Nguyên tắc này yêu cầu phân cấp NSNN không dẫn đến sự chia cắt nguồn thu ngân sách, làm suy yếu và phân tán nguồn tài chính quốc gia. Phân cấp NSNN phải đảm bảo sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp trong hệ thống ngân sách để hƣớng vào phục vụ lợi ích chung của quốc gia. Bên cạnh đó,
phân cấp NSNN phải mang tính ổn định để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủđộng khai thác và bồi dƣỡng nguồn thu, tiến đến cân đối ngân sách.
1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng và điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc