sách nhà nƣớc – từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật đối với cơ quan quản lý nhà nước thực hiện
việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một là, quy định rõ về thẩm quyền ngân sách của 3 cấp Hội đồng nhân dân, đồng thời không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu, đặc biệt là tỷ lệ phân chia các khoản thu
của từng cấp ngân sách ở địa phƣơng, trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu của địa phƣơng mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp đƣợc quyết định các chế độ chi ngân sách để phù hợp với tình hình thực tế của từng địa phƣơng.
Hai là, trao cho địa phƣơng quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu: Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phƣơng có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Nho Quan nói riêng và Việt Nam nói chung, việc để địa phƣơng tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phƣơng và khuyến khích việc di chuyển của hàng hóa và dịch vụ sang những địa phƣơng có lợi về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phƣơng. Trƣớc mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phƣơng đƣợc tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do Trung ƣơng quyết định. Thông thƣờng, nhiều nƣớc trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (nhƣ thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phƣơng. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phƣơng, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.
Ba là, tăng cƣờng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phƣơng, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt đƣợc mục tiêu mong muốn nếu đƣợc gắn liền với việc tăng cƣờng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phƣơng. Tăng cƣờng tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cƣờng hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cƣờng trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà trƣớc hết là với trƣớc Hội đồng nhân dân và ngƣời dân ởđịa phƣơng đó.
Bốn là, mở rộng quyền tự chủ của địa phƣơng trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phƣơng tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ƣu tiên của địa phƣơng. Việc đặt ra những ƣu tiên chi tiêu của địa phƣơng phải phù hợp với chiến lƣợc và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phƣơng trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu đƣợc thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗkhông quy đƣợc trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.
Năm là, cần có cơ chế để từng bƣớc tăng sự tự chủ về tài chính cho chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là những nguồn thu địa phƣơng đƣợc hƣởng 100%, gắn với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phƣơng. Cụ thể: Từng bƣớc tăng cƣờng vai trò của thuế nhà, đất trong việc tạo nguồn thu cho chính quyền địa phƣơng. Nghiên cứu xem xét tăng mức thuế suất để phát huy vai trò của sắc thuế này trong nền kinh tế, nghiên cứu đánh thuế đối với nhà ở nhƣ nhiều nƣớc trên thế giới. Tuy nhiên, việc thu thuế vào nhà, đất là rất nhạy cảm nên cần có sự đồng thuận cao trong xã hội. Nghiên cứu hƣớng dẫn điểm c khoản 3 điều 5 của Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủđộng cho địa phƣơng. Hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí; xây dựng mức thu, chế độ và phƣơng pháp thu hợp lý, thống nhất theo hƣớng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật Phí, lệ phí thay thế Pháp lệnh Phí, lệ phí theo hƣớng phân định rõ phí và lệ phí; tăng cƣờng phân cấp cho các địa phƣơng trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí cụ thể cũng nhƣ thẩm quyền hƣớng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí.
Sáu là, quy định cụ thể phƣơng thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phƣơng nào địa phƣơng đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên. Ngân sách các cấp địa phƣơng sẽ đƣợc bổ sung thềm nguồn thu hỗ trợ từ ngân sách nhà nƣớc trong trƣờng hợp tổng nguồn thu của địa phƣơng đó không đủ cho các nhiệm vụ chi. Nhƣng ở đây vấn đề cần đƣợc quan tâm là khi nào ngân sách nhà nƣớc sẽ chi bổ sung cho ngân sách địa phƣơng. Nếu nhƣ, chỉ cần ở ngân sách địa phƣơng không đủ thì ngân sách nhà nƣớc sẽ hỗ trợngay thì khi đó sẽ rất dễ xảy ra tình trạng địa phƣơng ở trong tình thế bị động và chỉ chờ kinh phí từ cấp trên mà không thể tận dụng đƣợc hết khả năng nhạy bén, linh hoạt của bộ máy chính quyền ở cấp địa phƣơng trong hoạt động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nƣớc.
Hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên cơ ở kế thừa có chọn lọc những quy định trong pháp luật ngân sách hiện hành, đảm bảo phù hợp với thực tiễn và hệ thống pháp luật của Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế. Luật ngân sách nhà nƣớc cần đƣợc đảm bảo tiếp thu những thành tựu của các đạo luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trƣớc đó đồng thời có những điều chỉnh hợp lý nhằm khắc phục những hạn chế của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách cũ. Việc ban hành các quy định pháp luật về phân cấp ngân sách phải đảm bảo luôn phù hợp với thực tiễn kinh tế, xã hội đất nƣớc.
Hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc và các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện việc phân cấp nguồn thu và chi của ngân sách các cấp.
Hoàn thiện quy định pháp luật về việc phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách địa phƣơng phải phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và phù hợp với đặc điểm của từng vùng cũng nhƣ đối với trình độ quản lý của từng địa phƣơng. Trình độ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của mỗi vùng là khác nhau cũng nhƣ trình độ quản lý của từng địa phƣơng là khác nhau. Có địa phƣơng mạnh về lĩnh vực kinh tế - xã hội này, có địa phƣơng mạnh về lĩnh vực kinh tế - xã hội khác và quốc phòng, an ninh cũng vậy, hay nói cách khác, tùy thuộc vào điều kiện của từng địa phƣơng, cấp địa phƣơng mà việc phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi cũng có sự khác nhau và phải dựa vào đó để thực hiện. Nhƣ vậy, sẽ giúp cho ngân sách địa phƣơng hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội của mình đồng thời hỗ trợ vốn cho các địa phƣơng miền núi, vùng dân tộc và thực hiện các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, xóa đói, giảm nghèo, thực hiện chếđộ đối với gia đình chính sách, ngƣời có công, cán bộhƣu trí.
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách
- Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu
Một là, cần sửa đổi quy định tại điểm b, khoản 1, điều 34, Luật NSNN năm 202 về mức để lại tối thiểu 70% một số nguồn thu cho ngân sách xã, thị trấn theo hƣớng: đối với các xã, thị trấn có khả năng đảm bảo cân đối thu, chi thì Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền điều chỉnh giảm tỷ lệ xuống dƣới 70% cho phù hợp.
Hai là, cần sửa đổi quy định tại điểm d, khoản 1, điều 32, Luật NSNN năm 2002 về nguồn thu từ đấu giá đất là nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng đểđảm bảo điều tiết nguồn lực từđất đai một cách hài hòa giữa các địa phƣơng. Việc trung ƣơng điều tiết nguồn thu về đất cũng không làm ảnh hƣởng gì đến những địa phƣơng còn lại vì hầu hết họ đều có tỷ lệđiều tiết các nguồn thu phân chia là 100%.
Ba là, cần sửa đổi quy định tại điểm k, khoản 1, điều 32, Luật NSNN năm 2002 về nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là nhƣ thế nào, bao gồm những khoản thu gì? Đồng thời quy định cụ thể nguyên tắc hạch toán nguồn thu xổ số kiến thiết vào ngân sách nhà nƣớc theo đúng quy định, cùng nhƣ nguyên tắc sử dụng nguồn thu từ xổ số kiến thiết.
Bốn là, cần sửa đổi quy định tại điểm d, khoản 1, điều 30, Luật NSNN năm 2002, phân hóa các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành thành 2 nhóm: một nhóm số ít các đơn vị không liên quan quá nhiều đến các địa phƣơng hoặc có số thuế thu nhập doanh nghiệp không lớn thì nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp sẽ thuộc nguồn thu 100% của ngân sách trung ƣơng (ví dụ nhƣ hàng không, bảo hiểm, đƣờng sắt), còn các đơn vị còn lại có liên quan mật thiết đến địa phƣơng (nhƣ bƣu chính viễn thông, ngân hàng, điện lực) thì thuế thu nhập là nguồn thu phân chia giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Có nhƣ vậy ngân sách của địa phƣơng mới giảm sự lệ thuộc vào nguồn bổ sung của trung ƣơng.
Năm là, quy định cụ thể các nguồn thu đối với từng cấp chính quyền địa phƣơng nhƣng có cơ chế điều hòa theo chiều ngang giữa ngân sách cấp xã, cấp huyện trong một tỉnh. Theo đó, vẫn tiếp tục phân cấp các khoản thu này cho ngân sách cấp xã, thị trấn và khoản thu lệ phí trƣớc bạ (không kể thuế trƣớc bạ nhà, đất) cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh, song việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tếđịa phƣơng nhằm tăng tính chủđộng cho địa phƣơng trong việc thực hiện các nhiệm vụ của mình.
- Hoàn thiện pháp luật về phân cấp chi ngân sách
Một là, hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp quản lý kinh tế - xã hội (phân loại về các cấp chính quyền địa phƣơng; cơ cấu tổ chức, trong đó quy định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức, cơ quan; mức độ độc lập trong quản lý điều hành của chính quyền địa phƣơng...). Hạn chế việc cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều
cấp mà không có ranh giới rõ ràng, dẫn đến sự chồng chéo, không quy đƣợc trách nhiệm giải trình giữa các cấp chính quyền. Yếu tố cơ bản nhất để có đƣợc sự thành công của một hệ thống phân cấp là đảm bảo nhiệm vụchi đƣợc xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các dịch vụcông đƣợc giao.
Hai là, gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phƣơng với hiệu quả chi NSNN trong khuôn khổ pháp luật về quản lý ngân sách.
Hiệu quả của chi tiêu NSNN là một khái niệm mang tính chuẩn tắc mà mọi quốc gia cần phải hƣớng tới và có thể đƣợc hiểu một cách khá thống nhất, đó là cùng một lƣợng vốn đầu vào có thể tạo ra đƣợc một lƣợng đầu ra tối ƣu. Tính hiệu quả chi NSNN phải thể hiện ở Dự toán NSNN phải phản ánh trung thực nhu cầu chi tiêu và bảo đảm việc chi tiêu đó mang lại hiệu quả trên thực tế. Đối với các dựán đầu tƣ nhằm mục đích phát triển kinh tế khu vực, không phải dự án nào cũng đạt hiệu quả kinh tế, tuy nhiên, cũng cần đặt ra tiêu chí để hạn chế việc các cơ quan có thẩm quyền lạm dụng quyền quyết định đầu tƣ làm thất thoát vốn NSNN. Còn đối với hoạt động đầu tƣ vào các lĩnh vực phi lợi nhuận là lĩnh vực giáo dục, y tế và an sinh xã hội, thì hiệu quả chi NSNN chỉ có thể đánh giá đƣợc thông qua sự thay đổi về chất lƣợng của dịch vụ công và sự thay đổi của dịch vụ y tế, giáo dục đƣợc cung cấp. Việc phân bổ nguồn thu để thực hiện các hoạt động này cần phải dựa trên kết quả điều tra xã hội học và thẩm định phƣơng án đầu tƣ cũng nhƣ đánh giá chất lƣợng dịch vụ cung cấp sau đầu tƣ để làm căn cứ khắc phục những thiếu sót trong quyết định đầu tƣ gây thất thoát cho NSNN. Nếu chỉ chú ý mở rộng thẩm quyền phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các chính quyền địa phƣơng mà không chú ý tới trách nhiệm của các cấp chính quyền sẽ rất dễ dẫn đến tính trạng phân phối ngân sách một cách vô tổ chức, dẫn tới sử dụng ngân sách không đạt hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nƣớc. Hiện nay tình trạng “địa phƣơng quyết định dự án đầu tƣ, trung ƣơng lo vốn” vẫn còn thƣờng xuyên xảy ra đã gây ảnh hƣởng không nhỏđến việc thực hiện thu, chi ngân sách ở địa phƣơng, làm giảm tính linh hoạt trong hoạt động tổ chức thực
hiện pháp luật quản lý ngân sách của bộ máy chính quyền địa phƣơng trong việc thu chi ngân sách. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế rằng buộc trách nhiệm đối với các cấp ngân sách địa phƣơng, giúp các cấp chính quyền tự giác hơn trong hoạt động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chia ngân sách nhà nƣớc và hoạt động thực hiện pháp luật quản lý ngân sách ở địa phƣơng mình.
Ba là, cần xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới: bổ sung trong trƣờng hợp nào? Do ai quyết định? Có cần đƣợc sự phê chuẩn của Hội đồng nhân dân để bổ sung vào dự toán hay không? Thêm nữa, cần dứt khoát chấm dứt tình trạng còn các khoản thu “để lại” nhƣ hiện nay, vì điều đó không những không đảm bảo tính minh bạch, mà còn trao quyền cho Bộ Tài chính quyết định định mức bổ sung, mà đúng ra phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc của Thủ tƣớng Chính phủ (trong những trƣờng hợp đột xuất).
Bốn là, cần bổ sung quy định về tăng thêm các nhiệm vụ chi theo hƣớng nếu phân công thêm các nhiệm vụ chi thì cần phải đƣợc đánh giá thận trọng về nguồn thu nhằm đảm bảo nguyên tắc thêm nhiệm vụ thì phải thêm nguồn thu để tránh tình trạng co kéo ngân sách, mất cân đối ngân sách và làm giảm sút hiệu quả chi tiêu công.
3.2.3. Các giải pháp khác
3.2.3.1. Hoàn thiện việc tổ chức thi hành pháp luật quản lý ngân sách nhà nước