5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại tức là quyền xem xét để kết luận vấn đề mà chủ thể quyền khiếu nại đƣa ra. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã đƣợc Hiến pháp 2013 quy định tại khoản 2 điều 30 cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận giải quyết khiếu nại, tố cáo”. Nhƣ vậy, các khiếu nại của công dân phải do cơ quan nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc xem xét, giải quyết. Việc xem xét, giải quyết phải đƣợc tiến hành trong thời hạn nhất định theo quy định của pháp luật.
Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, cá nhân, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm:
Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phƣờng, thị trấn, thủ trƣởng cơ quan thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Thủ trƣởng cơ quan thuộc sở và cấp tƣơng đƣơng;
Giám đốc sở và cấp tƣơng đƣơng;
Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng;
Thủ trƣởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ;
Bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ;
Tổng thanh tra Chính phủ; Chánh thanh tra các cấp; Thủ tƣớng Chính phủ.[11]
Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là khi phát sinh khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của ai thì ngƣời có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại phải giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong trƣờng hợp ngƣời khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không đƣợc giải quyết thì Thủ trƣởng cấp trên trực tiếp của ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải giải quyết lần hai ( nếu ngƣời khiếu nại khiếu nại lần hai mà không khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án). Nhƣ vậy, có thể hiểu ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngƣời có trách nhiệm, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà cấp dƣới trực tiếp đã giải quyết nhƣng vẫn còn khiếu nại.
Việc quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo việc giải quyết khiếu nại của công dân đƣợc nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả, tránh vòng vo, gây khó khăn, cản trở cho việc công dân tự bảo về quyền,
lợi ích hợp pháp của mình đồng thời cũng chính là thể hiện trách nhiệm phối hợp của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với công dân.
Nhìn chung, hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền dựa trên các quan hệ pháp lý nảy sinh giữa công dân với các cơ quan nhà nƣớc, giữa công dân với các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội. Bằng hoạt động của mình, các cơ quan, các cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã khắc phục các tình trạng vi phạm pháp luật do cá nhân hoặc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền gây ra trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc.
Theo quy định Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003, đối với các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai do cơ quan có thẩm quyền ban hành mà đƣơng sự không đồng ý thì có quyền khiếu nại. Nếu Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp quận, huyện đã giải quyết khiếu nại lần đầu mà ngƣời khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì ngƣời khiếu nại có quyền khởi kiện quyết định hành chính ra Toà án nhân dân hoặc khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, và quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng. Theo quy định này, sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, ngƣời khiếu nại có hai con đƣờng để lựa chọn khi thực hiện quyền khiếu nại đó là thông qua cơ quan hành chính (khiếu nại tiếp đến chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố) hoặc thông qua cơ quan tƣ pháp (khởi kiện ra tòa án nhân dân). Tuy nhiên, khi đƣơng sự tiếp khiếu đến chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì quyết định giải quyết khiếu nại thì đó là quyết định giải quyết cuối cùng, ngƣời khiếu nại không có quyền khởi kiện ra Tòa hành chính nữa. Mặt khác, nếu chƣa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của chủ tịch ủy ban nhân dân quận, huyện thì dù đƣơng sự có đơn khởi kiện ra tòa hành chính, tòa cũng sẽ không thụ lý. Quy định này của Luật thể hiện rất rõ vai trò của cơ quan
hành chính trong quản lý đất đai cũng nhƣ giải quyết khiếu nại về đất đai lần đầu. Đặc điểm giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính là đƣợc thực hiện theo trình tự do Luật Khiếu nại quy định, dựa trên cơ sở những căn cứ do chủ thể khiếu nại cung cấp và do cơ quan hành chính trong quá trình xác minh thu thập đƣợc. Trong quá trình giải quyết, ngƣời có thẩm quyền giải quyết sẽ áp dụng các biện pháp nghiệp vụ quản lý đất đai vào việc thu thập, xác minh các căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai trái pháp luật. Do vậy, việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về cơ quan hành chính là có cơ sở xác đáng bởi lẽ: cơ quan hành chính nhà nƣớc thực hiện nhiệm vụ về quản lý đất đai có trong tay đầy đủ thông tin, số liệu, hồ sơ địa chính về từng thửa đất cũng nhƣ nắm rõ nguồn gốc, quá trình sử dụng, hiện trạng sử dụng đất. Hơn nữa, khiếu nại về đất đai thƣờng mang tính chất phức tap, bức xúc, ảnh hƣởng đến an ninh chính trị, an toàn xã hội nên cần phải đƣợc giải quyết nhanh chóng, hiệu quả, kịp thời. Nếu các vụ việc khiếu nại lần đầu giao ngay cho Tòa án nhân dân giải quyết họ sẽ không chủ động đƣợc các thông tin, số liệu liên quan đến việc quản lý đất đai. Cơ chế giải quyết khiếu nại có liên quan đến đất đai hiện nay, theo Luật Đất đai quy định sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của cơ quan hành chính, nếu chủ thể khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp hoặc khởi kiện ra tòa án nhân dân. Hai cơ quan này đóng vai trò ngƣời thứ ba đứng ra xem xét lại toàn bộ vụ việc. Điểm b khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 quy định trƣờng hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng giải quyết lần đầu mà ngƣời khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân. Nhƣ vậy, đối với các khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì
chỉ đƣợc giải quyết một lần, nếu đƣơng sự không đồng ý với quyết định giải quyết đó chỉ có một con đƣờng duy nhất là khởi kiện ra Tòa án nhân dân.
Quy định nhƣ trên của Luật Đất đai năm 2003 đã giúp cho cơ quan hành chính có điều kiện giải quyết kịp thời, thuận lợi cho ngƣời đi khiếu nại bởi cả hai bên đều là những ngƣời đi từ đầu đến cuối của sự việc liên quan đến việc khiếu nại. Tuy vậy, điều này cũng làm giảm đi khả năng lựa chọn của ngƣời dân khi bắt buộc phải khiếu nại lần đầu tại cơ quan hành chính nhà nƣớc trƣớc rồi mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Bởi lẽ, nguy cơ xảy ra xu hƣớng “bảo thủ”, “bao che”, né tránh vi phạm của cơ quan hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình ban hành hoặc thực hiện là điều dễ nhận thấy. Do đó, trên thực tế, có nhiều vụ việc không những ngƣời đi khiếu nại không đƣợc giải quyết kịp thời các khiếu nại của mình mà cơ quan hành chính còn giải quyết không đúng pháp luật, tiếp tục gây tổn thất cho ngƣời khiếu nại. Do đó, đối với cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay, Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính, và Luật Đất đai năm 2013 đều thống nhất quy định công dân có quyền lựa chọn giữa khiếu nại và khiếu kiện hoặc đồng thời gửi đơn khiếu nại và khiếu kiện, không bắt buộc phải khiếu nại lần đầu rồi mới đƣợc khiếu kiện. Đây là điểm tiến bộ rất đáng lƣu ý của pháp luật về khiếu nại nói chung và khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng.