5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.2.1. Tổng rà soát hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết
khiếu nại về đất đai
3.2.1. Tổng rà soát hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai khiếu nại về đất đai
Qua thực tế nghiên cứu thực trạng giải khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai cho thấy một trong số những nguyên nhân chính của việc khiếu kiện về đất đai đó là sự thiếu đồng bộ, nhất quán của hệ thống chính sách pháp luật về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Để có thể hoàn thiện đƣợc hệ thống, chính sách pháp luật về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai, bƣớc đầu tiên cần tiến hành đó là tổng rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật đất đai, luật khiếu nại và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để phát hiện kịp thời những quy định mâu thuẫn, không phù hợp nhằm kịp thời sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai và khiếu nại liên quan đến đất đai.
3.2.2. Hoàn thiện nội dung pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai
3.2.2.1. Thường xuyên rà soát, sửa đổi quy định của pháp luật về thời hiệu
Trƣớc đây, tại Điều 9 Luật Khiếu nại 2011 quy định:
“Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính.”
trong khi đó, Khoản 2 Điều 138 Luật đất đai 2003 lại quy định:
“Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó.”
Việc quy định thời hiệu khiếu nại khác nhau của Luật khiếu nại 2011 và Luật đất đai nêu trên gây khó khăn cho cả ngƣời khiếu nại và ngƣời giải quyết khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai. Trên thực tế nghiên cứu về giải quyết khiếu nại đất đai cho thấy, thời hiệu khiếu nại quy định trong Luật khiếu nại rất ít khi đƣợc áp dụng mà chủ yếu áp dụng thời hiệu khiếu nại đƣợc quy định trong luật đất đai. Trong khi đó thời hiệu khiếu nại trong Luật đất đai quy định quá ngắn (30 ngày) nên thƣờng gây bức xúc cho ngƣời khiếu nại. Năm 2013, Quốc hội đã ban hành Luật đất đai với nhiều điểm tiến bộ hơn, trong đó tại Khoản 2 Điều 204 có quy định: “2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính.”. Đây là một trong những ví dụ điển hình về việc rà soát, sửa đổi những quy định không còn phù hợp của pháp luật.
Điều 33 Luật Khiếu nại 2011 quy định thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 28 Luật Khiếu nại 2011 mà khiếu nại không đƣợc giải quyết hoặc kể từ ngày nhận đƣợc quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà ngƣời khiếu nại không đồng ý, đối với vùng sâu, vùng xa thì thời hạn không quá 45 ngày. Trong khi đó, trƣớc đây, điểm c khoản 2 Điều 138 của Luật đất đai năm 2003 lại quy định thời hạn khiếu nại lần 2 là 45 ngày kể từ ngày nhận đƣợc quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà ngƣời khiếu nại không đồng ý. Nhƣ vậy, giữa Luật khiếu nại 2011 và Luật đất đai năm 2003 không chỉ quy định chồng chéo về thời hạn khiếu nại lần 2 mà còn quy định cách tính mốc thời hạn cũng khác nhau.
Nhận thấy yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn cần phải khắc phục sự khác nhau về thời hiệu, thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai và cách tính mốc thời gian khiếu nại lần hai để tạo nên sự đồng bộ giữa các văn bản luật khi quy định về cùng một vấn đề. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định thống nhất theo pháp luật về giải quyết khiếu nại mà không quy định thời gian cụ thể. Theo chúng tôi, đó là điểm tiến bộ đáng lƣu ý của Luật Đất đai năm 2013.
3.2.2.2. Cần thống nhất về ủy quyền trong khiếu nại được quy định tại Khoản 1 Điều 12 và Khoản 2 Điều 11 Luật Khiếu nại 2011
Theo điểm a, khoản 1, Điều 12 quy định: “…Trƣờng hợp ngƣời khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhƣợc điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì đƣợc ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị em ruột, con đã thành niên hoặc ngƣời khác để khiếu nại”.
Nghị định số 75/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại không hƣớng dẫn rõ ràng về “lý do khách quan khác” theo nhƣ quy định của điều luật trên nên việc áp dụng vào thực tế cũng khó có thể thống nhất. Bên cạnh đó, ngƣời đƣợc ủy quyền bao gồm “cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị em ruột, con đã thành niên hoặc người khác” trong đó cụm từ “người khác” cũng không đƣợc Nghị định 75/2012/NĐ-CP hƣớng dẫn cụ thể nên có thể dẫn tới việc hiểu “người khác”
có thể là bất cứ ngƣời nào. Nhƣng theo khoản 2 Điều 11 Luật khiếu nại 2011 quy định về những trƣờng hợp không đƣợc thụ lý để giải quyết đó là “Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại”. Xét về chủ thể của khiếu nại bao gồm cá nhân, cơ quan tổ chức và cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Theo quy định thì chủ thể của khiếu nại là ngƣời chịu ảnh hƣởng trực tiếp bởi đối tƣợng
khiếu nại có nghĩa là ngƣời khiếu nại chịu ảnh hƣởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, những ngƣời không liên quan và không chịu ảnh hƣởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì không thuộc trƣờng hợp phải thụ lý giải quyết. Nhƣ vậy, khoản 2 Điều 11 Luật khiếu nại 2011 loại trừ thành phần “ngƣời khác” khi thực hiện việc ủy quyền để đi khiếu nại. Việc quy định ủy quyền cho “ngƣời khác” tại Khoản 1 Điều 12 và Khoản 2 Điều 11 Luật Khiếu nại 2011 chƣa có sự thống nhất.
3.2.2.3. Về nghĩa vụ của người khiếu nại
Ngƣời khiếu nại là ngƣời trực tiếp đƣa ra đề nghị, yêu cầu cá nhân, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm. Cá nhân, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền căn cứ yêu cầu của ngƣời khiếu nại, những tài liệu, chứng cứ ngƣời khiếu nại cung cấp và cơ quan giải quyết khiếu nại thu thập đƣợc trong quá trình xem xét, xác minh để đƣa ra quyết định giải quyết. Tại khoản 2, Điều 13 Luật Khiếu nại 2011 quy định ngƣời khiếu nại có nghĩa vụ
“cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại…”. Quy định này của Luật chỉ mang tính yêu cầu, chƣa mang tính bắt buộc ngƣời khiếu nại phải cung cấp các bằng chứng chứng minh các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ khiếu nại xâm hại đến quyền , lợi ích hợp pháp của họ. Khi nghiên cứu tình hình thực tế giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, chúng tôi nhận thấy đã có những vụ khiếu nại, ngƣời khiếu nại từ chối cung cấp chứng cứ, tài liệu liên quan khi cơ quan giải quyết khiếu nại yêu cầu. Họ cho rằng việc thu thập chứng cứ, tài liệu là việc của cá nhân, cơ quan giải quyết khiếu nại chứ không phải của ngƣời khiếu nại. Có nhiều trƣờng hợp cơ quan thụ lý mời ngƣời khiếu nại đến phối hợp làm việc nhƣng mời nhiều lần không tới thậm chí có trƣờng hợp trả lại giấy mời làm việc hoặc đến làm việc nhƣng không ký vào biên bản làm việc. Có trƣờng hợp
công dân không cung cấp tài liệu, chứng cứ vì sợ bị trả thù, lộ bí mật... Đối với các trƣờng hợp ngƣời khiếu nại không phối hợp làm việc, cơ quan giải quyết khiếu nại thƣờng tham mƣu đề nghị xếp hồ sơ không giải quyết nữa. Tuy nhiên Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hƣớng dẫn thi hành không đề cập cách xử lý tình huống này, nếu vẫn giải quyết thì không có cơ sở, không đảm bảo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Do vậy, thiết nghĩ cần sửa đổi quy định nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu của ngƣời khiếu nại cho ngƣời giải quyết khiếu nại . Có thể có những chế tài áp dụng đối với việc ngƣời khiếu nại không trình bày trung thực, không cung cấp thông tin, tài liệu cho ngƣời giải quyết khiếu nại.
3.2.2.4. Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai
Mặc dù Luật Khiếu nại đã quy định rất rõ nguyên tắc giải quyết khiếu nại phải đƣợc thực hiện theo quy định của pháp luật, đảm bảo khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời nhƣng trên thực tế việc giải quyết khiếu nại đặc biệt là giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nƣớc chƣa đảm bảo khách quan, dân chủ, chƣa tạo ra một cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Hạn chế này thể hiện rất rõ trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Phần lớn các vụ việc khiếu nại về đất đai cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết đơn phƣơng; mặc dù trong quá trình giải quyết có tổ chức đối thoại nhƣng hầu nhƣ các ý kiến của công dân tại buổi đối thoại chỉ mang tính chất tham khảo. Bên cạnh đó ngƣời khiếu nại không đƣợc tiếp cận với những thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc mà chỉ nhận đƣợc quyết định giải quyết khiếu nại của mình. Do vậy, thiết nghĩ cần đƣa ra các quy định thống nhất về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo hƣớng công khai, dân chủ, nhanh chóng, kịp thời.
3.2.2.5. Hoàn thiện một số quy định của hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai liên quan đến nguyên nhân phát sinh khiếu nại về đất đai
Khiếu nại về đất đai ngày một gia tăng không chỉ do các quy định pháp luật về giải quyết đất đai còn nhiều chồng chéo mà còn do các quy định của luật nội dung và các chính sách liên quan đến đất đai còn rất nhiều bất cập. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai, cần hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai. Cụ thể là:
Thứ nhất, cần quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Luật Đất đai cho phù hợp, đồng nhất với Luật Khiếu nại. Quy định chi tiết đặc biệt là các chế định liên quan đến quyền sở hữu, sử dụng, định đoạt; thời hạn giao đất, hạn mức sử dụng đất và giá đất để nâng cao tính khả thi và phù hợp với yêu cầu thực tế của cơ chế quản lý kinh tế thị trƣờng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa; nghiên cứu, ban hành cơ chế giá đất mới, ổn định, phù hợp với điều kiện thực tế theo hƣớng giá đất ổn định trong khoảng 5 năm hoặc theo niên độ ổn định ngân sách; thống nhất cơ chế thu hồi đất do Nhà nƣớc thống nhất thực hiện và thực hiện đấu giá đất sạch cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng hiệu quả.
Thứ hai, phƣơng pháp xác định giá đất và khung giá đất quy định tại Khoản 5, Điều 1 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP (trƣớc đây là Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007) của Chính phủ về giá đất và khung giá đất chƣa phù hợp với thực tế xã hội, cần đƣợc sửa đổi để đảm bảo quyền, lợi ích của ngƣời dân.
3.2.3. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai
3.2.3.1. Tập trung giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại về đất đai tồn đọng, không để phát sinh thành điểm nóng, khiếu kiên đông người gây mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội
Qua nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn một huyện ngoại thành cho thấy, hầu hết các khiếu nại về đất đai liên quan đến công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đòi lại đất cũ...Các dạng khiếu nài này thƣờng có tính chất phức tạp, kéo dài, tụ tập đông ngƣời khiếu nại làm cho việc giải quyết khiếu nại gặp nhiều khó khăn, nhiều vụ việc kéo dài, quá hạn giải quyết. Do đó vấn đề đặt ra là phải giải quyết nhanh chóng, dứt điểm, tránh tồn đọng kéo dài dễ phát sinh điểm nóng gây mất ổn định chính trị. Điều này đòi hỏi các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải chú trọng đến công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại tố cáo, phối hợp rà soát các vụ việc tồn đọng, kéo dài để tập trung xử lý dứt điểm dựa trên nguyên tắc đảm bảo tuân thủ các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai. Bên cạnh đó, các cơ quan có thẩm quyền phải thƣờng xuyên kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các quyết định, kết luận giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai có hiệu lực pháp luật. Chỉ đạo khắc phục có hiệu quả tình trạng cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết nhƣng không giải quyết dẫn đến tình trạng đơn thƣ vƣợt cấp. Cần xử lý trách nhiệm ngƣời đứng đầu các cơ quan, đơn vị có nhiều đơn thƣ tồn đọng, kéo dài.
3.2.3.2 Dự báo được tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai tại địa phương mình quản lý
Các cơ quan quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng và cả Trung ƣơng cần tăng cƣờng hơn nữa sự lãnh đạo, chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại tố cáo nói chung và công tác giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. Thƣờng xuyên
kiểm tra, chấn chỉnh những yếu kém, xử lý kịp thời, đúng pháp luật những sai phạm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai.
Cán bộ quản lý ở từng địa phƣơng phải nắm rõ tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai ở địa phƣơng mình, thƣờng xuyên tiếp xúc với dân, với cơ sở thôn, xóm..., lắng nghe ý kiến, phản ánh của ngƣời dân về tình hình quản lý, sử dụng đất đai tại địa phƣơng, từ đó dự báo tốt tình hình khiếu nại, tố cáo có thể phát sinh để có hƣớng xử lý kịp thời.
3.2.3.3. Hạn chế phát sinh những đơn thư khiếu nại về đất đai mới
Hạn chế phát sinh những đơn thƣ khiếu nại về đất đai mới phải đƣợc đặt thành một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong cả hai lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai và quản lý đất đai. Chúng tôi xin đƣa ra một số biện pháp cụ thể sau:
Thứ nhất, tăng cƣờng công tác lãnh đạo, chỉ đạo, thƣờng xuyên kiểm tra, thanh tra, phát hiện xử lý kịp thời những sai phạm trong việc thực hiện các quy định về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất để thực hiện dự án; việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức có thẩm quyền về quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại tố cáo.
Thứ hai, tăng cƣờng công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật đất đai, pháp luật khiếu nại, tố cáo cho toàn thể nhân dân thông qua nhiều hình thức