. Nguyên nhân chủ quan
3.2.1 Đổi mới những quy định chung mang tính định hướng về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
TẠI VIỆT NAM
3.2.1 Đổi mới những quy định chung mang tính định hướng về pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, rà soát, phân tích, đánh giá lại tồn bộ các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch khác, như pháp luật về quy hoạch xây dựng, pháp luật về quy hoạch môi trường, pháp luật về quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng, để tạo ra sự thống nhất, đồng bộ trong pháp luật quy hoạch
Tại mục 1, chương II của Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 quy định về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, đã có cách tiếp cận giống như cách tiếp cận quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều 13 quy định về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. một trong những nguyên tắc đó là: Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải đồng bộ với việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 còn quy định về căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 14); nội dung quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 15); kỳ quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 16); trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 17); thẩm quyền phê duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, quyết định xác lập các khu rừng (Điều 18); điều chỉnh quy hoạch, kế
79
hoạch bảo vệ và phát triển rừng, xác lập các khu rừng (Điều 19); công bố quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 20); thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng (Điều 21) [19]. Vẫn với cách tiếp cận quy hoạch, kế hoạch như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng tại Điều 21 quy định về thực hiện quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng có một điểm tiến bộ mà pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần tham khảo là quy định về sự kiểm soát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sau khi phê duyệt.
Trường hợp sau ba năm không thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đó thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt phải huỷ bỏ kế hoạch, điều chỉnh quy hoạch và cơng bố cơng khai.
Cơ quan có thẩm quyền quy định tại khoản 1 Điều này định kỳ ba năm một lần phải kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch; hàng năm phải kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng ở các cấp [19].
Khác với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, quy hoạch xây dựng lại được tiếp cận theo một cách khác. Tại chương 2, Luật Xây dựng quy định về quy hoạch xây dựng. Nhưng không quy định chung các nội dung cho các loại quy hoạch, mà mục 1, từ điều điều 11 đến điều 14 quy định chung, bao gồm quy định về kỳ quy hoạch xây dựng, yêu cầu chung của quy hoạch xây dựng, điều kiện của các tổ chức, cá nhân thiết kế quy hoạch xây dựng, phân loại quy hoạch xây dựng. Mục 2, 3, 4 quy định cụ thể về các loại quy hoạch như quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng khu dân cư nông thôn với các nội dung về điều chỉnh, nội dung, trình tự, thẩm quyền xây dựng vv. Còn mục 4 quy định riêng về quản lý quy hoạch xây dựng. Tuy nhiên, trong các quy định của pháp luật về quy hoạch xây dựng không thấy nhấn mạnh đến sự thống nhất với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Từ việc nghiên cứu, hệ thống và phân tích các quy định của pháp luật về các loại quy hoạch, đổi mới pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải làm sao cho thống nhất, đồng bộ với các quy định của pháp luật về các
80
loại quy hoạch khác. Luật đất đai phải thống nhất với Luật xây dựng, Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật bảo vệ môi trường, Luật nhà ở …
Quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, cụ thể hoá quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, nhưng nội dung của nó phải được điều hồ thống nhất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, vì vậy khi xây dựng pháp luật về quy hoạch đất đai phải nghiên cứu để quy hoạch đất đai thống nhất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội.
Tóm lại, khi xây dựng các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong khuôn khổ của pháp luật đất đai chúng ta phải chú ý đến các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch giao thông đường bộ, đường sắt, đường sông, quy hoạch phát triển ngành nông nghiệp, quy hoạch phát triển ngành lâm nghiệp…, chú ý đến các quy định về quy hoạch đã có trong một số đạo luật để giữa các loại quy hoạch khơng cịn vùng chồng lấn, vùng trắng. Trong chính sách pháp luật ở nước ta, cần xác định được vai trò của quy hoạch đất đai trong hệ thống thống nhất các quy hoạch của cả nước và hướng đến xây dựng một luật chung về quy hoạch.
Thứ hai, đổi mới quy định của pháp luật đất đai về nguyên tắc lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Sự thống nhất, đồng bộ trong pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thể hiện trong sự thống nhất giữa các cấp quy hoạch sử dụng đất (quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, quy hoạch sử dụng đất của vùng, quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện). Các quy hoạch đó có mối quan hệ chạt chẽ với nhau để tạo nên một chỉnh thể thống nhất về quy hoạch sử dụng đất. Luật Đất đai lần đầu tiên quy định về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo ra được sự định hướng xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, song cũng cần bổ sung nguyên tắc bảo đảm an ninh lương thực, an ninh quốc phịng, bảo vệ mơi trường và phát triển bền vững để đáp ứng được
81
các yêu cầu thực tế của xã hội. Ngoài ra cũng để tạo ra sự thống nhất, quy hoạch sử dụng đất cấp trên phải định hướng cho quy hoạch sử dụng đất cấp dưới, phù hợp với nhu cầu sử dụng đất của cấp dưới, con quy hoạch sử dụng đất cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên, không được trái với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên.
Sơ đồ mối quan hệ giữa các cấp quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam
Luật Đất đai 2003 nên sửa đổi quy định về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất như sau:
. Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh.
. Được lập từ tổng thể đến chi tiết, quy hoạch sử dụng đất của cấp trên
phải định hướng cho quy hoạch sử dụng đất của cấp dưới, quy hoạch sử dụng
đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên.
. Quy hoạch sử dụng đất của mỗi cấp phải đảm bảo cân đối nhu cầu sử
dụng đất, phân bố quỹ đất cho việc phát triển các ngành, lĩnh vực và phải thể hiện nhu cầu sử dụng đất của cấp mình.
. Sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả, khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên, bảo đảm an ninh lương thực, an ninh quốc phịng, bảo vệ mơi trường và phát triển bền vững.
. Bảo vệ di tích lịch sử - văn hố, danh lam thắng cảnh. . Dân chủ, công khai và minh bạch.
QHSDĐ cả nước và QHSDĐ các vùng kinh tế QHSDĐ cấp tỉnh QHSDĐ cấp huyện QHSDĐ cấp xã
82
. Quy hoạch sử dụng đất của mỗi kỳ phải được quyết định, xét duyệt trong năm cuối của kỳ trước đó.
Thứ ba, trong hệ thống các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay,
nên chăng quy định thêm một cấp quy hoạch đó là quy hoạch sử dụng đất của vùng, quy định này vừa thống nhất với luật xây dựng, vừa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch vùng là quy hoạch tổng
hợp, trên cấp và vượt ra khỏi khuôn khổ điểm dân cư thuộc phạm vi lãnh thổ của một vùng quy hoạch với sự tham gia của nhiều cơ quan quản lý địa phương. Quy hoạch vùng cụ thể hóa các chương trình và kế hoạch của quy hoạch lãnh thổ quốc gia, bổ sung và làm phong phú thêm các chương trình và kế hoạch đó[26]. Mục tiêu của quy hoạch vùng là khai thác, sử dụng có hiệu quả các tiềm năng, tiềm lực và điều kiện của các vùng, tạo lập hợp lý và có kế hoạch các mối quan hệ của các hoạt động và quá trình của cuộc sống xã hội và của con người trong các không gian lãnh thổ, nhằm đẩy mạnh và phát triển sản xuất, nâng cao năng suất lao động, nâng cao và đáp ứng tốt nhất những nhu cầu vật chất và tinh thần của con người, bảo vệ môi trường và cảnh quan, duy trì cân bằng sinh thái [26].
Quy hoạch vùng có vai trị hết sức quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước, nó có mối quan hệ chặt chẽ, và ảnh hưởng mạnh mẽ tới quy hoạch khu dân cư và quy hoạch chuyên ngành. Vì vậy để đất đai được sử dụng hợp lý, hệ thống quy hoạch sử dụng đất phát huy hiệu quả, đối với những vùng kinh tế trọng điểm, những vùng kinh tế-xã hội đặc biệt nghiêm trọng thì cũng nên xây dựng quy hoạch vùng.
Bên cạnh việc quy định thêm về cấp quy hoạch vùng thì cũng nên xem xét về cấp quy hoạch xã, phường, thị trấn. Thực ra, khi Luật Đất đai ban hành thì chưa có quy hoạch đơ thị cấp xã, và quy hoạch điểm dân cư nông thôn. Luật xây dựng ra đời dẫn đến sự chồng chéo nhau trong quy hoạch cấp cơ sở này. Thực tế cũng rất ít địa phương lập quy hoạch cấp xã, có lập thì cũng chỉ
83
mang tính hình thức, chạy theo phong trào, chất lượng quy hoạch chưa cao. Vì vậy, để nâng cao tính khả thi của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nên bỏ quy định không cần thiết về quy hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn.
Thứ tư, sửa đổi quy định của pháp luật về căn cứ lập quy hoạch kế
hoạch sử dụng đất.
Trên cơ sở nguyên tắc lập quy quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy định về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất nên quy định cụ thể cho mỗi cấp quy hoạch. Yêu cầu của hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là phải thống nhất, phải là một chỉnh thể hoàn chỉnh, song mỗi cấp quy hoạch lại có nhiệm vụ, mục tiêu riêng phụ thuộc vào đặc điểm tình hình kinh tế- xã hội và vốn đất của mỗi địa phương. Pháp luật quy định chung các nội dung cho tất cả các các cấp quy hoạch sử dụng đất là bất hợp lý, kém hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất của cấp trên không chỉ là phép cộng đơn thuần các quy hoạch cấp dưới. Vì vậy cần đổi mới pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo hướng quy định cụ thể căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cho cả nước, cho quy hoạch sử dụng đất của vùng, cho quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh và cho quy hoạch sử dụng đất của cấp huyện trên nguyên tắc quy hoạch sử dụng đất cấp dưới phải căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất cấp trên và phù hợp với điều kiện kinh tế- xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực của đơn vị lập quy hoạch.
Căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất nên quy định như sau:
. Căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất của cả nước, vùng kinh tế - xã hội, vùng trọng điểm và vùng khác có quy mơ liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là vùng) bao gồm:
+ Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực, quốc phịng, an ninh và bảo vệ mơi trường, sinh thái của quốc gia, của vùng;
84
+ Chiến lược, quy hoạch phát triển của các ngành, lĩnh vực;
+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm (05) năm của Nhà nước; + Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của cả nước và vùng;
+ Hiện trạng sử dụng đất của cả nước, của vùng, của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
+ Định mức sử dụng đất;
+ Tiến bộ khoa học và cơng nghệ có liên quan đến việc sử dụng đất; + Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất của cả nước, của vùng kỳ trước. . Căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bao gồm:
+ Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
+ Quy hoạch sử dụng đất của cấp trên trực tiếp; quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phịng, an ninh; quy hoạch sử dụng đất của vùng;
+ Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm (05) năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
+ Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
+ Hiện trạng sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và của các đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp;
+ Định mức sử dụng đất;
+ Tiến bộ khoa học và cơng nghệ có liên quan đến việc sử dụng đất; + Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất kỳ trước.
. Căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh bao gồm:
85
+ Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
+ Quy hoạch sử dụng đất của cấp trên trực tiếp; quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; quy hoạch sử dụng đất của vùng;
+ Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm (05) năm của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
+ Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của xã, phường, thị trấn;
+ Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
+ Hiện trạng và nhu cầu sử dụng đất của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp;
+ Định mức sử dụng đất;
+ Tiến bộ khoa học và cơng nghệ có liên quan đến việc sử dụng đất; + Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất kỳ trước.
Thứ năm, tách các quy định về kế hoạch thành điều luật riêng.
Một trong những hạn chế, bất cập của pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay là tính khả thi thấp, nhiều quy định mang tính chung chung, hình thức. Pháp luật đất đai hiện hành quy định mọi nội dung chung cho cả quy hoạch và kế hoạch. Mà như đã phân tích, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khơng thể là một, một bên là sự tính tốn là ý đồ sử dụng đất theo không gian, một bên là ý đồ sử dụng đất theo thời gian. Vì vậy, cần quy định riêng, rõ ràng cụ thể về kế hoạch sử dụng đất, tách khỏi các quy định về quy hoạch sử dụng đất như căn cứ, nội dụng, trình tự, thẩm quyền xây dựng, thực hiện của kế hoạch sử dụng đất. Vậy Luật Đất đai cần bổ sung thêm một điều luật về kế hoạch sử dụng đất và nên quy định như sau:
86