6. Bố cục của luận văn
3.1.2. Hạn chế và thách thức đang đối mặt
a) Thách thức bắt nguồn từ nội tại, bản chất của ASEAN
Nh đã đề cập ở trên, cam kết xây dựng Cộng đồng ASEAN là một nỗ lực mới, đáp ứng nhu cầu tăng nhanh liên kết nội khối và thích ứng kịp thời với sự thay đổi nhanh chóng của môi trờng chính trị, an ninh quốc tế khu vực những thập niên đầu thế kỷ XXI. Vị thế địa - chiến lợc, sức mạnh cạnh tranh kinh tế và sự ổn định chính trị của ASEAN trong những năm gần đây không ngừng đợc củng cố. Cùng với quyết tâm chính trị và những thành tựu trong 40 năm tồn tại và phát triển, những chuyển động mới trên đang làm cho thế và lực của Hiệp hội tăng lên, tạo tiền đề và cơ hội thuận lợi cho sự hình thành Cộng đồng ASEAN. Tuy nhiên, việc thực hiện các cam kết để hiện thực hoá AC quả là một quá trình hết sức phức tạp, gặp nhiều khó khăn, thách thức.
Trớc hết thách thức bắt nguồn từ sự khác nhau về lợi ích quốc gia và tính toán chiến lợc của các nớc thành viên. Nh đã từng biết, ASEAN là một Hiệp hội hợp tác khu vực lỏng lẻo chứ không phải là một tổ chức siêu quốc gia. Mặc dầu Hiến chơng ASEAN đã đợc thông qua hồi tháng 11/2007 (sẽ đợc Quốc hội Việt Nam phê chuẩn trong năm 2008), có một số nội dung mới nh nhấn mạnh đến củng cố dân chủ và đề cao nhân quyền, làm tăng t cách pháp nhân của ASEAN với t cách là Tổ chức liên quốc gia, nhng nhìn chung vẫn là một tổ chức hợp tác khá lỏng lẻo. Các điều khoản ghi trong bản Hiến chơng về
chặt chẽ của văn bản pháp luật, và không có sự khác nhau nhiều so với các văn kiện của ASEAN đã có trớc đó. Mục tiêu, nguyên tắc hoạt động của ASEAN khi mới thành lập và của Cộng đồng ASEAN về cơ bản là giống nhau, không có những khác biệt lớn (vẫn là mục tiêu xây dựng ASEAN trở thành một tổ chức hợp tác liên chính phủ, nhng không trở thành một tổ chức siêu quốc gia nh Liên minh châu Âu, và nguyên tắc hoạt động vẫn là không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau và đồng thuận).
Tuy các nớc thành viên nhìn chung coi ASEAN là quan trọng trong chính sách đối ngoại của mình, nhng cha phải là u tiên cao nhất, vẫn đặt lợi ích quốc gia - dân tộc lên lợi ích khu vực, cha coi Cộng đồng ASEAN là mục tiêu chính h- ớng tới, mà trớc mắt chủ yếu nh là một phơng tiện để củng cố nhà nớc quốc gia - dân tộc, làm chỗ dựa để triển khai chiến lợc khu vực, mở rộng quan hệ với bên ngoài và hội nhập quốc tế một cách có hiệu quả.
Tiếp đến, các nớc ASEAN chủ yếu còn là những nớc nghèo, thiếu lực h- ớng tâm, cha đủ nguồn tài chính để giúp các thành viên mới kém phát triển hơn. Khác với khu vực EU, ASEAN là một thực thể, tập hợp các nớc nghèo. Khoảng 5 đến 10 năm nữa ASEAN vẫn là các nớc đang phát triển thuộc loại trung bình và kém, cha có nguồn tiềm năng lớn về tài chính để có thể lập nên một quỹ đủ mạnh để thúc đẩy liên kết khu vực đi vào chiều sâu. Mặc dầu trong bản Hiến chơng có lập ra một Quỹ ASEAN (Điều 15, Chơng IV), nhng không nói cụ thể nguồn vốn lấy từ đâu, số lợng là bao nhiêu. Nếu có thì nguồn vốn không đủ mạnh để giúp ASEAN nhanh chóng thu hẹp khoảng cách phát triển và nâng cao tính hiệu quả của các cơ quan ASEAN, cha nói là các hoạt động lớn, cụ thể của 3 trụ cột trong Cộng đồng ASEAN. Hơn nữa, ASEAN cha có một nớc hay nhóm nớc đóng vai trò chủ đạo giống nh EU hay Bắc Mỹ để thúc đẩy liên kết khu vực.
Tiếp theo, Tính đa dạng về chế độ chính trị và chênh lệch về phát triển kinh tế trong ASEAN trong khoảng 5 - 10 năm nữa về cơ bản cha có gì thay đổi. Sự phức tạp trong tình hình nội bộ của một số nớc ASEAN (nh xung đột
tôn giáo, ly khai dân tộc, tình trạng thiếu dân chủ và nhân quyền, lạm dụng quyền lực v.v…) cũng nh trong quan hệ giữa các nớc thành viên với nhau (nh tranh chấp chủ quyền, khai thác các nguồn lợi, khác nhau về quan điểm và lợi ích quốc gia trên các mặt v.v…) vẫn còn là những vấn đề lớn[22,114]. Tuy sự t- ơng đồng về lợi ích, về giá trị dân chủ và sự phụ thuộc lẫn nhau không phải hoàn toàn là điều kiện kiên quyết cho hợp tác và liên kết khu vực, nhng đối với việc xây dựng Cộng đồng An ninh là hết sức cần thiết. Những sự tơng đồng (nhất là về chính trị và văn hoá) và ràng buộc lẫn nhau không chỉ tạo điều kiện để hiện thực hoá Chơng trình hành động ASC, mà còn đảm bảo duy trì sức sống của AC[2,154].
Ngoài sự đa dạng về thể chế và trình độ phát triển, ASEAN hiện tại và trong tơng lai gần vẫn còn lúng túng trong việc xác định mô hình phát triển với những nguyên tắc chủ đạo có tính chiến lợc cho mình. ASEAN sẽ nh thế nào sau 2015, là một tổ chức hợp tác liên chính phủ na ná nh hiện nay hay tiến tới một tổ chức gần giống nh siêu quốc gia, có sự liên kết chặt chẽ nh mô hình EU? Chiếu theo bản Hiến chơng ASEAN, thì Cộng đồng ASEAN đến năm 2015 sẽ là một Tổ chức Liên chính phủ (ghi ở Điều 3 của Chơng II), nhng nó nh thế nào thì cha giải thích rõ. Mục tiêu hớng tới đợc ghi chung là (giống nh Tầm nhìn 2020 đa ra vào năm 1997) ASEAN sẽ tiến tới một Cộng đồng phát triển hoà bình, năng động và hài hoà, chia sẻ trách nhiệm và đùm bọc lẫn nhau, những không hớng tới một liên minh quân sự hay phòng thủ chung.
Về nguyên tắc chủ đạo, ASEAN đã nhất trí sau 2015 vẫn cần tiếp tục duy trì các nguyên tắc cơ bản của Hiệp hội nh không can thiệp, đồng thuận, giải quyết xung đột bằng con đờng thơng lợng hoà bình. Tuy nhiên, một số nớc vẫn tìm cách thay đổi các nguyên tắc đó dới dạng này hay dạng khác, đề cao công thức 10 - x và 2 + x và thậm chí là bỏ phiếu nhằm thay thế dần nguyên tắc đồng thuận v.v… Do vậy ASEAN cần quán triệt hay có sự thoả thuận cao trớc khi có hành động. Hơn nữa, trong khi AC nhấn mạnh đến an ninh toàn diện, an ninh con ngời là phơng cách thích hợp nhất, nhằm đạt các mục tiêu phát triển hài hoà
và bền vững, thì lại đề cao nguyên tắc không can thiệp. Ngoài ra AC cha đa ra bất kỳ một biện pháp nào ngăn ngừa tình trạng chạy đua vũ trang và mua sắm vũ khí hiện nay. Hơn nữa AC cũng không hạn chế việc các nớc thành viên tiếp tục duy trì các liên minh quân sự, thậm chí tăng cờng các sắp đặt phòng thủ với các cờng quốc bên ngoài. Nh vậy ASEAN khó loại bỏ đợc sự nghị kỹ lẫn nhau và khi các biện pháp xây dựng lòng tin cha thực sự đợc đề cao thì việc xây dựng AC nói chung, đặc biệt là ASC sẽ gặp nhiều khó khăn hơn. Trên đây có thể là điều khập khiễng, điểm bất cập nhất trong việc xây dựng AC nói chung, ASC nói riêng. Muốn tiến tới cộng đồng, các nớc ASEAN phải lấp dần “khoảng cách về chính sách”, phải chia sẻ “nhờng” một phần chủ quyền quốc gia - dân tộc cho thiết chế hay quyền lực khu vực. Nói một cách khác, việc ASEAN vẫn tiếp tục theo đuổi các nguyên tắc ứng xử truyền thống và thiên về hợp tác các vấn đề an ninh phi truyền thống là một trong những thách thức lớn đối với sự ra đời của ASC.
Về mặt pháp lý, ASEAN còn thiếu các văn bản pháp quy, trong đó đa ra các cơ chế ràng buộc hay xử lý nếu nh một nớc thành viên nào đó không tuân thủ. Hầu hết các văn bản của ASEAN, kể cả những Hiệp định, Hiệp ớc hay bản Hiến chơng mới đợc thông qua hồi tháng 11/2007 phần nhiều mang tính chính trị, vạch phơng hớng hành động hay mục tiêu hớng tới hơn là ràng buộc về mặt pháp lý. Việc thiếu hay cha đủ mạnh một khung pháp lý làm giảm tính khả thi thực hiện các cam kết đã thoả thuận. Đối với hợp tác chính trị, an ninh - lĩnh vực hết sức nhạy cảm mà thiếu sự ràng buộc về mặt pháp lý, chủ yếu dựa vào ý chí chính trị và tinh thần hoà giải, giàn xếp và thơng lợng thì khó đi đến đích.
Ngoài ra, ASEAN còn thiếu lịch trình, bớc đi cụ thể đối với xây dựng AC. Hầu hết các khoản nghi trong các Chơng trình hành động của ASC, AEC và ASCC là hết sức chung chung, cha vạch ra một lộ trình thực hiện rõ ràng và ít đề cập đến các biện pháp cụ thể để thực hiện chúng. Ngoài ra, một số nội dung hết sức nhạy cảm đối với xây dựng ASC nh kiến tạo hoà bình sau xung đột, lập Lực lợng gìn giữ hoà bình ASEAN, lập Cơ chế nhân quyền khu vực
ASEAN, lập Quốc hội ASEAN v.v… cũng đang là những thách thức không nhỏ. Hiện tại, một số vấn đề nhạy cảm trên đã bớc đầu đợc giải quyết nh cho phép lập Uỷ ban nhân quyền ASEAN, nhng nội dung, cơ chế vận hành, cách thức thực hiện, cơ sở pháp lý còn cha đợc xác định rõ ràng. Hơn nữa, trong ASEAN về quan điểm, nhận thức, cách tiếp cận cũng cha đợc thông suốt, chứ cha nói là biện pháp hành động.
b) Thách thức từ biến động của môi trờng quốc tế
Những chuyển biến nhanh chóng và phức tạp của tình hình khu vực và thế giới cũng nh quá trình toàn cầu hoá, cạnh tranh giành u thế địa - chiến lợc giữa các nớc lớn, trớc hết là Mỹ - Trung ở Đông Nam á và các vấn đề xuyên quốc gia khác đã và đang tạo ra cả cơ hội lẫn thách thức đối với liên kết ASEAN, trong đó có sự xây dựng AC.
ASEAN nhìn chung cố gắng tranh thủ quan hệ và duy trì sự cân bằng với các đối tác bên ngoài, nhất là với các nớc lớn; tuy nhiên luôn chịu tác động mạnh của chính sách và quan hệ giữa các nớc lớn ở châu á - Thái Bình Dơng, nhất là cặp quan hệ Trung - Mỹ. Các đối tác này thờng tìm cách phân hoá và gây sức ép với ASEAN trên một số vấn đề có lợi ích chiến lợc, nhằm phục vụ chính sách khu vực của họ và tranh giành ảnh hởng giữa họ với nhau. Bản thân ASEAN cũng dễ bị phân hoá do các nớc có những tính toán và u tiên đối ngoại khác nhau.
Những năm gần đây, sự nổi lên nhanh chóng của Trung Quốc và sự gia tăng cạnh tranh chiến lợc Mỹ - Trung trớc hết là ở Đông Nam á đã và đang tạo ra những "cú hích" mới thúc đẩy hợp tác khu vực, bổ sung "phơng tiện mặc cả" cho việc theo đuổi chính sách "cân bằng nớc lớn" của ASEAN. Tuy nhiên quá trình trên cũng làm khó dễ trong việc lựa chọn và u tiên đối tác và quan hệ bạn hàng với từng nớc lớn; có thể gây tổn thơng đến tình đoàn kết và thống nhất lập trờng chung của ASEAN, làm tăng xu hớng “ly tâm”, “đi riêng lẻ” trên một số vấn đề, kể cả chính trị và an ninh. Hơn nữa, sự nổi lên của
Trung Quốc và ấn Độ, sự gia tăng Hợp tác Đông á theo cơ chế ASEAN + 1, ASEAN + 3 v.v. có thể làm giảm đi sức hấp dẫn của ASEAN với t cách là một khu vực kinh tế năng động và giữ vai trò chủ đạo trong các nỗ lực hợp tác khu vực.
Ngoài các tác động trên, sự tái chạy đua vũ trang và đề cao sức mạnh quân sự cùng với sự gia tăng tranh chấp chủ quyền lãnh hải, tài nguyên thiên nhiên, khủng bố bạo lực và ly khai dân tộc trên quy mô toàn cầu, trong đó Đông Nam á là một trong những điểm khá nóng cũng góp phần làm cho tình hình khu vực trở nên phức tạp, ảnh hởng tiêu cực đến nỗ lực hợp tác đa phơng trong ASEAN, nhất là đối với các nớc thành viên mới.
Nói tóm lại, tiến trình liên kết ASEAN đi vào chiều sâu, đặc biệt là việc xây dựng Cộng đồng ASEAN đang gặp không ít khó khăn, thách thức. Trớc hết đó là sự đa dạng về thể chế chính trị - pháp lý và chênh lệch trình độ phát triển (cả kinh tế và xã hội) còn lớn trong ASEAN. Điều này tạo ra khoảng cách về nhận thức và chính sách trong các nỗ lực chung, nhất là trong hợp tác chính tri, an ninh. Hơn nữa, “sự mập mờ hay mơ hồ về chiến lợc” trong xây dựng AC và bản chất liên kết lỏng lẻo, dựa trên các thông lệ ứng xử truyền thống luôn là những vấn đề vấn đề lớn, gây khó dễ cho tiến trình dân chủ hoá và hội nhập sâu rộng của ASEAN. Thêm vào đó, mô hình hợp tác của AC (cụ thể là ASC) hầu nh cha đợc trải nghiệm trong lịch sử và còn mơ màng về mặt lý thuyết, và còn thiếu tính ràng buộc về pháp lý. Ngoài ra, những mu toan chiến lợc của các nớc lớn, nhất là sự gia tăng cạnh tranh chiến lợc Mỹ- Trung cũng có thể làm phân hoá ASEAN.