LI M] đ^U
1.2. ChRc năng giám sát cfa Qu7c hPi
1.2.1. QuHc h/i và ch c năng c a QuHc h/i
Qu:c h*i c a các nư@c trên th? gi@i dù theo mô hình lưẤng vi n hay ựơn nhEt ự u có 3 ch.c năng cơ bJn là l>p pháp, giám sát và quy?t ựQnh các vEn ự quan trIng c a ựEt nư@c (Sơ ự\ 1.3).
đ:i v@i Vi t Nam, Nhà nư@c C*ng hoà xã h*i ch nghĩa Vi t Nam là Nhà nư@c c a nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhân dân sl d8ng quy n lNc Nhà nư@c thông qua Qu:c h*i và H*i ự\ng nhân dân các cEp[42]. Qu:c h*i là cơ quan duy nhEt do cl tri cJ nư@c beu ra theo nguyên t)c phG thông, bình ựxng, trNc ti?p và bo phi?u kắn. Đ i bi u Qu:c h*i ựưLc cl tri beu ra t i các ựơn vQ beu cl, chQu trách nhi m trư@c cl tri beu ra mình và trư@c cl tri cJ nư@c.
Qu:c h*i là cơ quan ự i bi u cao nhEt c a nhân dân, cơ quan quy n lNc Nhà nu@c cao nhEt c a nư@c C*ng hoà Xã h*i Ch nghĩa Vi t Nam. Qu:c h*i có 3 ch.c năng chắnh: ch.c năng l>p pháp; ch.c năng quy?t ựQnh các vEn ự quan trIng c a ựEt nư@c; ch.c năng giám sát t:i cao ự:i v@i toàn b* ho t ự*ng c a Nhà nư@c[ 33].
Ngu*n: Tác gi9 (2011)
Sơ ựL 1.3: Các chRc năng cfa Qu7c hPi
U Ch c năng l p pháp c5a Qu(c h i:
(1) Qu:c h*i là cơ quan duy nhEt có quy n l>p hi?n và l>p pháp; (2) Qu:c h*i làm Hi?n pháp và sla ựGi Hi?n pháp, vi c so n thJo, thông qua, công b: Hi?n pháp, sla ựGi Hi?n pháp và th t8c, trình tN giJi thắch Hi?n pháp do Qu:c h*i quy ựQnh; (3) Căn c. vào Hi?n pháp, Qu:c h*i ban hành lu>t, nghQ quy?t; (4) Căn c. vào Hi?n pháp, lu>t, nghQ quy?t c a Qu:c h*i, U{ ban thưYng v8 Qu:c h*i ban hành pháp l nh, nghQ quy?t.
Quy trình xây dNng và ban hành các văn bJn pháp lu>t c a Qu:c h*i bao g\m các giai ựo n: (1) Xây dNng và thông qua chương trình xây dNng văn bJn pháp lu>t; (2) Giai ựo n so n thJo; (3) Giai ựo n th[m tra c a H*i ự\ng dân t*c và các U{ ban c a Qu:c h*i; (4) Giai ựo n xem xét t i U{ ban thưYng v8 Qu:c h*i; (5) Giai ựo n thJo lu>n t i các kỳ hIp c a Qu:c h*i; (6) Giai ựo n thông qua t i Qu:c h*i.
U Ch c năng quy/t ự0nh các vEn ự: quan tr ng c5a Qu(c h i:
Là cơ quan quy n lNc Nhà nư@c cao nhEt, Qu:c h*i quy?t ựQnh k? ho ch phát tri n kinh t? U xã h*i c a ựEt nư@c; quy?t ựQnh chắnh sách tài chắnh, ti n t qu:c gia; quy?t ựQnh dN toán ngân sách nhà nư@c và phân bG ngân sách nhà nư@c; phê chu[n tGng quy?t toán ngân sách nhà nư@c; quy ựQnh, sla ựGi ho c bãi bo các th. thu?.
Ch.c năng c a Qu:c h*i
L>p hi?n, l>p pháp Quy?t ựQnh các vEn ự quan trIng
Qu:c h*i quy?t ựQnh thành l>p, bãi bo các cơ quan ngang B* c a Chắnh ph ; thành l>p m@i, nh>p, chia, ựi u chhnh ựQa gi@i thnh, thành ph: trNc thu*c trung ương; thành l>p ho c giJi th ựơn vQ hành chắnh U kinh t? ự c bi t.
Qu:c h*i quy?t ựQnh vEn ự chi?n tranh và hoà bình; quy ựQnh v tình tr ng kh[n cEp, các bi n pháp ự c bi t khác bJo ựJm qu:c phòng và an ninh qu:c gia.
Qu:c h*i quy?t ựQnh ự i xá quy?t ựQnh trưng ceu ý dân.
Trong lĩnh vNc ự:i ngo i, Qu:c h*i quy?t ựQnh chắnh sách cơ bJn v ự:i ngo i; phê chu[n ho c bãi bo các ựi u ư@c qu:c t? mà Vi t Nam ựã ký k?t ho c tham gia theo ự nghQ c a Ch tQch nư@c.
U Ch c năng giám sát c5a Qu(c h i:
Theo quy ựQnh t i Đi u 84 Hi?n pháp 1992 và Lu>t Ban hành văn bJn quy ph m pháp lu>t, Qu:c h*i thNc hi n quy n giám sát t:i cao vi c tuân th theo Hi?n pháp, lu>t và nghQ quy?t c a Qu:c h*i; xét báo cáo ho t ự*ng c a Ch tQch nư@c, U{ ban thưYng v8 Qu:c h*i, Chắnh ph , Toà án nhân dân t:i cao, Vi n ki m sát nhân dân t:i cao[32].
Ch.c năng giám sát c a Qu:c h*i ựưLc thNc hi n thông qua các ho t ự*ng giám sát c a các cơ quan c a Qu:c h*i như U{ ban thưYng v8 Qu:c h*i, H*i ự\ng Dân t*c, các U{ ban c a Qu:c h*i và Đ i bi u Qu:c h*i[6].
1.2.2 Giám sát c a QuHc h/i
1.2.2.1 Các quan ựi,m v: giám sát c5a Qu(c h i
Giám sát các cơ quan hành pháp là m*t trong nhi u nhi m v8 c a các Qu:c h*i hi n ự i, m c dù nhi m v8 trIng tâm c a Qu:c h*i là l>p pháp và Qu:c h*i thưYng ựưLc nh)c ự?n như là cơ quan l>p pháp. Có m*t m:i quan h giOa l>p pháp và giám sát là Qu:c h*i dùng giám sát ự tìm hi u xem các cơ quan hành pháp ựã thNc thi pháp lu>t như th? nào. Nhưng vi c giám sát các cơ quan hành pháp cũng ựưLc mW r*ng ra ngoài ho t ự*ng thNc thi pháp luât, vắ d8 như giám sát nhOng ho t ự*ng xuEt phát tP ch.c năng hi?n ựQnh nói chung c a Chắnh ph ự cai trQ ựEt nư@c.
Giám sát c a Qu:c h*i ựi vào các ho t ự*ng nào thưYng không ựưLc xác ựQnh rõ ràng. Giám sát c a Qu:c h*i bao g\m các phương pháp mà Qu:c h*i sl d8ng ự bi?t ựưLc các ho t ự*ng c a cơ quan hành pháp. Giám sát c a Qu:c h*i cũng có nghĩa là ki m tra và ựánh giá nhOng thông tin này.
Hi n nay vzn còn hai lo i quan ựi m khác nhau v giám sát c a Qu:c h*i
Lo4i quan ựi,m th nhEt cho rgng, giám sát c a Qu:c h*i là giám sát t:i cao nên v n*i dung chh t>p trung vào nhOng vEn ự chắnh sách, v ự:i tưLng chh t>p trung vào các cơ quan nhà nư@c W Trung ương và h th:ng H*i ự\ng nhân dân cEp thnh. Quy ựQnh c a Hi?n pháp v vi c giám sát ự:i v@i toàn b* ho t ự*ng c a Nhà nư@c, bao g\m l>p pháp, hành pháp và tư pháp, ch. không phJi bao g\m các cơ quan trong b* máy nhà nư@c. Hi?n pháp quy ựQnh như v>y là vì Qu:c h*i c a nhi u nư@c trên th? gi@i chh có ch.c năng giám sát ự:i v@i cơ quan hành pháp, mà không có quy n giám sát các cơ quan tư pháp.
Lo4i quan ựi,m th hai cho rgng, Qu:c h*i thNc hi n quy n giám sát v các vEn ự ựã ựưLc pháp lu>t và NghQ quy?t c a Qu:c h*i quy ựQnh và ự:i v@i mIi cơ quan nhà nư@c, mIi tG ch.c và mIi công dân. Quan ựi m này ựưLc dNa trên quy ựQnh trong Lu>t TG ch.c Qu:c h*i, quy ựQnh _y ban ThưYng v8 Qu:c h*i có quy n giám sát vi c thi hành Hi?n pháp, pháp lu>t và nghQ quy?t c a Qu:c h*i và _y ban ThưYng v8 Qu:c h*i; H*i ự\ng Dân t*c và các _y ban c a Qu:c h*i có quy n giám sát vi c thNc hi n lu>t, pháp l nh và nghQ quy?t c a Qu:c h*i và _y ban ThưYng v8 Qu:c h*i trong lĩnh vNc mình ph8 trách.
Xét tP nguyên t)c tG ch.c, ho t ự*ng c a Qu:c h*i và kinh nghi m c a Qu:c h*i nhi u nư@c trên th? gi@i, lo i quan ựi m th. nhEt là hLp lý hơn bWi l}:
Th nhEt, trong b* máy nhà nư@c, vi c phân công, phân nhi m là h?t s.c quan trIng. Cơ quan nhà nư@c W cEp nào thì chh nên thNc hi n nhOng nhi m v8 W tem quan trIng c a cEp ựó. N?u cEp trên ôm ự\m quá nhi u công vi c c a cEp dư@i thì s} dzn ự?n tình tr ng có quá nhi u vi c W cEp trên, trong khi cEp dư@i s} trW nên bQ ự*ng, lúng túng. Tình tr ng th)t cG chai s} làm ựình tr mIi công vi c c a ựEt nư@c.
H th:ng các cơ quan dân cl (b:n cEp) W nư@c ta ự u có ch.c năng giám sát. Như v>y, nhi m v8 giám sát phJi ựưLc phân ựQnh rõ ràng, phù hLp cho tPng cEp.
Ngoài ra, trong ho t ự*ng c a b* máy nhà nư@c, ngoài giám sát, còn có công tác ki m tra, thanh tra, ki m toán là nhOng ho t ự*ng rEt gen nhau v m t tắnh chEt, và trên thNc t?, nhOng ho t ự*ng này chưa có sN phân ựQnh r ch ròi. Bên c nh ựó, các cơ quan tư pháp cũng ti?n hành các ho t ự*ng ựi u tra, truy t:, xét xl. TEt cJ ự u nhTm m8c ựắch bJo ựJm pháp ch? và bJo ựJm vi c thNc hi n nghiêm túc các quy ựQnh c a pháp lu>t. Do v>y, n?u ho t ự*ng giám sát c a Qu:c h*i và cơ quan c a Qu:c h*i không ựưLc thNc thi W tem chắnh sách mà ựi vào nhOng vEn ự quá c8 th , thì khó tránh khoi sN bao bi n và ch\ng chéo.
Th hai, Qu:c h*i là cơ quan t>p th làm vi c theo ch? ự* h*i nghQ và quy?t ựQnh theo ựa s: nên vi c tG ch.c giám sát các v8 vi c c8 th thNc sN là không phù hLp. Chắnh vì Qu:c h*i làm vi c theo ch? ự* h*i nghQ nên các hình th.c giám sát ch y?u c a Qu:c h*i là chEt vEn và xem xét các báo cáo[39,40].
Th ba, hoàn cJnh thNc t? c a Qu:c h*i nư@c ta là y?u t: cen ựưLc xem xét. Hi n nay, phen l@n các đ i bi u nư@c ta ho t ự*ng không chuyên trách. Qu:c h*i khoá XI, t{ l ự i bi u Qu:c h*i chuyên trách là 25%, ự?n Qu:c h*i khoá XII, t{ l này tăng 30%[43]. Do phJi ựJm nhi m nhi u công vi c quan trIng khác, nên vi c dành 1/3 thYi gian cho ho t ự*ng c a Qu:c h*i theo quy ựQnh không dỚ thNc hi n[14;35]. Qu:c h*i nư@c ta không làm vi c thưYng xuyên. Chương trình c a 2 kỳ hIp Qu:c h*i trong mỚi năm, thông thưYng thYi gian trong các kỳ hIp kéo dài khoJng 30U45 ngày, ự u quá tJi v n*i dung nhOng vEn ự phJi ựưLc Qu:c h*i xem xét và quy?t ựQnh. V@i lưLng thYi gian h n ch? như v>y, vi c giám sát v mIi vEn ự , nhEt là v nhOng vEn ự c8 th g p nhi u khó khăn. đi u này ựúng v@i cJ _y ban thưYng v8 Qu:c h*i, H*i ự\ng dân t*c và các _y ban c a Qu:c h*i.
Th tư, Qu:c h*i c a nhi u nư@c thưYng t>p trung giám sát nhOng vEn ự ự8ng ch m ự?n lLi ắch c a ựEt nư@c ho c Jnh hưWng ự?n s: ựông ngưYi dân ch. không xem xét trư@c Qu:c h*i nhOng vEn ự có tắnh c8 th thu*c v cá nhân ho c nhóm cá nhân nào ựó.
V@i nhOng l>p lu>n nêu trên, có th thEy rTng, vi c các cơ quan c a Qu:c h*i ti?n hành khJo sát tình hình thNc t? ho c xem xét m*t v8 vi c c8 th chh thNc sN hOu ắch và có hi u quJ khi các ho t ự*ng này ph8c v8 m8c ựắch giám sát m*t vEn ự thu*c tem chắnh sách vĩ mô.
ThNc tiỚn thi hành pháp lu>t cho thEy, Qu:c h*i chh thNc hi n quy n giám sát c a mình ự:i v@i các ự:i tưLng do Qu:c h*i trNc ti?p beu, phê chu[n, thành l>p ựưLc quy ựQnh t i các khoJn 2, 7 và 9 ựi u 84 c a Hi?n pháp năm 1992. Vi c t>p trung giám sát ho t ự*ng c a các cơ quan nhà nư@c W trung ương chắnh là cơ sW t o nên ch.c năng giám sát t:i cao c a Qu:c h*i. Thông qua vi c giám sát ựó, Qu:c h*i thNc hi n sN giám sát ự:i v@i toàn b* ho t ự*ng c a b* máy nhà nư@c.
> M;c tiêu giám sát c a QuHc h/i
M8c tiêu giám sát c a Qu:c h*i là ự bJo ựJm rTng ho t ự*ng c a các cơ quan hành pháp ựáp .ng ựưLc nhOng quy ựQnh do Qu:c h*i thi?t l>p ra. Chúng ta có th phân bi t giOa ba phương di n c a m8c tiêu chung này c a ho t ự*ng giám sát c a Qu:c h*i.
Phương di n tắnh hLp pháp là giám sát v m t n*i dung: tìm hi u xem li u các quy?t ựQnh c a Qu:c h*i có ựưLc thNc thi phù hLp v@i các m8c tiêu l>p pháp như cách hi u c a ựa s: trong Qu:c h*i hay không. TrIng tâm khi ựó s} là các k?t quJ U k cJ nhOng k?t quJ mong ựLi ho c không mong ựLi Ờ c a các quy?t ựQnh: Li u các quy?t ựQnh có ự t ựưLc nhOng gì mà cen ự t ựưLc hay không?
Tắnh công bTng là giám sát v m t pháp lý: ự ch:ng l i sN ự*c ựoán và không công bTng trong quJn lý. Khi ựó, trIng tâm s} là quy trình và quy t)c l>p pháp: Li u các quy?t ựQnh c a Qu:c h*i có ựưLc thNc thi m*t cách bình ựxng, công bTng và theo các quy trình ựã ựưLc v ch ra sỚn hay không?
Phương di n th. ba giám sát v m t kinh t?: ự ch:ng l i sN lãng phắ, sN thi?u trung thNc và bJo ựJm tắnh hi u quJ. Li u các quy?t ựQnh c a Qu:c h*i có ựưLc thNc thi theo cách có hi u quJ so v@i chi phắ bo ra hay không?
Trên cơ sW ho t ự*ng giám sát, Qu:c h*i có th nh>n bi?t nhOng quy ựQnh pháp lu>t và nhOng quy?t ựQnh ban hành có ựúng ự)n và thNc hi n hay không? Thông qua ựó kQp thYi sla ựGi, bG sung ho c hu{ bo nhOng vEn ự không phJn ánh ựúng thNc tiỚn khách quan và làm rõ trách nhi m c a các cơ quan và các quan ch.c ựưLc giao quy n. Ho t ự*ng này giúp Qu:c h*i theo dõi và ki m tra nhOng quy ựQnh pháp lu>t và nhOng vEn ự phát sinh trong thNc tiỚn nhTm hỚ trL có hi u quJ hai ch.c năng còn l i c a Qu:c h*i là l>p hi?n, l>p pháp và quy?t ựQnh nhOng vEn ự quan trIng c a ựEt nư@c.
1.2.2.2 Các ựhc trưng cơ b9n và n i dung c5a quy:n giám sát t(i cao c5a Qu(c h i
P Giám sát t(i cao c5a Qu(c h i là giám sát mang tắnh quy:n l c nhà nư1c. đ c trưng chh rõ sN khác nhau giOa giám sát c a Qu:c h*i v@i giám sát c a các cơ quan nhà nư@c khác, giám sát c a M t tr>n tG qu:c Vi t Nam và các ựoàn th nhân dân. Vắ d8: Theo ựi u 9 c a Hi?n pháp năm 1992, M t tr>n tG qu:c Vi t Nam và các tG ch.c thành viên là cơ sW chắnh trQ c a chắnh quy n nhân dân. M t tr>n giám sát ho t ự*ng c a các cơ quan nhà nư@c, ự i bi u dân cl và cán b*, viên ch.c nhà nư@c. Giám sát này không mang tắnh chEt quy n lNc nhà nư@c, t.c là không áp d8ng các hình th.c cách th.c và phương pháp mang tắnh quy n lNc nhà nư@c. Giám sát c a m t tr>n tG qu:c và các tG ch.c thành viên mang tắnh chEt nhân dân dư@i các hình th.c theo dõi, phát hi n, nh>n xét, phJn bi n và ki?n nghQ. NgưLc l i, giám sát c a Qu:c h*i là giám sát mang tắnh quy n lNc c a Nhà nư@c, không tách rYi v@i quy n lNc nhà nư@c. Ẹ nư@c C*ng hoà Xã h*i ch nghĩa Vi t Nam, tEt cJ quy n lNc nhà nư@c thu*c v nhân dân và nhân dân sl d8ng quy n lNc nhà nư@c thông qua Qu:c h*i và H*i ự\ng nhân dân là nhOng cơ quan ự i di n cho ý chắ và nguy n vIng c a nhân dân, do nhân dân beu ra và chQu trách nhi m trư@c nhân dân[37]. Vì v>y, thNc hi n quy n giám sát t:i cao chắnh là Qu:c h*i thay m t nhân dân sl d8ng quy n lNc nhà nư@c do chắnh nhân dân giao cho.
P Chi có Qu(c h i là cơ quan duy nhEt có quy:n giám sát t(i cao, hay nói cách khác Qu(c h i là cơ quan nhà nư1c duy nhEt ựư c nhân dân giao cho th c hi!n quy:n giám sát t(i cao.
Tắnh chEt t:i cao c a quy n giám sát c a Qu:c h*i b)t ngu\n tP vQ trắ pháp lý t:i cao c a Qu:c h*i trong b* máy nhà nư@c. Qu:c h*i là cơ quan ự i bi u cao nhEt c a nhân dân, cơ quan quy n lNc cao nhEt c a nư@c C*ng hoà Xã h*i ch nghĩa Vi t Nam. Ẹ khắa c nh này, quy n giám sát t:i cao c a Qu:c h*i có th ựưLc hi u là m*t trong nhOng n*i dung quan trIng nhEt c a cơ ch? ki m soát, phân công quy n lNc W nư@c ta[46].
Q đHi tưFng chOu sC giám sát c a QuHc h/i
đ:i tưLng chQu sN giám sát c a Qu:c h*i bao g\m các cơ quan cao nhEt trong