1. Khái niệm công chức.
Công chức là một khái niệm có trong pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới, nhằm để chỉ những người làm việc thường xuyên trong bộ máy nhà nước và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên khái niệm công chức ở các quốc gia khác nhau cũng có những điểm khác nhau, vì phạm vi khái niệm công chức phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: Chính trị, lịch sử, kinh tế-xã hội...Do đó có quốc gia quan niệm công chức là tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Có quốc gia lại qui định công chức chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống cơ quan hành pháp; Có quốc gia lại mở rộng khái niệm công chức bao gồm tất cả những người làm việc trong cơ quan hành pháp và ở các đơn vị dịch vụ công.
Để làm rỏ khái niệm công chức, cũng như để hoàn thiện chế định công vụ ở Việt nam, trước hết chúng ta phải nghiên cứu khái niệm công chức của các nước trên thế giới.
a. Quan niệm về công chức của các nước trên thế giới.
* Ở Cộng hòa Pháp: Công chức nhà nước được chia làm hai loại lớn.
Một là các công chức dân sự của bộ máy hành chính nhà nước, cũng như các hiệp
hội địa phương và các đơn vị công.
Hai là những người phục vụ quân đội, các cán bộ tòa án và nghị viện.
Hai loại công chức này được điều chỉnh bởi hai loại điều lệ khác nhau. Ngoài ra căn cứ vào tính chất công việc, công chức còn được chia ra 4 loại nhỏ:
Loại A: Bao gồm những người có khả năng hoạch định chính sách, đề ra chủ trương đường lối, quản lý.
Loại B: Bao gồm những người có nhiệm vụ hiện thực hóa đường lối chủ chương quản lý.
Loại C: Bao gồm các chuyên gia.
Loại D: Bao gồm các nhân viên giúp việc.
* Việc phân loại công chức như ở Cộng hòa Pháp có nhiều ưu điểm. Ở cách chia thứ nhất (chia ra hai loại lớn) đã phân định được tính chất công việc của hai loại công chức khác nhau, những người làm việc trong quân đội, tòa án và nghị viện có tính đặc thù hơn. Việc chia công chức ra các loại nhỏ A, B, C, D đã xác định rỏ được tính chất công việc và trình độ của từng loại công chức, công chức ở loại càng cao thì tính chất công việc càng phức tạp hơn.
Về cơ bản công chức nhà nước được chia làm được chia làm hai loại:
Thứ nhất, bao gồm các nhà hoạt động chính trị, như: Thủ Tướng, Bộ trưởng, các Bí thư nhà nước là những người sẽ bị thay đổi trong trường hợp chính Phủ bị thay đổi;
Thứ hai, bao gồm các công chức chuyên nghiệp, không thay đổi, không từ chức mặc dù Chính Phủ từ chức.
* Cách phân loại này có ưu điểm đó là phân định rỏ vị trí của công chức chính trị và công chức chuyên môn, tuy nhiên chưa xác định được tính chất công việc và yêu cầu của từng loại công chức, nó chỉ phù hợp với nền hành chính của nhà nước tư sản.
* Ở Nhật Bản: Công chức cũng được chia làm hai loại:
Một là công chức nhà nước, bao gồm những người ở trong bộ máy của Chính Phủ
Trung ương, ngành tư pháp, Quốc hội, nhà trường bệnh viện Quốc lập, Xí nghiệp đơn vị quốc doanh, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức nhà nước lại được chia làm hai loại: Công chức chung và công chức đặc biệt, công chức đặc biệt là loại công chức được bổ nhiệm không qua thi cử, có 18 loại nhân viên thuộc công chức đặc biệt như Thủ tướng Nội các, Quốc vụ Đại thần, số còn lại là công chức chung.
Hai là công chức địa phương bao gồm những nhân viên hưởng lương từ ngân sách
địa phương.
* Xem xét cách phân loại này, cho thấy việc phân công chức nhà nước thành công chức chung và công chức đặc biệt ở Nhật Bản dựa trên cơ sở cách thức tuyển dụng, qua thi cử hoặc không qua thi cử, điều này cũng thể hiện được vị trí và tính chất công việc của từng
loại công chức nhànước, công chức không qua thi cử có vị trí quan trọng hơn, nhưng công
việc không ổn định bên vững. Việc phân loại thành công chức nhà nước và công chức địa phương, chỉ dựa vào cơ sở nguồn quỷ lương mà họ được hưởng, việc phân loại này chưa nói lên được tính chất công việc của từng loại công chức.
* Ở Trung Quốc:
Công chức được phân thành 6 loại: - Người làm công tác Đảng. - Nhân viên cơ quan hành chính.
- Nhân viên trong các cơ quan xét xử và kiểm tra. - Nhân viên quản lý xí nghiệp.
- Nhân viên các đơn vị sự nghiệp. - Nhân viên làm công tác quần chúng.
* Như vậy, cách phân loại của Trung Quốc chỉ căn cứ vào nghề nghiệp của công
chức, điều này chưa làm rỏ được vị trí cũng như yêu cầu đối với mỗi loại công chức.
b. Khái niệm cán bộ công chức ở Việt nam: * Khái niệm cán bộ công chức.
Cán bộ công chức là những người làm việc trong cơ quan nhà nước do tuyển dụng, bầu hoặc bổ nhiệm giữ một công vụ nhất định hoặc bằng hoạt động của mình góp phần vào việc thực hiện một chức vụ nhất định và được trả lương theo chức vụ hoặc hoạt động đó. Theo pháp lệnh cán bộ, công chức được UBTVQH thông qua ngày 26/2/1998 có hiệu lực ngày 1/5/1998, và pháp lệnh sữa đổi có hiệu lực từ ngày 1.07.2003.
Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức quy định; cán bộ, công chức là công dân
Việt Nam, trong biên chế (và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước - đã bỏ điều kiện này), bao gồm;
a. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan Nhà
nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (ở trung ương, ở tỉnh thành phố trực thuộc
trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện).
b. Những người đươc tuyển dụng, bỏ nhiệm hoạc đươc giao nhệm vụ thường xuyên
làm việt trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; ở trung ương, ở cấp tỉnh, cấp
huyện.
c. Những người đươc tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giử một công vụ tthương xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện., d. Những người đươc tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một công vụ tthương xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước tổ chức chính trị, chính trị xã hội.
đ. Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viện Kiểm sát nhân dân;
e. Những ngươi được quyền tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việt trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, làm việc trong cơ quan đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
g. Những người được bầu cử để làm nhiệm vụ theo nhiệm kỳ trong thường trực hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân, bí thư, phó bí thư Đang uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị xã hội, xã phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).
h. Những người được tuyển dụng giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã.
* Cán bộ công chức được phân biệt với các loại lao động khác dựa trên các cơ sở sau: a. Quan hệ vơi quá trình sản xuất của cải vật chất:
- Không trực tiếp tạo ra của cải vật chất. - Lãnh đạo điều hành quá trình sản xuất.
- Xác định hướng phát triển khoa học phục vụ sản xuất. - Thực hiện các biện pháp tổ chức.
- Làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt, hoặc tạo điều kiện để làm phát sinh thay đốichâm dứt quan hệ pháp luật.
* Đặc điểm: Công chức Nhà nước là người mang chức vụ Nhà nước:
Chức vụ là dơn vị mang tính tổ chức, cơ cấu của cơ quan Nhà nước được thiết lập trên cơ sở một văn bản pháp luật của cơ quan có thẩm quyền, xác định vị trí phục vụ và vai trò lao động của người lao động, quyền và nghĩa vụ cũng như yêu cầu đối với chuyên môn của họ.
* Nội dung hoạt động của cán bộ công chức được xác định chức vụ mà hộ được trao.
* Công chức Nhà nước phải gánh vác những nghĩa vụ và được trao những quyền hạn nhất định.
* Công chức Nhà nước được hưởng lương do thực hiện những cộng Nhà nước.
2. Vị trí vai trò của công chức trong nền hành chính. a. Nền hành chính nhà nước.
Để xác địmh vị trí vai trò của công chức trong nền hành chính trước hết phải làm rỏ khái niệm nền hành chính cũng như đặc điểm của nền hành chính nhà nước.
Hiện nay trong khoa học hành chính thuật ngữ “Hành chính nhà nước” có nhiều cách
định nghĩa khác nhau. Theo GS Đoàn Trọng Truyền:” Hành chính nhà nước là hành chính
công”,”Hành chính công hay hành chính nhà nước bao gồm toàn bộ các cơ quan thuộc chính quyền của bộ máy hành pháp từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương, toàn bộ những thể chế và và hoạt động của bộ máy ấy với tất cả những người làm việc trong đó”.
Theo từ điển Việt-Pháp - pháp luật và hành chính thì khái niệm hành chính được hiểu
như sau:” Nền hành chính nhà nước là tổng thể các tổ chức và qui chế hoạt động của bộ
máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dưới luật để giữ gìn trật tự công cộng, bảo vệ quyền và lợi ích công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân. Với ý nghĩa hành chính nhà nước (Hành chính công hay hành chính quốc gia) nó là một hệ thống chức năng của nhà nước là bảo đảm thực thi quyền hành pháp và hoạt động liên tục của bộ máy nhà nước, các công sở. Nền hành chính cũng có nghĩa là toàn bộ những công sở và công chức đặt dưới sự quản lý của Chính phủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng”.
* Xem xét định nghĩa này chúng tôi thấy nó không rỏ ràng, rắc rối khó hiểu và trùng
lập.
Theo cuốn “ Một số thuật ngữ hành chính” (Viện nghiên cứu hành chính -Học viện hành chính Quốc gia). Thuật ngữ hành chính nhà nước có thể hiểu theo hai nghĩa:
+ Theo nghĩa rộng:” Hành chính là toàn bộ những hoạt động của cơ quan nhà nước
từ trung ương đến địa phương trong mối quan hệ giữa nhà nước và các chủ thể khác (cá nhân tổ chức), giữa cơ quan nhà nước với nhau, giữa nhà nước với cán bộ công chức nhà nước, trên cơ sở những nguyên tắc hay quy tắc xử sự nhất định do pháp luật qui định được
nhà nước bảo đảm thực hiện có tính chất áp đặt mệnh lệnh (quyền lực phục tùng) nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước”.
+Theo nghĩa hẹp: “Hành chính nhà nước là toàn bộ hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước từ trung ương đến địa phương trong mối quan hệ giữa nhà nước và các chủ thể khác (cá nhân tổ chức), và mối quan hệ nội bộ trong hệ thống hành chính (Chính phủ trở xuống cấp xã) dựa trên cơ sở những qui định của pháp luật do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện có tính chất áp đặt của mệnh lệnh (quyền lực phục tùng) nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước”.
* Phân tích hai khái niệm này cho thấy nó chỉ khác nhau về cách sử dụng từ ngữ, còn nội dung thì không có gì khác nhau, cả hai khái niệm đều xác định ”hành chính nhà nước” là toàn bộ hoạt động của cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương; dựa trên cơ sở pháp luật để điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và các chủ thể khác, bằng phương pháp mệnh lệnh, trên cơ sở mối quan hệ quyền lực - phục tùng.
Trong cuốn “nhập môn hành chính nhà nước” các tác giả này lại cho rằng: ”Nền
hành chính là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản pháp luật và văn bản dưới luật để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của nhân dân”.
* Có thể thấy định nghĩa này là đầy đủ và rỏ ràng vì đã xác định được vị trí, vai trò, tầm quan trọng của nền hành chính nhà nước, đã nêu lên được cốt lỏi, bản chất của thuật ngữ nền hành chính nhà nước.
b. Vai trò của công chức trong nền hành chính.
Nền hành chính quốc gia bao gồm ba bộ phận cấu thành, trong đó đội ngũ công chức chím vị trí quan trọng nhất, bởi vì nhân tố con người quyết định mọi vấn đề. Nền hành chính hoạt động có hiệu lực hiệu quả hay không là dựa vào đội ngũ công chức, công chức vừa là chủ thể, vừa là khách thể quản lý. Đội ngũ công chức đóng vai trò đặc biệt trong việc quản lý, và thúc đẩy sự phát triển của xã hội, nền hành chính nhà nước dù có một thể chế hoàn thiện có hệ thống pháp luật đầy đủ, có bộ máy tổ chức hợp lý, nhưng nếu không có đội ngũ công chức có năng lực thì cũng không thể phát huy được tác dụng. Chức năng nhiệm vụ của nhà nước có hoàn thành hay không? Chương trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước có được đảm bảo thực hiện hay không? Đều được quyết định bởi phẩm chất năng lực và hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức. Với đặc tính của nền hành chính là tính liên tục và thích ứng, cho nên người công chức trong hoạt động luôn phải tuân thủ những nguyên tắc của chế độ công vụ, tuân thủ mệnh lệnh cấp trên, đồng thời người công chức cũng phải thường xuyên rèn luyện nâng cao trình độ để theo kịp những yêu cầu của nền hành chính hiện đại. Xuất phát từ việc xác định vai trò đặc biệt của đội ngũ công chức trong nền hành chính nhà nước, nhà nước cũng đã ban hành những văn bản pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, đào tạo công chức trong giai đoạn hiện này, điều này giúp nhà nước ta nhanh chóng có một đội ngũ công chức chính qui hiện đại để quản lý nhà nước có hiệu lực hiệu quả. Như vậy, có thể thấy công chức là nhân tố quyết định của nền hành chính, vừa là người tổ chức nên bộ máy hành chính vừa là nngười thực hiện hoạt động quản lý nền hành chính nhà nước
3. Những yêu cầu đối với công chức trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước.
Từ năm 1986 kể từ khi Đảng và nhà nước ta thực hiện công cuộc đổi mới sâu sắc và toàn diện trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là sự đổi mới về cơ chế quản lý. Đảng ta xác định:“Đất
nước ta bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nhiệm vụ chính trị mới rất nặng nề, khó khăn và phức tạp, đòi hỏi Đảng ta phải xây dựng một đội ngũ cán bộ ngang tầm, góp phần thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược, xây dựng và bảo vệ tổ quốc XHCN” Như vậy, để nâng cao hiệu lực quản lý, để hoàn thành nhiệm vụ đặt ra trong giai đoạn mới đòi hỏi đội ngũ công chức nhà nước phải có sự thay đổi một cách toàn diện cả về lượng và chất.
Theo V.I Lê Nin thì phẩm chất cao quý của cán bộ được hiểu là họ có lòng trung thành với sự nghiệp, có năng lực... cụ thể trong giai đoạn hiện nay, cán bộ, công chức phải có những tiêu chuẩn sau:
a. Tiêu chuẩn chung:
Theo tinh thần nghị quyết của ban chấp hành trung ương Đảng lần thứ III khóa VIII ngày 18/6/1997, Tiêu chuẩn chung của cán bộ công chức trong giai đoạn hiện nay phải bao