khi Nhà nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
2.3.5.1. Những văn bản pháp quy của Nhà nớc về đất đai
Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tớng Chính phủ quy định tạm thời về trng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thờng và tái định c bắt buộc ở Việt Nam. Nghị định này quy định những nguyên tắc cơ bản trong việc trng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng các công trình do Nhà nớc quản lý đó là: “đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho xây dựng công trình, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của ngời có ruộng đất. Những ngời có ruộng đất đợc trng dụng đợc bồi thờng và trong những trờng hợp cần thiết đợc giúp giải quyết công ăn việc làm, hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt, tận dụng đất hoang để không phải trng dụng hoặc chỉ trng dụng ít ruộng đất của nhân dân. Hết sức tránh những nơi dân c đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, đền chùa, trờng hợp đặc biệt phải bàn kỹ với nhân dân địa phơng”.
Về mức và cách tính bồi thờng, Nghị định 151/TTg có quy định:
- Đối với ruộng đất nếu không thể đổi bằng đất thì sẽ bồi thờng bằng một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lợng thờng niên của đất bị trng dụng.
- Đối với nhà cửa và kiến trúc thì đợc giúp đỡ xây dựng cái khác.
- Đối với hoa màu đã trồng mà cha thu hoạch phải bồi thờng thiệt hại đúng mức.
- Đối với mồ mả căn cứ và tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phơng mà giúp cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thờng thiệt hại trong Nghị định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trng dụng đất đai trong
những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định cha quy định cụ thể mức bồi thờng thiệt hại mà chỉ quan tâm đến sự thoả thuận của các bên.
Luật Đất đai năm 1988 không nêu cụ thể việc bồi thờng khi Nhà nớc thu hồi đất mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của ngời sử dụng đất (Điều 48): “Bồi th- ờng thiệt hại cho ngời sử dụng đất để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu t đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật” [22].
Thực tế các văn bản hớng dẫn thi hành Luật Đất đai 1988 không hớng dẫn nội dung về bồi thờng thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất mà chỉ tập trung vào việc bồi thờng thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác. Thực chất đây lại là quy định việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nớc khi đợc giao đất (mà sau này khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993 đợc coi là tiền sử dụng đất), trong đó phần nhỏ đợc phân bổ cho ngời bị thu hồi đất.
Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể [20]:
+ Tại Điều 17 Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nớc, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân”.
+ Tại Điều 18 Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nớc đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có trách nhiệm, nghĩa vụ của ngời đợc Nhà nớc giao cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thờng khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, đợc chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nớc giao theo các quy định của pháp luật).
+ Tại Điều 58 Hiến pháp quy định về quyền sử dụng cá nhân: “Công dân có quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, t liệu sinh hoạt, t
liệu sản xuất. Nhà nớc bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân [20].
Luật đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất, quản lý việc sử dụng đất đúng mục đích, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Thông qua Luật Đất đai năm 1993 ngời sử dụng đất đã đợc làm chủ về ruộng đất, có các quyền và nghĩa vụ đợc xác lập cụ thể, đất đai đợc vận động theo cơ chế thị trờng, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn trở thành động lực to lớn phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị và thu hút đầu t trực tiếp từ nớc ngoài, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nớc [24].
Luật Đất đai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng và bồi thờng đất đai, tài sản gắn kiền với đất.
Điều 1 của Luật Đất đai quy định quyền sở hữu đối với đất đai (thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nớc thống nhất quản lý), đồng thời quy định về quyền của Nhà nớc trong việc giao đất, cho thuê đất (Nhà nớc giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nớc, tổ chức chính trị, xã hội gọi chung là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nớc còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất).
Về thời hạn giao đất theo Điều 20 của Luật Đất đai quy định thời hạn giao đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Riêng đất xây dựng nhà ở Nhà nớc sẽ giao lâu dài (không thời hạn).
phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, việc thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phơng án bồi thờng thiệt hại.
Tại điều 73 và 79 Luật Đất đai quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của ngời sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là đợc Nhà nớc bảo vệ khi bị ngời khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình, đợc bồi thờng thiệt hại về đất khi bị thu hồi. Bồi thờng cho ngời có đất bị thu hồi để giao cho mình và giao lại cho Nhà nớc khi có quyết định thu hồi.
Luật Đất đai năm 1993 cũng nh quy định việc Nhà nớc xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thờng thiệt hại khi thu hồi, theo khung giá do Chính phủ quy định.
- Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 2/12/1998 đã quy định quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đợc Nhà nớc giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất của ngời khác, cụ thể [23]:
+ Xác định rõ các quyền của ngời sử dụng đất khi đợc giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất nhng không phải nộp tiền sử dụng đất và đợc cho thuê đất.
+ Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu t vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất hoang hoá, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định để đầu t trong nớc, Nhà nớc có chính sách miễn giảm tiền thuê đất.
+ Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã đợc giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thu đất để yên tâm đầu t, phát triển sản xuất.
Trong giai đoạn hiện nay, nhiều văn bản do các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền ban hành đã đề cập đến những vấn đề có liên quan trực tiếp đến chính
sách bồi thờng giải phóng mặt bằng khi Nhà nớc thu hồi đất, trong đó có nhiều quy định, chế định đã và đang đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tế, thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nớc đối với công tác quản lý, sử dụng đất đai đối với quyền, lợi ích hợp pháp của ngời sử dụng đất cũng nh lợi ích của Nhà nớc sau thời kỳ đổi mới.
2.3.5.2. Bồi thờng thiệt hại theo quy định hiện hành của Nhà nớc
Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thờng giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thờng thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất, việc bồi thờng bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất. Tuy nhiên, trong quá trình tiển khai thực tế cho thấy, sau khi Nhà nớc thu hồi đất và thực hiện giải phóng mặt bằng, ngời bị ảnh hởng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là những ngời bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác. Tình trạng thất nghiệp trẻ em phải bỏ học đối với những gia đình bị thu hồi đất khá phổ biến ở hầu hết các địa phơng, từ đó nảy sinh vấn đề khiếu nại về bồi thờng thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất. Theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP giá đất do Nhà nớc quy định để bồi thờng thiệt hại về đất khác xa với giá thực tế. Với giá trị đợc bồi thờng ngời có đất bị thu hồi không có khả năng tự lập nơi ở mới cũng nh không có khả năng đầu t để chuyển sang ngành nghề khác, để duy trì cuộc sống tối thiểu. Nh vậy, dới tác động của cơ chế thị trờng cùng với số lợng dự án gia tăng công tác bồi thờng thiệt hại giải phóng mặt bằng khi Nhà nớc thu hồi đất ngày càng trở lên khó khăn, phức tạp, thực tiễn đòi hỏi phải có sự thay đổi về mặt chính sách, cơ chế, năng lực thể chế trong công tác này [10].
xuất kinh doanh, khu chế xuất, khu du lịch, khu đô thị mới, khu công nghiệp, khu vui chơi giải trí, khu dân c tập trung và các dự án đầu t phát triển khác đã đ- ợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đất sử dụng xây dựng các công trình phục vụ công ích và công cộng khác không nhằm mục đích kinh doanh của địa phơng do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng quyết định [12].
Về trách nhiệm bồi thờng theo Nghị định 197/2004/NĐ-CP [12]: các tổ chức cá nhân đợc Nhà nớc giao đất, cho thuê đất phải bồi thờng.
Nếu đất bị thu hồi là đất do Nhà nớc giao sử dụng tạm thời, đất cho thuê đấu thầu thì ngời bị thu hồi đất không đợc bồi thờng thiệt hại về đất. Nhng đợc bồi thờng những chi phí đã đầu t vào đất. Trờng hợp đất thu hồi thuộc đất công ích của xã hoặc đất của xã cha giao cho ai sử dụng thì ngời đợc Nhà nớc giao đất, cho thuê đất phải bồi thờng thiệt hại bằng tiền cho ngân sách xã. Ngời đang sử dụng đất công ích của xã đợc UBND xã bồi thờng thiệt hại những chi phí đã đầu t vào đất.
Diện tích đất ở bồi thờng cho mỗi hộ gia đình theo hạn mức đất ở do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW quy định, nhng không vợt quá diện tích của đất bị thu hồi.
Về bồi thờng tài sản, tài sản trên đất hợp pháp và có khả năng hợp pháp hoá đợc bồi thờng 100% giá trị tài sản, còn tài sản trên đất sử dụng bất hợp pháp sẽ đợc trợ cấp 70-80% mức bồi thờng hoặc không đợc trợ cấp, không đợc bồi thờng theo mức độ bất hợp pháp của quyền sử dụng đất và tài sản.
Về mức bồi thờng tài sản đợc thực hiện theo mức độ thiệt hại thực tế bằng giá trị hiện tại của nhà và công trình cộng thêm một khoản tính theo tỷ lệ phần trăm trên giá trị hiện có của nhà và công trình, nhng tổng mức bồi thờng tối đa không lớn hơn so với 100% và không nhỏ hơn 60% giá trị của nhà, công trình theo giá xây dựng mới.
Riêng đối với nhà cấp bốn, nhà tạm và công trình phụ độc lập, mức bồi thờng thiệt hại đợc tính bằng giá trị xây dựng mới.
Về chính sách hỗ trợ, Nghị định 197/2004/NĐ-CP đã đa ra chính sách hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống xã hội đối với những ngời phải di chuyển chỗ ở trong thời gian 6 tháng, đối với các nhân khẩu trong hộ, với mức tơng đơng 30kg gạo/tháng. Đối với những ngời phải di chuyển đến khu tái định c của tỉnh khác thì đợc trợ cấp một năm và hởng chính sách đi vùng kinh tế mới (mục 1 Điều 28).
Nghị định còn quy định việc hỗ trợ theo chế độ trợ cấp ngừng việc cho cán bộ, công nhân viên của doanh nghiệp phải di chuyển địa điểm mới trong thời gian ngừng sản xuất, phải kinh doanh (mục 2 Điều 28); hỗ trợ chi phí đào tạo cho những lao động nông nghiệp phải chuyển sang nghề khác và u tiên tuyển dụng lao động cho các đối tợng có đất bị thu hồi (khoản 2 Điều 29).
Ngoài ra Nghị định còn quy định hỗ trợ đối với những ngời đang hởng trợ cấp xã hội của Nhà bớc phải di chuyển chỗ ở và trợ cấp khuyến khích di dời cho ngời di chuyển đúng hạn.
Về chính sách tái định c Nghị định số 197/2004/NĐ-CP quy định về thẩm quyền lập khu tái định c và điều kiện bắt buộc phải có khu tái định c, về nguyên tắc bố trí đất ở cho các hộ gia đình tại khu tái định c và về nguồn vốn đầu t xây dựng khu tái định c.
Nh vậy nếu nh các Nghị định trớc đây chủ yếu quan tâm đến việc bồi th- ờng đất bị thu hồi và tài sản đất đó thì Nghị định 197/2004/NĐ-CP đã có thêm một số chính sách hỗ trợ cũng nh một số điều khoản mới về lập khu tái định c cho các hộ phải di chuyển.
Về tổ chức thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP quy định trách nhiệm của chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW phê duyệt phơng án bồi
phơng án bồi thờng thiệt hại, xác định bồi thờng, trợ cấp cho từng tổ chức, hộ gia đình cá nhân và tổ chức bồi thờng theo phơng án thực hiện [12].