2.3.6.1. Thực tiễn của việc bồi thờng giải phóng mặt bằng
Vấn đề bồi thờng GPMB ở Việt Nam đã đợc đặt ra từ rất sớm, Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 đã ban hành quy định thể lệ tạm thời về trng dụng đất; Thông t 1972/TTg ngày 11/01/1970 của Chính Phủ quy định một số điểm tạm thời về bồi thờng nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mới. Sau khi Luật đất đai ra đời và bớc vào thời kỳ đổi mới thì bồi thờng GPMB đã đợc chú trọng xử lý đồng bộ phù hợp với giai đoạn mới. Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng mục đích khác cùng với hàng loạt các văn bản pháp quy mới về những vấn đề có liên quan nh giá đất, quy hoạch đã hình thành một hệ thống chính sách và tổ chức cho công tác bồi thờng GPMB và cho đến nay sau nhiều lần bổ sung chúng ta hiện đang áp dụng Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về bồi thờng hỗ trợ và tái định c khi Nhà nớc thu hồi đất.
Nghiên cứu kỹ nội dung các văn bản pháp quy trên đây thấy rõ một điều là các chính sách bồi thờng GPMB là xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và đợc điều chỉnh tích cực để phù hợp với các biến động của tình hình quản lý sử dụng đất đai. Trên thực tế đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định trong phát triển, khuyến khích đợc đầu t và cơ bản giữ đợc nguyên tắc công bằng. Tuy vậy, nếu so với những yêu cầu mới thì vẫn còn một số vấn đề bất cập đó là:
- Việc bồi thờng thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất vẫn mang phong cách (huy động thời chiến) phải đặt lợi ích xã hội, lợi ích công cộng lên trên hết, sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân lên việc bồi thờng là tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ
thể, cha có tiêu chuẩn định mức rõ ràng và ngời bị ảnh hởng sẵn sàng chịu đựng, còn Nhà quản lý cũng xem là chuyện đơng nhiên và đơn giản, trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì việc xử lý có điều kiện dễ dàng thực hiện hơn ngày nay trong nền kinh tế thị trờng yêu cầu rất cụ thể về công bằng xã hội, lợi ích chính đáng của cá nhân đợc tôn trọng và khuyến khích phát huy đồng thời với lợi ích xã hội và lợi ích cộng đồng, con ngời cụ thể vừa là động lực vừa là mục tiêu của sự phát triển. Nên những quy định đã có là cha đầy đủ, xét về mặt xã hội là cha đảm bảo đợc sự cân bằng giữa lợi ích chung (Nhà nớc, xã hội, cộng đồng) và lợi ích riêng (cá nhân, hộ gia đình, tổ chức bị ảnh hởng) trong nhiều trờng hợp mục tiêu GPMB nhanh gọn, ít tốn kém đợc quan tâm nhiều hơn so với mục tiêu bồi thờng sao cho ngời chịu ảnh hởng khôi phục mức sống ban đầu. Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính Phủ đã có những quy định cụ thể để khắc phục nhợc điểm này.
- Vấn đề cần đợc nhận thức lại cho thật đầy đủ là việc bồi thờng GPMB là một phần không thể xem nhẹ của nội dung phát triển, các hoạt động nhằm khôi phục mức sống của những ngời bị ảnh hởng cũng có ý nghĩa quan trọng nh việc xây dựng các công trình trên đất đợc giải phóng đồng thời còn đợc đảm bảo các hiệu quả kinh tế xã hội là hơn hẳn so với trớc khi GPMB, không thể chấp nhận một tình trạng là trong khi các công trình xây dựng mang lại lợi ích cho số đông thì lại phải đẩy một số ngời vốn đang sử dụng đất đó đang gặp khó khăn thậm chí còn không đợc nh trớc khi xây dựng công trình.
- Trong giai đoạn hiện nay thì các chính sách của Nhà nớc cần phải đợc thực hiện đồng bộ và minh bạch trong việc đảm bảo quyền và nghĩa vụ của nhà đầu t cũng nh ngời chịu ảnh hởng đợc thực hiện một cách thông suốt vì lợi ích phát triển chung.
Do cha hoàn toàn thoát khỏi cơ chế bao cấp nên kinh phí dùng để bồi th- ờng GPMB đều lấy từ nguồn ngân sách Nhà nớc trong khi lợi ích do phát triển
cha trở thành nguồn thu đầy đủ ổn định và hợp pháp của nhà đầu t. Thông thờng các công trình hạ tầng kỹ thuật xã hội đợc xây dựng mới đều làm cho giá đất các vùng lân cận tặng lên, sau khi công trình hoàn thành ngời đang sử dụng đất đó đ- ơng nhiên đợc hởng mà không phải làm bất kỳ nghĩa vụ nào. Chính điều này, không chỉ hạn chế năng lực giải quyết nhiệm vụ GPMB mà còn làm phát sinh quan hệ bất bình đẳng kinh tế trong xã hội.
- Trong bối cảnh hệ thống pháp luật cha đồng bộ và đang trong quá trình hoàn thiện thậm chí có trờng hợp còn gây xung đột pháp lý thì việc chỉ dựa vào chứng cứ pháp lý để giải quyết bồi thờng là cha đầy đủ, trong rất nhiều trờng hợp phải coi trọng hiện trạng và tôn trọng những vấn đề có tính lịch sử, tập quán có tính xã hội đợc cộng đồng chấp nhận.
- Hầu hết các dự án xây dựng nớc ta đều ách tắc việc bồi thờng GPMB làm cho tiến độ thi công các công trình không đạt kế hoạch và thời gian. Điều đó đã gây ra thiệt hại không nhỏ cho các nhà đầu t xây dựng.
- Đối với các dự án đầu t sản xuất kinh doanh do không đáp ứng đợc tiến độ đầu t vì vậy nhiều dự án đã mất cơ hội kinh doanh hiệu quả kinh doanh thấp.
- Đối với các dự án đầu t không kinh doanh, thời gian thi công kéo dài tiến độ thi công bị ngắt quãng đã gây ra sự lãng phí lớn và ảnh hởng đến chất l- ợng công trình.
- Nhiều nơi mặc dù việc bồi thờng GPMB đợc thực hiện bằng các biện pháp hành chính đã dẫn tới sự khiếu kiện của nhân dân kéo dài không thể giải quyết đợc. Trong sự khiếu kiện đó cái chính vẫn là ngời dân không thoả mãn với sự bồi thờng của các chủ dự án hoặc sự định giá bồi thờng thiếu công bằng, không sát với giá thị trờng ở thời điểm đó.
2.3.6.2. Một số nội dung quản lý Nhà nớc về đất đai tác động đến công tác bồi thờng giải phóng mặt bằng và tái định c
phóng mặt bằng là điều kiện tiên quyết để triển khai các dự án nhng đây lại là khâu nhiều ách tắc mà chủ yếu là do công tác quản lý Nhà nớc về đất đai của các địa phơng còn nhiều yếu kém, không chặt chẽ, còn nhiều vớng mắc trong quan hệ quản lý và sử dụng đất đai để tồn đọng khá dài không giải quyết đợc. Tình trang tranh chấp đất đai khiếu kiện trong nhân dân do không có giấy tờ hợp pháp hay vì một quyết đinh không đúng của cấp có thẩm quyền, hiện tợng kéo dài tiến độ GPMB các dự án do các bên không nghiêm chỉnh thi hành pháp luật đều xuất phát từ nhiệm vụ quản lý Nhà nớc về đất đai, công tác định giá đất, năng lực thể chế và tính pháp lý trong xã hội.
* Yếu tố quy hoạch: quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất đai là hệ thống các biện pháp và cơ sở khoa học kỹ thuật, khoa học xã hội để phân chia đất đai theo loại sử dụng chính đã đợc Luật Đất đai quy định nhằm sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên đất đai. Điều 18 Hiến pháp năm 1992 quy định “Nhà nớc thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”, Điều 16,17,18 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật Đất đai quy định thẩm quyền quy hoạch, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thẩm quyền xét duyệt quy hoạch đất đai. Đối với công tác bồi thờng GPMB và TĐC nội dung quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất có tác động mang tính chất đinh hớng từ khâu đầu hình thành dự án đến khâu cuối GPMB và lập khu tái định c.
* Yếu tố tổ chức thực hiện: đất đai là một đối tợng quản lý phức tạp luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội đất nớc, để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nớc về đất đai đòi hỏi các văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực này cũng thờng xuyên phải bổ sung, sửa đổi, thay thế cho phù hợp.
Chính vì vậy sau khi ban hành Luật đất đai năm 1993 cho đến nay Chính phủ đã đã trình Quốc hội Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai
nhằm đắp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội đất nớc [24]. Chính sách bồi thờng GPMB và TĐC cũng đợc đề cập đến trong nhiều cuộc hội thảo cấp Nhà nớc để tìm biện pháp sửa đổi hoàn thiện cho phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trờng, trong đó có thị trờng bất động sản. Tuy nhiên còn nhiều vớng mắc trong quá trình áp dụng cụ thể, tình trạng một chính sách có quá nhiều văn bản hớng dẫn cha đợc khắc phục, nên hiệu quả pháp luật không cao, tính pháp chế trong xã hội bị hạn chế.
Theo Luật Đất đai thì chính sách bồi thờng GPMB đã đợc các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền ban hành đã có tính toàn diện và chặt chẽ, nhng việc tuyên truyền pháp luật trong nhân dân của chính quyền các cấp không đợc quan tâm đúng mức, trình độ dân trí còn thấp kém. Khi vận dụng luật, nhiều địa ph- ơng triển khai thiếu dân chủ, không công khai, nhất là đối với các loại văn bản pháp luật liên quan đến quyền lợi và lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất. Những tồn tại trên đã làm giảm hiệu lực khi thi hành pháp luật, gây mất lòng tin của nhân dân cũng nh của các nhà đầu t và nguyên nhân trực tiếp làm ảnh hởng đến tiến độ GPMB của các dự án và giảm lòng tin của các nhà đầu t.
2.3.6.3. Yếu tố định giá đất và giá đất tác động đến công tác bồi thờng GPMB và tái định c
Sau thời kỳ đổi mới khái niệm nền kinh tế thị trờng đợc hiểu và áp dụng theo định hớng xã hội chủ nghĩa đồng thời khái niệm về thị trờng bất động sản đang đợc hoàn thiện thông qua thực tiễn của nền kinh tế đất nớc mà trớc hết là sự phát triển khách quan của hệ thống pháp luật. Mặc dù pháp luật nói chung và Luật Đất đai không đề cập đến việc đất có giá nhng trên thực tế “giá trị” bất động sản bao gồm các yếu tố nhu cầu sử dụng, sự khan hiếm, sức mua đã chứng minh rằng đất có giá [1].
Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định [20]: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, tổ chức cá nhân đợc quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Điều 12
Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và năm 2001 quy định : “Nhà nớc xác định giá các loại đất để thuê chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thờng thiệt hại về đất khi thu hồi”. Trong quá trình thực hiện công tác thu hồi đất GPMB hầu hết đều bị ách tắc trong vấn đề giải quyết bồi thờng, mặc dù khung giá đất của Chính phủ tuy đã đợc điều chỉnh so với khung giá đất hiện hành nếu đem áp dụng để tính thuế thì ngời dân chấp nhận. Trong khi đó giá đất trong mối quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai với nớc ta còn là một vấn đề rất mới. Trong điều kiện thực tiễn, thực hiện tốt công tác định giá đất đồng nghĩa với việc góp phần điều chỉnh những quan hệ trong việc quản lý đất đai đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nớc, thu hút nguồn đầu t nớc ngoài [22,23,24].
2.3.6.4. Yếu tố pháp chế tác động đến công tác bồi thờng GPMB và tái định c
Theo Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đặt ra yêu cầu không ngừng tăng c- ờng pháp chế, coi pháp chế là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của Nhà nớc và là tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nớc. Đảm bảo tính thống nhất của pháp chế là pháp luật đợc nhận thức, áp dụng thực hiện thống nhất trong toàn bộ lãnh thổ quốc gia và trên tất cả mọi lĩnh vực. Văn bản đợc ban hành của các cơ quan Nhà nớc và địa phơng, văn bản dới luật phải phù hợp không mâu thuẫn với văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nớc TW ban hành. Đây là những phơng tiện do Nhà nớc và các tổ chức xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho các chủ thể pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật của Nhà nớc, ổn định chế độ xã hội [20].
Trong thời kỳ CNH - HĐH và ĐTH đất nớc, nhu cầu sử dụng đất đai để xây dựng các công trình công cộng, an ninh, quốc phòng ngày càng tăng, đòi hỏi Nhà nớc phải thu hồi đất của các chủ thể sử dụng đất để phục vụ mục đích trên. Nghị định số 197/2004/NĐ-CP đợc ban hành tạo ra khung pháp lý mới thống nhất trong cả nớc về việc bồi thờng thiệt hại, hỗ trợ tái định c khi nhà nớc thu hồi đất. Tuy nhiên vẫn còn nhiều nguyên nhân, việc triển khai thực hiện chính sách bồi thờng GPMB trên thực tế còn nhiều vớng mắc có ảnh hởng nhất định đến tính pháp chế trong công tác bồi thờng GPMB. Việc xây dựng và ban hành các văn bản dới luật có tác động trực tiếp đến các chủ thể thi hành pháp luật, nếu phù hợp sẽ có tác động tích cực trong công tác bồi thờng GPMB và TĐC. Còn ngợc lại sẽ gây ra nhiều khiếm khuyết hạn chế tính khả thi, làm giảm hiệu lực pháp luật, làm giảm lòng tin của ngời dân đối với chủ trơng chính sách của Đảng và Nhà nớc, nảy sinh khiếu kiện trong nhân dân [12].
- Trách nhiệm của cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền: việc ban hành các văn bản hớng dẫn thực hiện của các cơ quan có thẩm quyền cha đồng bộ, kịp thời, thay đổi liên tục là cơ sở để ngời bị thu hồi đất so sánh, khiếu kiện làm chậm tiến độ triển khai dự án.
- Công tác bồi thờng GPMB ở nhiều địa phơng còn trái với quy định, việc áp dụng sai chủ trơng, chính sách gây nên sự thiệt thòi cho ngời bị thu hồi đất, nổi bật là chính sách hỗ trợ. Qua thực tiễn điều tra tại địa bàn một số nơi nh Hà Tĩnh, Nghệ An, Quảng Bình...hầu nh các dự án không có chính sách hỗ trợ di chuyển (mặc dù trong phơng án quy định có các mức hỗ trợ) hoặc nếu có thì rất ít, dẫn đến việc nhân dân thắc mắc, không tin vào chính sách của Đảng và Nhà nớc. Bên cạnh đó việc đào tạo chuyển đổi nghề đối với các dự án có quy mô thu hồi đất nông nghiệp lớn cha đợc các chủ đầu t chú trọng. Từ những thực trạng trên là nguyên nhân dẫn đến tình trạng bị ảnh hởng không có công ăn việc làm ngày càng gia tăng ở nhiều địa phơng có dự án.
- Nghĩa vụ của ngời bị ảnh hởng: ngoài đánh giá trình độ dân trí, sự hiểu biết pháp luật của nhân dân các địa phơng còn nhiều hạn chế, công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật về chính sách bồi thờng GPMB cha đợc chính quyền các cấp. Hội đồng bồi thờng các dự án coi trọng thực hiện, cùng với sự nhận thức và ý nghĩa thực hiện pháp luật của ngời dân bị hạn chế nên có nhiều trờng hợp, nhiều dự án ngời bị ảnh hởng chấp hành cha nghiêm chỉnh quy định của