6. Bố cục của Luận văn
2.4 Những hạn chế của văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp
QPPL của các cấp chính quyền tại thành phố Hải Phòng
Trong thời gian vừa qua, việc xây dựng hệ thống các văn bản QPPL của Hải Phòng đã đạt được nhiều kết quả. Một khối lượng lớn các văn bản QPPL, nhất là trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị trường đã được ban hành. Các văn bản QPPL đã bao quát một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quy trình xây dựng được thực hiện đúng luật và dân chủ hơn. Chất lượng các văn bản được nâng cao hơn. Những kết quả đã đạt được trong việc xây dựng hệ thống văn bản QPPL thời gian qua không chỉ đáp ứng nhu cầu của một nền kinh tế thị trường của một thành phố công nghiệp, mà còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Mặc dù có nhiều tiến bộ, nhưng các văn bản QPPL của Hải Phòng vẫn còn một số hạn chế sau:
Một là: Các văn bản QPPL của Hải Phòng hiện nay có thể nói đang
trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Các văn bản QPPL ra đời là để giải quyết, điều chỉnh các quan hệ, hành vi pháp lý nảy sinh trong xã hội. Các quan hệ,
hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các văn bản QPPL phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Tuy nhiên, trên thực tế do hiểu không đúng về Nhà nước pháp quyền, khi nhấn mạnh đến vai trò tối thượng của pháp luật, nhưng lại đồng nhất với việc có nhiều văn bản pháp luật được ban hành nên đang có tình hình muốn ban hành càng nhiều văn bản QPPL càng tốt. Do vậy, nội dung quy định của các văn bản này nhiều khi không sát hợp, thiếu tính thuyết phục. Nhiều văn bản tính dự báo và tiên liệu thấp, không đáp ứng yêu cầu phát triển của tình hình;
Hai là: Nhiều nghị quyết, quyết định, chỉ thị còn thiếu hệ thống, thiếu sự tập trung, thống nhất và cụ thể. Một quan hệ pháp lý nhưng lại được quy định rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, nên rất khó cho việc nắm vững và áp dụng một cách thống nhất. Do vậy không thuận lợi cho việc thực thi pháp luật ở cả phía người quản lý lẫn phía người bị quản lý;
Ba là: tình trạng thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất về nội dung giữa các
văn bản pháp luật còn khá nhiều. Tình trạng chồng chéo, trùng lặp khá phổ biến của các văn bản QPPL. Nhiều quy định của văn bản này mâu thuẫn với quy định của văn bản khác, thậm chí ngay trong một văn bản. Như vấn đề quy định giấy tờ sở hữu nhà, đất hay trong lĩnh vực tổ chức bộ máy. Nhiều quy định không còn phù hợp hoặc chậm được sửa đổi, bổ sung. Ngược lại, nhiều vấn đề cần phải được ổn định thì lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung, tính ổn định của nhiều văn bản chưa cao, có những văn bản mới thông qua chưa có văn bản hướng dẫn thi hành đã phải sửa, gây khó khăn trong việc hiểu, giải thích, áp dụng một cách thống nhất và đầy đủ. Ví dụ như các quy định liên quan đến quản lý đất đai, cấp giấy phép sở hữu nhà và đất, các quy định này liên tục bị sửa đổi, bổ sung tạo tâm lý không yên tâm trong quản lý và sử dụng tài sản của mình;
Bốn là: Ngôn ngữ trong nhiều văn bản chưa thật sự là ngôn ngữ pháp lý.
Nhiều từ ngữ thiếu chính xác, mang nhiều nghĩa, hoặc không xác định như các từ "có thể", "không nhất thiết"... vẫn được sử dụng nên khó hiểu, khó giải thích, trong khi đó hoạt động giải thích pháp luật lại chưa được quan tâm đúng mức. Tình hình đó khiến việc áp dụng thiếu thống nhất và đầy đủ, vừa khó thực hiện vừa tạo kẽ hở cho những đối tượng cố ý lợi dụng vi phạm pháp luật.
Năm là: Chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm chưa toàn diện, đồng bộ, thiếu dự báo mang tính chiến lược và sự ưu tiên trong việc giải quyết những vấn đề bức thiết của đời sống xã hội; đồng thời vẫn mang tính hình thức, chạy theo thành tích hoặc theo yêu cầu quản lý nhà nước mà chưa tính đến các yếu tố năng lực soạn thảo, chiến lược dài hạn của Trung ương và thành phố. Các cơ quan tham mưu chưa tham mưu kịp thời để thành phố ban hành các văn bản QPPL giải quyết các vấn đề bức xúc của xã hội; chưa đề xuất được các giải pháp về chính sách đầu tư, bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia, địa phương, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư. Công tác xây dựng chương trình còn chủ yếu mang tính tập hợp đề xuất, chưa chú trọng đến công tác phân tích, đánh giá nhu cầu xã hội. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các chương trình này thường không được bảo đảm và mang tính hình thức;
Sáu là: Việc soạn thảo đã có những chuyển biến tích cực nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, việc soạn thảo vẫn mắc phải những lỗi cơ bản như lỗi về căn cứ pháp lý, lỗi về nội dung. Theo báo cáo của Sở tư pháp về tình hình triển khai công tác kiểm tra công tác ban hành văn bản QPPL ở thành phố Hải Phòng (từ năm 2004 đến tháng 4 năm 2008): Năm 2004 trong 80 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 09 văn bản, vi phạm về nội dung là 02 văn bản; vi phạm về thể thức là 07 văn bản; năm 2004 trong tổng số 69 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 10 văn bản, vi phạm về thể thức là 07 văn bản; năm 2005 trong tổng số 65 văn bản được kiểm tra thì vi phạm về căn cứ pháp lý là 08 văn bản,
vi phạm về thể thức là 47 văn bản [28,tr3]. Điều này thể hiện năng lực của cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như cán bộ trực tiếp soạn thảo còn nhiều hạn chế.
Một tồn tại nữa trong công tác soạn thảo văn bản QPPL là chưa đánh giá tốt tác động, dự báo các điều kiện đảm bảo thi hành pháp luật. Công tác soạn thảo văn bản QPPL còn tách rời khỏi thực thi pháp luật, vẫn mang nặng tư duy pháp lý thuần túy, thiếu nhạy bén trong việc phát hiện, kiến nghị những vấn đề bức xúc trong xã hội. Việc vi phạm về căn cứ pháp lý dẫn đến tình trạng văn bản ở trung ương và địa phương còn tách rời, chưa trở thành thể thống nhất để tạo nên một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh;
Bảy là: Chất lượng thẩm định tuy được nâng cao nhưng còn chưa đáp ứng tốt yêu cầu chất lượng, tiến độ. Một số văn bản thẩm định còn mang tính hình thức, chưa góp phần loại bỏ những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản QPPL khi thẩm định, tính phản biện chưa cao. Vẫn còn một số lượng lớn các văn bản QPPL được ban hành mà không qua giai đoạn thẩm định. Theo báo cáo số 263/BC-UBND ngày 23 tháng 10 năm 2008 của UBND thành phố Hải Phòng thì: năm 2005 số văn bản thẩm định là 19/80 văn bản đạt tỷ lệ 23,7%; năm 2006 số văn bản được thẩm định là 52/97 đạt tỷ lệ 53,6%; năm 2007 số văn bản được thẩm định là 53/65 văn bản đạt tỷ lệ 81,5%; năm 2008 số văn bản được thẩm định là 42/58 văn bản đạt tỷ lệ 72,4% [28,tr3]. Điều này còn rõ rệt hơn ở cấp huyện và cấp xã, vai trò của cơ quan tư pháp trong việc thẩm định văn bản QPPL là rất mờ nhạt. Các văn bản QPPL của các cấp này thường được giao cho cơ quan chuyên môn hoặc một chuyên viên soạn thảo và chủ tịch ký ban hành chứ không qua thẩm định của cơ quan Tư pháp.