6. Bố cục của Luận văn
1.6.2 Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản QPPL do chính quyền địa
quyền địa phương ban hành
Tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản là chuẩn mực, là thước đo để xác định giá trị của một văn bản QPPL nào đó đối với việc tác động vào các quan hệ xã hội. Các tiêu chuẩn này được xây dựng trên cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn, đảm bảo nguyên tắc khách quan, toàn diện. Theo đó, văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nói riêng được coi là bảo đảm chất lượng khi đáp ứng được các tiêu chuẩn sau:
Đảm bảo tính chính trị
Trong xã hội có giai cấp, các giai cấp, các tầng lớp, các Đảng phái chính trị luôn mong muốn khẳng định vai trò và mở rộng sự ảnh hưởng của mình đối với xã hội. Một trong những con đường có khả năng nhất để đạt được mục đích đó là thể hiện quan điểm, lý tưởng, ý chí của mình dưới hình thức pháp luật. Nếu như chính trị là sự biểu hiện tập trung của kinh tế, theo cách nói của Lênin, thì cũng theo sự khẳng định của Lênin, Pháp luật là sự biểu hiện tập trung của chính trị, luật là “thước đo chính trị, là chính trị” [10, tr.99]. Do đó, không có văn bản pháp luật nào phi chính trị, phi giai cấp.
Để đáp ứng tiêu chuẩn chính trị, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành vừa phải phù hợp, vừa phải thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, vừa phải thể hiện ý chí, nguyện vọng chính đáng của nhân dân.
Hoạt động ban hành văn bản QPPL là hoạt động có ý thức và ý chí của Nhà nước. Ý chí của Nhà nước, nhất lại là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, cần phải phản ánh một cách đầy đủ ý chí của nhân dân. Điều này đòi hỏi khi tiến hành soạn thảo bất kỳ một văn bản QPPL nào, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đều phải đáp đứng ở vị thế là người đại diện cho nhân dân, lấy lợi ích của nhân dân làm yêu cầu phản ánh và làm mục tiêu phục vụ. Đặc biệt ở cấp chính quyền địa phương nơi có một quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân, có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân.
Để văn bản QPPL có chất lượng cao thì văn bản đó phải có khả năng thực hiện trên thực tế, tức là phải có tính khả thi. “Các quy định của văn bản không chỉ có tính cưỡng chế với người dân mà cũng phải thấy rằng sự cưỡng chế đó là hợp lý, hợp lòng dân và vì lợi ích chung mà pháp luật cần có để tạo ra các chuẩn mực chung áp dụng cho mọi người. Các quy định hợp lòng dân là các quy định mà đa số người dân thấy hợp lý, không phải là chỉ phục vụ cho một nhóm lợi ích nhất định” [12, tr.130]. Vì thế, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải phản ánh được ý chí của người dân, nhằm bảo đảm sự kết hợp hài hòa lợi ích của các giai tầng trong xã hội, vì khi phù hợp với lợi ích của họ thì họ sẽ tự giác cao độ trong việc thực hiện văn bản. Ngược lại, nếu xây dựng văn bản chỉ căn cứ vào các yêu cầu của nhà quản lý mà không tính đến nguyện vọng của đối tượng bị quản lý (phần lớn là nhân dân lao động) thì dù văn bản có được soạn thảo kỹ lưỡng hay được chuẩn bị đầy đủ, văn bản đó vẫn luôn thiếu căn cứ thực tiễn, thiếu tính khả thi hoặc không có hiệu quả cao trên thực tế. Để góp phần tạo ra sự phù hợp này, pháp luật quy định cho các tổ chức xã hội và công dân có quyền tham gia đóng góp ý kiến cho các dự thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Đây chính là sự bảo đảm cho nhân dân thực sự phát huy quyền làm chủ của mình. Thông qua đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiếp nhận được nhiều ý kiến từ nhân dân để bổ sung, chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL, làm cho hệ thống QPPL ngày càng sát thực tế và có hiệu quả cao trong đời sống xã hội.
Đảm bảo tính hợp pháp
Một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản là sự phù hợp với pháp luật. Tính hợp pháp là yêu cầu mà pháp luật quy định bắt buộc đối với một văn bản QPPL. Sự vi phạm tiêu chuẩn này sẽ ảnh hưởng tới giá trị pháp lý của văn bản. Tiêu chuẩn này được thể hiện ở các khía cạnh sau:
Khía cạnh thứ nhất là văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải
được ban hành đúng thẩm quyền. Thẩm quyền của mỗi cơ quan được pháp luật quy định dựa trên sự phân công, phân cấp hoạt động trong toàn bộ bộ máy nhà nước và khả năng giải quyết thực tế của từng cơ quan. Khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL là cơ quan đó thực hiện quyền lực mà Nhà nước trao cho họ để tác động vào đối tượng khác trong xã hội bằng việc quy định cho các đối tượng những quyền và nghĩa vụ cụ thể, vì vậy nội dung văn bản không đúng hoặc vượt quá giới hạn thẩm quyền của cơ quan ban hành thì đó là văn bản trái thẩm quyền. Các văn bản được ban hành trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng tới sự hài hòa, thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước, vi phạm tiêu chuẩn pháp lý và sẽ không có hiệu lực trên thực tế.
Để văn bản QPPL được ban hành đúng thẩm quyền, cần chú ý bảo đảm cả hai phương diện về thẩm quyền là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức văn bản QPPL do pháp luật quy định. Việc tuân thủ thẩm quyền hình thức của văn bản QPPL là yếu tố đảm bảo để văn bản phát huy hiệu lực. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ thẩm quyền hình thức của văn bản QPPL là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định. Về thực chất đó là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định” [19, tr.71]. Đây chính là việc chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành văn bản QPPL giải quyết công việc trong những lĩnh vực, phạm vi nào đó mà pháp luật quy định và không được ban hành ngoài phạm vi đó. Ban hành văn bản QPPL đúng thẩm quyền về nội dung phản ánh việc các chủ thể có thẩm quyền phải có trách nhiệm giải quyết công việc phát sinh trong phạm vi thẩm quyền, phạm vi không gian và phạm vi thời gian do pháp luật quy định, mà
không giải quyết công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan khác. Việc tuân thủ thẩm quyền nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hộ phù hợp với đặc điểm riêng của địa phương, với yêu cầu tác động đến đối tượng bị quản lý mà nhiều trường hợp văn bản QPPL của trung ương do chưa dự trù được hết mọi tình huống nên chưa quy định;
Khía cạnh thứ hai của tiêu chuẩn này là văn bản QPPL phải có nội dung
hợp pháp. Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản QPPL có hiệu lực cao thấp khác nhau. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với nội dung của văn có hiệu lực pháp lý cao hơn. Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương đây là yêu cầu đầu tiên bảo đảm cho văn bản ban hành hợp pháp. Nếu văn bản có nội dung trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì đó được coi là văn bản có nội dung trái với pháp luật.
Như vậy, trong công tác ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương một đòi hỏi đặt ra là phải bảo đảm tính hợp pháp trong sự phù hợp với các văn bản khác do cơ quan trung ương ban hành;
Khía cạnh thứ ba của tiêu chuẩn này là văn bản QPPL của chính quyền địa
phương phải được ban hành đúng thủ tục. Trong hoạt động ban hành văn bản QPPL, những quy định về thủ tục, trình tự đóng vai trò quan trọng. Mục đích của các thủ tục này là phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, đưa ra quy trình hợp lý cho hoạt động xây dựng văn bản và cuối cùng là tạo ra các văn bản QPPL có chất lượng cao.
Ngoài ra, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải có nội dung tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, kí kết. Yêu cầu này đòi hỏi các văn bản QPPL phải đảm bảo sự bình đẳng cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật khu vực và quốc tế. Sự tương thích với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã kí kết hoặc tham gia không chỉ đặt ra đối
với các văn bản QPPL do chính quyền trung ương ban hành, mà còn đặt ra đối với các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành.
Đảm bảo tính hợp lý
Thực tế cho thấy rằng, có nhiều văn bản QPPL không đi vào đời sống xã hội hay hiệu quả rất thấp. Một trong những nguyên nhân của tình trạng đó là do văn bản thiếu sự phù hợp với lĩnh vực mà nó điều chỉnh. Để đảm bảo tính khả thi, văn bản QPPL của chính quyền địa phương cần:
Một là: phải phù hợp với các điều kiện kinh tế - xã hội. Trong mọi trường
hợp và ở mọi thời điểm, pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển kinh tế. Sự phù hợp của văn bản QPPL với thực trạng và quy luật vận động của đời sống xã hội là một điều kiện đảm bảo tính khả thi của văn bản QPPL. Do đó, để đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, khi xác định nội dung của văn bản phải xuất phát từ điều kiện kinh tế, đời sống xã hội, tránh chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn; cần cân nhắc lựa chọn phương án có hiệu quả kinh tế cao;
Hai là: phải phù hợp với văn hóa, truyền thống, phong tục, tập quán của
dân tộc. Văn hóa, truyền thống là cốt cách của dân tộc. Vì vậy, các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải phù hợp với văn hóa, truyền thống của dân tộc, phong tục tập quán tốt đẹp của địa phương.
Sự phù hợp của văn bản QPPL với văn hóa, truyền thống, phong tục tập quán của dân tộc vừa nâng cao giá trị thực tế của văn bản QPPL, vừa đảm bảo kết quả điều chỉnh bền vững của văn bản QPPL, dễ dàng thiết lập và duy trì trật tự xã hội với sự đồng tình ủng hộ rộng rãi của nhân dân;
Ba là: phải phù hợp với đối tượng tác động của văn bản QPPL. Với nội
dung là các quy tắc xử sự chung, văn bản QPPL có đối tượng tác động được xác định một cách chung chung, trừu tượng. Do vậy, để văn bản QPPL của chính quyền địa phương có tính khả thi cao thì việc xác định đúng đối tượng tác động của văn bản là rất quan trọng. Bởi lẽ, pháp luật được thực hiện bằng chính hành vi của từng con người cụ thể thông qua nhận thức của các chủ thể đó. Văn bản
QPPL có được tự giác thực hiện hay không phụ thuộc vào việc văn bản có phù hợp với mong muốn, nguyện vọng, có đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của họ hay không. Vì vậy, nội dung của bản QPPL cần phù hợp với điều kiện vật chất, tinh thần, độ tuổi, tâm sinh lý, trình độ nhận thức của người thi hành;
Bốn là: phải phù hợp với cách thức trình bày. Để đảm bảo chất lượng của
văn bản QPPL của chính quyền địa phương, HĐND và UBND khi ban hành văn bản QPPL cần phải chú ý đến cách thức trình bày theo quy định của pháp luật. Yêu cầu này được hình thành trên cơ sở xem xét văn bản QPPL từ góc độ kỹ thuật soạn thảo, coi văn bản QPPL là phương tiện quan trọng và chủ yếu để thể hiện ý chí nhà nước trong quản lý nên cần được soạn thảo với cách thức, kỹ thuật pháp lý phù hợp với trình độ chung của xã hội;
Bên cạnh đó, việc sử dụng ngôn ngữ phải đảm bảo các yêu cầu là sử dụng tiếng Việt chuẩn, từ ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, không sử dụng khẩu ngữ địa phương, từ lóng, từ cổ…, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản. Đây là một trong những yếu tố ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương.
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG VĂN BẢN QPPL
VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QPPL CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG