III. Các dự án thực hiện bằng nguồn vốn ODA của ADB
3.Một số giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng GTVT
tầng GTVT
3.1 Giải pháp chung để nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng ODA
Kết quả thu hút và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua của Việt Nam đã cho thấy năng lực thực hiện và quản ly các chơng trình, dự án ODA đã có những tiến bộ. Bằng nhiều hình thức đào tạo khác nhau và qua thực tế thực hiện dự án, nhiều cán bộ Việt Nam từ cấp cơ quan quản ly vĩ mô tới các ban quản ly dự án đã làm quen và tích luỹ đợc nhiều kinh nghiệm thực hiện và quản ly nguồn vốn ODA. Tuy vậy, vẫn còn một số mặt yếu kém ở các khâu chuẩn bị, tổ chức, thực hiện và theo dõi đánh giá dự án, do đó chính phủ cần triển khai các công tác sau:
- Ban hành Thông t liên tịch Bộ Kế hoạch và Đầu t – Bộ Tài chính hớng dẫn thực hiện Nghị Định 17/2001/ NĐ-CP ngày 4 tháng 5 năm 2001 về những nội dung liên quan tới tài chính của các chơng trình dự án ODA.
- Sớm xúc tiến xây dựng để ban hành Nghị định mới về Tái định c và giải phóng mặt bằng, nhằm giải quyết cơ bản những vớng mắc về vấn đề này đối với các dự án ODA có xây dựng cơ bản.
- Tiếp tục tiến trình làm hài hoà thủ tục tiếp nhận và thực hiện các chơng trình, dự án ODA giữa Việt Nam và các nhà tài trợ.
- Thông qua nhiều phơng thức và quy mô đào tạo các hình thức hỗ trợ khác nhau nhằm tăng cờng năng lực quản ly và thực hiện ODA ở các cấp.
- Kiện toàn hệ thống theo dõi và đánh giá dự án từ các Bộ, ngành trung ơng tới địa phơng nhằm thúc đẩy quá trình thực hiện và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, đa công nghệ thông tin vào phục vụ công tác quản ly và theo dõi dự án.
Trong những giải pháp trên đây, thì hài hoà thủ tục là vấn đề đợc u tiên hàng đầu. Hài hoà thủ tục chính là tìm một cách làm phù hợp giữa các bên tham gia vào quá trình ODA, đó là các bên Chính phủ - Nhà tài trợ - Đơn vị thụ hởng. Việc Hài hoà không chỉ diễn ra giữa một bên là Chính phủ (kể cả các đơn vị thụ hởng) bên kia là nhà tài trợ, mà cả trong nội bộ các cơ quan chính phủ và trong nội bộ các nhà tài trợ. Hài hoà không có nghĩa là hoà đồng, đây là hai khái niệm chứa đựng những nội dung rất khác nhau. Hài hoà thủ tục ODA trên cơ sở các quy định pháp ly của chính phủvà nhà tài trợ, phát huy đợc tính đa dạng và thế mạnh của mỗi bên mới là cách làm phù hợp với thực tiễn.
Để hài hoà có thể diễn ra trên thực tế, những nguyên tắc sau đây cần đợc thực hiện: (1) Chính phủ phải làm đầu tầu trong quá trình thực hiện các hành động hài hoà
thủ tục.
(2) Chính phủ phải có “các khung” làm cơ sở để hài hoà thủ tục trong các hoạt động thực tiễn.
(3) Chính phủ và các nhà tài trợ đều có các quy định , quy trình rõ ràng, công khai về thực hiện ODA.
(4) Các quan niệm về Hài hoà thủ tục và các công cụ thực hiện ODA cần đợc chia sẻ và đạt đợc nhận thức chung giữa chính phủ và các nhà tài trợ.
(5) Hài hoà thủ tục có thể đợc tiến hành giữa Chính phủ và các nhà tài trợ trên cơ sở song phơng hoặc giữa nhóm các nhà tài trợ với Chính phủ. Trên một số vấn đề, Hài hoà thủ tục có thể đợc tiến hành giữa Chính phủ và Cộng đồng các nhà tài trợ.
Những giải pháp để hài hoà thủ tục trong các hoạt động thực tiễn mà các bên đều phải tham gia, đó là:
+ Thống nhất giữa các bên tham gia quá trình ODA về các nhận thức chung đối với hài hoà.
+ Các nhà tài trợ công bố công khai các quy trình ODA của mình.
+ Trên cơ sở song phơng, Nhóm các nhà tài trợ hoặc cả cộng đồng các nhà tài trợ xác định với chính phủ những nội dung u tiên của quy trình ODA có thể tién hành hài hoà thủ tục.
+ Thống nhất giáo trình đào tạo để nâng cao năng lực quản ly ODA cho các cấp nhất là các ban quản ly dự án ở các tỉnh.
Từ thực tiễn có thể khuyến khích một số khâu sau đây của quy trình ODA để hài hoà thủ tục:
- Chuẩn bị dự án (chuẩn bị văn kiện dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi)
- Công tác thẩm định và phê duyệt văn kiện dự án - Quy trình mua sắm
- Theo dõi và đánh giá dự án.
Cụ thể chúng ta cần thực hiện những giải pháp sau 3.2 Cải thiện môi trờng đầu t
Tiếp tục các chơng trình cải cách kinh tế để tạo thêm lòng tin cho các nhà tài trợ. Có thể nói chơng trình cải cách kinh tế của Việt Nam thời gian qua đã đạt đợc những kết quả đáng ghi nhận đã duy trì đợc mức tăng trởng 8-9% trong nhiều năm, ổn định kinh tế vĩ mô, thu nhập đầu ngời tăng hơn 5% một năm, đời sống nhân dân đ- ợc cải thiện. Việt Nam đã nhận đợc những hỗ trợ quý báu từ các nhà tài trợ qua các hội nghị tài trợ tổ chức liên tục từ 1993 đến nay với mức cam kết ODA ngày càng tăng. Chính vì vậy mà trong thời gian tới Việt Nam cần có những cố gắng hơn nữa trong chơng trình cải cách của mình.
Tiếp tục cải cách môi trờng pháp lý có hệ thống các văn bản quy định cụ thể, rõ ràng về quản lý và sử dụng ODA, đặc biệt là công tác đấu thầu và GPMB. Đây cũng là yếu tố cản trở các nhà tài trợ. Nếu không có các quy định rõ ràng về quản lý, sử dụng ODA thì bản thân các nhà tài trợ cũng không thể yên tâm vì không biết nớc
nhận viện trợ sẽ quản lý và sử dụng nguồn tài trợ này nh thế nào, mà vấn đề các nhà tài trợ quan tâm là hiệu quả sử dụng. Thêm vào đó cần phải tiếp tục giảm bớt các thủ tục hành chính gây phiền hà và tình trạng quan liêu ở các cấp liên quan đến ngành quản lý, sử dụng ODA.
Có thể tiến tới có luật của Việt Nam về ODA. ở Việt Nam mới chỉ có luật đầu t trực tiếp nớc ngoài mà cha có một bộ luật chính thức về tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA.
Trong thời gian cần tăng cờng nâng cao trình độ hiểu biết của nhân dân địa ph- ơng cũng nh năng lực của bản quản lý dự án địa phơng để tránh lúng túng vớng mắc khi triển khai dự án, làm ảnh hởng đến tốc độ giải ngân. Đây là vấn đề quan trọng vì đa số các dự án nông nghiệp và nông thôn đợc thực hiện ở các địa phơng mà trình độ hiểu biết của nhân dân địa phơng ở Việt Nam lại rất hạn chế nếu nh không nói là không hiểu biết gì. Nh vậy sẽ chắc chắn gây ảnh hởng đến thực hiện dự án.
3.3 Công tác lập danh mục dự án và vận động ODA (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Cần tính toán cụ thể giữa các dự án không có khả năng thu hồi vốn phải đầu t từ cấp phát ngân sách và nguồn viện trợ u đãi với các dự án có khả năng thu hồi vốn có thể đầu t từ nguồn cho vay lại hoặc nguồn vay thơng mại.
Cần u tiên cho giao thông hơn năng lợng (những năm vừa qua ODA đợc tập trung cho năng lợng nhiều hơn giao thôn) vì điện là ngành độc quyền và có thể thu hồi vốn, cần tăng cờng khai thác nguồn đầu t thơng mại, nhất là từ sau năm 2000 để tăng phần vay u đãi cho các dự án cơ sở hạ tầng khó thu hồi vốn.
Việt Nam cần nắm bắt và hiểu rõ những thay đổi trong chiến lợc hỗ trợ của nhà tài trợ thay đổi tuỳ từng giai đoạn khác nhau trong khi tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam cũng biến đổi không ngừng, nhiều vấn đều mới nảy sinh phải tập trung nguồn lực trong nớc và ngoài nớc để giải quyết.
Nhanh chóng có những chủ động, nỗ lực cần thiết để cùng với nhà tài tháo gỡ, giải quyết khó khăn do còn có sự khác nhau về quan điểm, về tốc độ cải cách của
Việt Nam. Là nguyên nhân trong khi các nhà tài trợ muốn Việt Nam đẩy nhanh tốc độ cải cách, nhất là cải cách trong các lĩnh vực cốt yếu có quan hệ chặt chẽ với cải cách khu vực tài chính và cải cách các doanh nghiệp nhà nớc thì về phía Chính phủ Việt Nam lại lo ngại phải cái giả phải trả về mặt xã hội nếu nh cải cách diễn ra nhanh chóng.
Tăng cờng các quan hệ đa phơng song phơng cũng nh: quan hệ với các tổ chức phi chính phủ để thu hút ODA từ các nguồn này. Trớc xu hớng đang giảm dần nguồn ODA trên thế giới dành cho nớc đang phát triển, việc Việt Nam đa dạng hoá các mối quan hệ với các nguồn cung cấp ODA khác nhau là rất cần thiết, vừa để tranh thủ đợc sự hỗ trợ của các nguồn này, đồng thời có thể tránh đợc sự quá phụ thuộc vào một nguồn nhất định, khi có biến động của nguồn này thì có thể vẫn tranh thủ đợc ODA từ các nguồn khác, them vào đó là có thể giảm bớt đợc phần nào sự cạnh tranh gay gắt giữa các nớc nhận nguồn ODA.
Tổ chức thờng xuyên các hội nghị tài trợ. Hội nghị tài trợ là nơi tập trung hầu hết các nhà tài trợ có nguồn hỗ trợ ODA đối với Việt Nam bên cạnh đó còn có các thành viên hội nghị khác nh là các khách mời mà qua đây họ có thể không hoặc có, hoặc sẽ có các quyết định tài trợ cho Việt Nam. Tại hội nghị tài trợ Việt Nam sẽ có những báo cáo về tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam, những kết quả đạt đợc, những nhu cầu cho phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Việt Nam cũng thông báo cho chiến lợc, chơng trình phát triển kinh tế. Những lĩnh vực u tiên để đầu t phát triển. Qua đây các nhà tài trợ có thể đánh giá kết quả hỗ trợ của mình để từ đó sẽ ra các quyết định tiếp thu mà cụ thể là mức vốn cam kết sẽ dành cho Việt Nam trong thời gian tiếp theo.
Hội nghị cũng có thể thu hút các nhà tài trợ mới hỗ trợ ODA cho Việt Nam. Nh vậy việc tổ chức các hội nghị tài trợ có thể làm tăng thêm khả năng thu hút ODA của Việt Nam đồng thời hớng họ hỗ trợ vào những lĩnh vực mà Việt Nam chú trọng. Tuy nhiên việc tổ chức các hội nghị tài trợ sẽ tốn kém các chi phí liên quan, song chúng ta có thể kêu gọi các nhà tài trợ hỗ trợ đóng vai trò là ngời tổ chức
3.4 Công tác thẩm định phê duyệt dự án
Giảm bớt thời gian cho công tác chuẩn bị dự án. Cần phải nâng cao tốc độ chuẩn bị dự án để đáp ứng tiến độ theo kế hoạch, xây dựng nhanh báo cáo nghiên cứu khả thi. Để có thể chuẩn bị tốt dự án cần có đội ngũ cán bộ am hiểu cách thức lập dự án khả thi cũng nh các điều kiện của nhà tài trợ để đảm bảo không có sự sai lệnh, không đáp ứng đợc yêu cầu từ phía Việt Nam cũng nh nhà tài trợ.
Tiến hành thẩm định, phê duyệt dự án của chính phủ cũng nh các Bộ liên quan một cách nhanh chóng nhất để không làm chậm đến các chu trình tiếp theo của dự án nh . Muốn vậy cần phải bớt các thủ tục hành chính phiền hà, tốn nhiều thời gian giữa các chủ dự án với cấp xét duyệt cụ thể là Bộ hoặc chính phủ, có những linh hoạt cần thiết của cơ quan xét duyệt đối với chủ đầu t trong phân loại các nhóm dự án thẩm định nhằm tạo điều kiện cho dự án đợc triển khai nhanh dễ thực hiện rút vốn kịp thời. Một giải pháp nữa là phải tăng cờng hiệu quả của các đầu mối quản lý và điều phối ODA. Các cơ quan quản lý và điều phối ODA đóng một vai trò rất quan trọng đói với quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA. Nếu hệ thống này rờm rà, phức tạp hoạt động không thờng xuyên, hiệu quả thì sẽ tạo khó khăn, cản trở cho quá trình giải ngân không những vậy nó còn gây tâm lý ngần ngại cung cấp viện trợ của các nhà tài trợ. Trong thời gian tới cần tăng cờng giám sát thờng xuyên chặt chẽ hơn đối với sử dụng ODA của cơ quan đầu mối là Bộ Kế hoạch và đầu t để kịp thời giải quyết những vớng mắc trong quá trình thực hiện dự án, đồng thời các cơ quan phối hợp với cơ quan đầu mối thực hiện tốt nhiệm vụ của mình vừa giúp cơ quan đầu mối thực hiện nhiệm vụ, vừa kiểm soát hoạt động của cơ quan này. Có nh vậy mới đảm bảo đợc tiến độ của dự án.
3.5 Công tác đấu thầu
Cổ phần hóa là biện pháp triệt để và duy nhất cho tình trạng giá đấu thầu thấp nh hiện nay. Khi đã cổ phần hoá, những ngời có trách nhiệm trong công tác bỏ giá thầu sẽ phải cân nhắc kỹ lỡng vấn đề lỗ lãi chứ không chỉ cố trúng thầu cho có công
ăn việc làm nh hiện nay. Tuy nhiên tốc độ cổ phần hóa còn quá chậm, tính đến nay mới chỉ có khoảng 5% trong số các công ty đợc cổ phần hoá. Chính vì vậy, song hành với các biện pháp tình thế, cần đẩy mạnh công tác cổ phần hoá, phấn đấu đạt chỉ tiêu cổ phần hoá 55% vào năm 2003 mà nhà nớc đã giao cho ngành.
Trớc khi tất cả các công ty tham gia đấu thầu đợc cổ phần hoá, cần phải có ngay các giải pháp tình thế để hạn chế tình trạng này, đặc biệt sắp tới sẽ triển khai các dự án trọng điểm quốc gia nh cầu Thanh Trì, cầu Cần Thơ, cầu Bãi Cháy.
Trớc tình hình giá bỏ thầu thấp một cách quá đáng nh hiện nay, các ban quản lý dự án và bên tài trợ nh ADB, WB đều đặt vấn đề tìm các giải pháp nhằm ngăn chặn xu hớng đấu thầu không lành mạnh này với mục tiêu là không để việc bỏ giá thầu thấp ảnh hởng đến chất lợng công trình.
Cần có sự phối giữa các ban ngành liên quan để bổ sung ngay một số quy định thích hợp hơn, dẫu chỉ là tình huống để quy chế đấu thầu hiện nay đáp ứng đợc các nguyên tắc cơ bản của đấu thầu hiện nay là tìm ra đợcnhà thầu có giá bỏ thầu đợc coi là thấp nhất ở mức hợp lý.
Có thể sửa đổi theo các hớng sau:
a) Yêu cầu nhà thầu giải trình nếu đơn giá bỏ thầu quá thấp
Trớc khi giao thầu, nhà thầu phải giải trình các nếu đơn giá bỏ thầu quá thấp. Nếu giải trình không thoả đáng sẽ bị loại bỏ để lựa chọn nhà thầu có giá thấp thứ hai, hoặc thứ ba. Tuy nhiên cách này rất khó áp dụng cho dù đã có nhiều ý kiến ủng hộ và đến nay vẫn cha có nhà thầu nào có giá thấp nhất bị loại vì việc giải trình có thoả mãn hay không vẫn mang nhiều yếu tố cảm tính chủ quan về phía nhà thầu cũng nh chủ đầu t.
Nhà thầu có thể đa ra rất nhiều lý do biện minh cho mức giá của mình nh: " có lực lợng tại chỗ nên tiết kiệm đợc chi phí huy động", " không cần khấu hao máy móc thiết bị vì nếu không có việc nằm không cũng vô dụng", "trả lơng công nhân chỉ đủ ăn còn hơn ngồi không lơng vì không có việc", "giảm thiểu mọi chi phí, không cần lãi" v..v..