4. Kết cấu của đề tài gồm
1.5.1.1. Hoạt động đầu vào
- Đơn vị sử dụng ngân sách chưa truy cập được vào TABMS để khởi tạo và cập nhật dữ liệu CKC vào TABMIS : theo thiết kế ban đầu của TABMIS, các đơn vị
sử dụng ngân sách là đối tượng sử dụng chủ chốt của phân hệ chức năng PO, sẽ
khởi tạo và cập nhật dữ liệu CKC vào TABMIS. Tuy nhiên, khi triển khai thực
hiện, do số lượng người sử dụng quá lớn nên chưa đưa đơn vị sử dụng ngân sách
tham gia vào TABMIS. Vì chưa tham gia vào TABMIS nên đơn vị sử dụng ngân sách chưa thể truy cập trực tiếp vào TABMIS để khởi tạo và cập nhật dữ liệu CKC mà phải qua trung gian đơn vị KBNN nơi giao dịch. Theo cơ chế hiện nay, do phần
lớn các đơn vị sử dụng ngân sách chưa giao diện được với TABMIS nên việc truy cập để cập nhập dữ liệu về CKC (gồm dữ liệu nhà cung cấp, dữ liệu hợp đồng, dữ liệu CKC) vào phân hệ PO của TABMIS để thực thiện kế toán CKC (lẻ ra là nhiệm
vụ của đơn vị sử dụng ngân sách) nhưng lại được phân công cho các đơn vị KBNN đảm nhận trên cơ sở các thông tin trên giấy đề nghị CKC do đơn vị sử dụng ngân
sách chuyển đến. Việc đơn vị KBNN nhập thủ công các dữ liệu về CKC vào phân hệ PO của TABMIS từ các giấy đề nghị CKC của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ làm mất nhiều thời gian và không tránh khỏi rủi ro, nhầm lẫn.
- Kho bạc Nhà nước phải nhập dữ liệu đầu vào phân hệ PO của TABMIS thay cho các đơn vị sử dụng ngân sách: hiện nay, do phần lớn các đơn vị sử dụng ngân sách chưa truy cập hay giao diện được với TABMIS nên việc nhập dữ liệu về
cam kết chi (gồm dữ liệu nhà cung cấp, dữ liệu hợp đồng, dữ liệu CKC) vào phân hệ PO của TABMIS từ giấy đề nghị CKC của các đơn vị sử dụng ngân sách do cơ
quan Kho bạc thực hiện sẽ tạo ra một khối lượng công việc rất lớn cho KBNN. Vì vậy, có thể gây áp lực của khối lượng công việc nhập dữ liệu đầu vào phân hệ PO
của TABMIS và làm ảnh hưởng cho KBNN Đồng Tháp khi thực hiện cơ chế quản
lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN. 1.5.1.2. Hoạt động vận hành:
vị sử dụng ngân sách đã ký kết hợp đồng với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ: theo
cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN, KBNN thực hiện kiểm soát đề nghị cam
kết chi NSNN sau khi đơn vị sử dụng ngân sách đã ký kết hợp đồng với nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Như vậy, nếu đơn vị sử dụng ngân sách đề nghị CKC mà không hội đủ điều kiện và bị KBNN từ chối, thì vấn đề đặt ra là có ngăn chặn được
các khoản nợ phải trả vượt quá dự toán NSNN còn lại được sử dụng do đơn vị sử
dụng ngân sách tạo ra hay không? Câu trả lời thường là không, bởi vì ở thời điểm
này, cam kết với nhà cung cấp hoàng hóa, dịch vụ đã hoàn thành, hợp đồng đã được
ký kết, nghĩa vụ trả nợ đã phát sinh và để hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách thường tìm cách ứng trước hoặc vay, mượn các nguồn
vốn (hợp pháp) khác để ứng vốn thực hiện hợp đồng đã cam kết với nhà cung cấp, đến khi có dự toán sẽ hoàn trả. Hệ lụy kéo theo cách làm đó là nợ phải trả của đơn
vị sử dụng ngân sách vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền giao và mục đích
góp phần ngăn chặn tình trạng nợ đọng trong thanh toán của cơ chế có thể không
thực hiện được.
- Nguyên tắc chi theo dự toán và thanh toán trực tiếp trong quy trình quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện hành: hai nguyên tắc chi theo dự toán và thanh toán trực tiếp là hai nguyên tắc cơ bản trong việc thực hiện cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN và cả việc thực hiện cơ chế quản lý và kiểm soát
CKC NSNN qua KBNN hiện nay. Nếu nguyên tắc chi theo dự toán không thực hiện được (do điều hành ngân sách chưa tốt, nguồn thu chưa tập trung kịp để đáp ứng
nhu cầu chi; do thực hiện chi không theo hình thức chi theo dự toán) thì việc dành dự toán để CKC NSNN sẽ trở thành vô ích và việc kiểm soát CKC về mặt kế toán
sẽ không thực hiện được. Mặc khác, nếu nguyên tắc thanh toán trực tiếp chưa được
thực hiện, chưa được thanh toán trực tiếp từ quỹ NSNN đến đúng đối tượng được hưởng (người hưởng lương, trợ cấp, tiền công hoặc người cung cấp hàng hóa, dịch
vụ) mà còn thanh toán gián tiếp qua trung gian tài khoản tiền gửi hoặc quỹ tiền mặt
của các đơn vị sử dụng ngân sách thì sẽ làm giảm tính khả thi của cơ chế kiểm soát cam kết chi NSNN về mặt pháp lý (chưa chi trả đúng nhà cung cấp, nhà thầu đã
được lựa chọn theo kết quả kiểm soát CKC).
- Chưa có chế tài đủ mạnh nên quy định các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi đến KBNN nơi giao dịch đề nghị CKC kể từ ngày ký hợp đồng với nhà cung cấp dễ bị vi phạm: theo quy định, thì các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi đến KBNN nơi giao dịch đề nghị CKC (kèm theo hồ sơ, tài liệu liên quan) trong vòng 10 ngày làm việc kể từ ngày ký hợp đồng với nhà cung cấp, do không có chế tài thực hiện,
dễ bị vi phạm và dễ xảy ra trường hợp đề nghị CKC và yêu cầu thanh toán của đơn
vị sử dụng ngân sách được gửi đến KBNNnơi giao dịch cùng một lúc. Hệ lụy kéo theo là các đơn vị sử dụng ngân sách coi như CKC không có tác dụng gì mà chỉ làm
rườm rà thêm thủ tục hành chính, không những việc kiểm soát CKC của KBNN chỉ
mang tính hình thức, không ngăn chặn được các đơn vị sử dụng ngân sách tạo ra các
khoản nợ phải trả vượt quá dự toán NSNN còn lại được sử dụng, mà khối lượng
công việc của KBNN Đồng Tháp tập trung dồn vào thời điểm thanh toán, chi trả và nhất là vào thời điểm cuối niên độ ngân sách, và tất nhiên, đã tạo áp lực không đáng có đối với KBNN Đồng Tháp.
- Cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN không thực hiện được với những khoản chi NSNN có giá trị lớn, rủi ro cao nhưng chưa được thực hiện chi theo hình thức chi theo dự toán: một trong những nội dung cơ bản của cơ chế quản
lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN là việc thực hiện CKC về mặt kế toán,
nghĩa là thực hiện việc ghi chép bút toán dành sẳn số kinh phí cần thiết từ dự tóan NSNN được giao hàng năm để trang trải cho những khoản nợ phải trả mà đơn vị sử
dụng ngân sách CKC. Tuy nhiên, kỹ thuật “dành dự toán”, được hỗ trợ bởi quy
trình chức năng PO trong TABMIS, chỉ phù hợp với các khoản chi thực hiện theo
hình thức dự toán mà không phù hợp với các khoản chi thực hiện theo hình thức
khác (như hình thức chi bằng lệnh chi tiền, chi từ tài khoản tiền gửi của các đơn vị giao dịch với KBNN, chi bằng hiện vật và ngày công lao động, ghi thu ghi chi). Hạn
chế này, làm cho cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN chỉ thực hiện được đối với những khoản chi theo hình thức dự toán mà chưa bao quát được hết
theo hình thức dự toán.
1.5.1.3. Hoạt động đầu ra:
- Đơn vị sử dụng ngân sách chưa trực tiếp nhận thông tin đầu ra của phân hệ PO trong TABMIS mà phải qua trung gian KBNN nơi giao dịch: mục tiêu chính của phân hệ chức năng PO trong TABMIS là cung cấp các dữ liệu cần thiết giúp cho đơn vị sử dụng ngân sách quyết định ký kết hợp đồng với một nhà cung cấp
hàng hóa, dịch vụ và đảm bảo không tạo ra các khoản nợ phải trả vượt quá dự toán
NSNN còn lại được sử dụng. Tuy nhiên, do đơn vị sử dụng ngân sách chưa truy cập
hoặc giao diện được với TABMIS nên chưa trực tiếp tiếp nhận thông tin đầu ra của
phân hệ PO trong TABMIS mà phải tiếp nhận gián tiếp qua trung gian tại nơi giao
dịch của KBNN. Những thông tin cần thiết (như thông tin về số dư dự toán còn
được sử dụng, thông tin về nhà cung cấp, thông tin về hợp đồng, thông tin về cam
kết chi) được cung cấp một cách ít ỏi (thông báo phê duyệt, thông báo từ chối phê duyệt) và gián tiếp qua trung gian KBNN sẽ không kịp thời, thuận tiện và quan trọng hơn là làm giảm tính hữu ích đối với các đơn vị sử dụng ngân sách.
- Các đơn vị sử dụng ngân sách chưa thực hiện kế toán CKC tại đơn vị mình như một cơ sở đầu tiên để thực hiện kế toán dồn tích: kế toán CKC là bước đầu tiên trong quá trình chuyển từ cơ sở tiền mặt sang cơ sở dồn tích, gồm 4 giai đoạn chính
: kế toán CKC (ghi chép việc dành dự toán tương ứng với giá trị các hàng hóa, dịch
vụ trong đề nghị CKC); kế toán dồn tích (ghi chép giá trị hàng hóa, dịch vụ được
cung cấp tạo nên tài sản hoặc công nợ); kế toán thanh toán (ghi chép các khoản thanh toán đến hạn trả) và kế toán chi trả (ghi chép việc trả tiền). Thế nhưng theo cơ
chế hiện nay, kế toán CKC chỉ được thực hiện trên hệ thống kế toán nhà nước áp
dụng cho TABMIS tại KBNN mà chưa được thực hiện trên hệ thống kế toán của các đơn vị sử dụng ngân sách. Điều đó cũng có nghĩa là kế toán CKC chưa đóng vai
trò là cơ sở đầu tiên để thực hiện kế toán dồn tích tại các đơn vị sử dụng ngân sách, và điều này có thể tác động đến cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua
KBNN Đồng tháp.
Là hoạt động tiếp nhận hồ sơ, tài liệu, chứng từ và trả kết quả CKC giữa cơ
quan KBNN với các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong hoạt động tiếp nhận hồ sơ, tài
liệu, chứng từ và trả kết quả CKC, cán bộ, công chức KBNN phải thực hiện văn hóa
nghề kho bạc (gồm: thực hiện thời gian; giải quyết dứt điểm các thắc mắc; làm việc đúng giờ; thái độ đúng mực; trang phục gọn gàng). Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay,
tình trạng lúng túng chưa tìm ra một quy trình đơn giản, công khai, minh bạch trong
hoạt động tiếp nhận hồ sơ, tài liệu, chứng từ và trả kết quả trong công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN (tương tự trong công tác quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN) sẽ có tác động đến cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN.
1.5.2. Nhóm nhân tố thuộc hoạt động hỗ trợ:
1.5.2.1. Hoạt động hỗ trợ của hệ thống thông tin:
Xuất phát từ việc hỗ trợ công nghệ của phân hệ chức năng BA trong
TABMIS, cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN chỉ có thể thực hiện được khi đơn vị sử dụng ngân sách nhận dự toán NSNN năm do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền giao. Việc ghi chép, phản ảnh các hoạt động phân bổ, giao, bổ sung, điều chỉnh dự toán giữa các đơn vị dự toán thuộc các cấp ngân sách là rất khó khăn,
phức tạp và hầu như khó có thể thực hiện được một cách chính xác,đầy đủ, kịp thời
nếu không có sự hỗ trợ về mặt công nghệ của hệ thống thông tin.
1.5.2.2. Hoạt động quản lý nguồn nhân lực:
Trong công tác quản lý nguồn nhân lực, thì có nhiều yếu tố có liên quan,
nhưng trong đó có yếu tố quan trọng, đó là kinh nghiệm triển khai thực hiện cơ chế
quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN của đội ngũ cán bộ, công chức KBNN Đồng Tháp. Trong thực tế, việc thực hiện cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo quy định hiện hành đã bao gồm cả nội dung kiểm soát CKC (kiểm tra điều kiện đã có trong dự toán ngân sách được giao) và nội dung kiểm soát chuẩn
chi (kiểm tra điều kiện đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quy định và điều kiện đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách
chỉ thực hiện kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ, tài liệu cam kết chi (tính pháp lý của
việc lựa chọn nhà cung cấp, của hợp đồng) và kiểm tra tính đảm bảo khoản chi đã có trong dự toán được giao mà chưa sử dụng kỹ thuật dành dự toán cho khoản CKC
đó. Qua thời gian triển khai thực hiện CKC, kinh nghiệm thực tế, kỹ năng tác
nghiệp của đội ngũ cán bộ, công chức KBNN Đồng Tháp trong quá trình thực hiện cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN cũng có thể làm ảnh đến cơ chế
quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN. 1.5.2.3. Hoạt độngđào tạo và truyền thông:
- Chưa thực hiện một cách thường xuyên, liên tục kế hoạch đào tạo và truyền thông đã vạch ra từ đầu: các tổ chức, cá nhân chịu ảnh hưởng của việc thực
hiện cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN đều muốn hiểu rõ cam kết chi là gì? Tại sao lại cần thực hiện cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN và khi thực hiện sẽ mang lại những lợi ích gì? việc sử dụng phân hệ PO của TABMIS để hỗ trợ thực hiện quy trình quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN sẽ ảnh hưởng như thế nào đến họ và làm thế nào để thực hiện được? để cơ
chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN được mọi người ủng hộ và thực
hiện cần phải tiến hành các hoạt động truyền thông và đào tạo. Truyền thông để
nâng cao nhận thức và hiểu biết về cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN, còn đào tạo để hướng dẫn cho người thực hiện có thể thực hiện được cơ chế
quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN.
Mặc dù có xây dựng kế hoạch ngay từ khi bắt đầu triển khai TABMIS nhưng
KBNN lại chưa thực hiện một cách thường xuyên, liên tục kế hoạch đào tạo và truyền thông đã vạch ra để nâng cao nhận thức, hiểu biết và tham gia tích cực của các đối tượng có liên quan (KBNN, các đơn vị sử dụng ngân sách, các cơ quan tài chính, các cơ quan chủ quản và các đơn vị dự toán cấp trên), đồng thời, hướng dẫn
cho cán bộ, công chức KBNN có thể thực hiện tốt cơ chế quản lý và kiểm soát CKC NSNN qua KBNN.
1.6. Kiểm soát cam kết chi ở một số địa phương và bài học kinh nghiệm.
Theo Thạc sĩ Lê Chí Cường, thì việc thực hiện quản lý và kiểm soát CKC qua KBNN Cà Mau trong thời gian vừa qua trong điều kiện phân bổ ngân sách ngắn
hạn bên cạnh các kết quả đạt được như: trình độ của cán bộ công chức trong vận
hành hệ thống, hướng dẫn các đơn vị sử dụng ngân sách dần tiếp cận được và có sự đồng thuận của các cấp chính quyền địa phương nên việc triển khai công tác quản lý
và kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN Cà Mau được thực hiện thuận lợi, từ đó
góp phần ngăn chặn được nợ đọng trong thanh toán. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại
nhiều khó khăn bất cập cần tháo gỡ để mục tiêu trong kiểm soát quản lý CKC được
thực hiện đúng nghĩa.
- Kiểm soát cam kết chi tại tỉnh Thái Nguyên:
Theo tác giả Vân Hà, thì cam kết chi NSNN qua KBNN Thái Nguyên được
thực hiện đồng thời với quá trình kiểm soát chi nhằm hỗ trợ, tăng cường việc kiểm