Theo Denhardt và Denhardt (2003) [25], lý thuyết hành chính công có thể bắt nguồn từ ba lý thuyết là Quản trị công cũ, quản trị công mới và Dịch vụ công mới.
- Quản trị công cũ:
Theo Wilson [34], Phương thức này tách bạch giá trị với phạm vi chính trị. Những vấn đề của quản trị không liên quan đến những vấn đề của chính trị. Dù chính trị quy định nhiệm vụ cho quản trị nhưng nó không chịu đựng sự thao túng của những quy luật. Mục đích cuối cùng là để đảm bảo trách nhiệm và để ngăn chặn lạm dụng chức quyền bằng cách cho phép các nhà quản trị tập trung vào việc tìm kiếm những cách hiệu quả nhất để phục vụ khách hàng, không bị trói buộc bởi những động cơ chính trị.
Cả Goodnow và White [28] đều thừa nhận yêu cầu thiết yếu của việc tách yếu tố chính trị ra khỏi quản trị nhưng đều nhận thấy quản trị công tồn tại trong môi trường chính trị và vì vậy nó bịảnh hưởng bởi nhiều yếu tố chính trị.
Wilson [34] cũng bày tỏ sự cần thiết phải cải cách chính phủ. Trong đó, Wilson cho rằng, chúng ta phải quan tâm đến sự cải cách sự phục vụ công dân trong việc thể hiện từng bước nhưng là một sự mở đầu cho việc cải tổ quản trị một cách toàn diện. Đối với Wilson [34], cải tổ việc phục vụ công chúng có liên quan đến nhiều khía cạnh, làm cho bộ máy chính phủ thêm gọn gàng.
- Quản trị công mới:
Trong quản trị công mới cho rằng chính phủ cũng cần điều hành như là điều hành kinh doanh, thương mại. Ngoài ra, như Dehardt [25] cũng đã viết rằng “ Quản trị công mới trở thành một một kiểu mẫu chuẩn, một dấu hiệu, một sự luân chuyển trong cách chúng ta nghĩ về vai trò của quản trị công, về bản chất của sự việc, và bằng cách nào và tại sao chúng ta làm việc chúng ta đang làm”.
Quản trị là chịu trách nhiệm với các nhà chính trịđược bầu cử một cách dân chủ. Ngoài ra, cấu trúc tổ chức trong khuôn mẫu này liên quan đến sự phân quyền các tổ chức công với sựđiều hành nguyên thủy đang tồn tại trong các cơ quan. Quản trị công cho rằng để có được phạm vi rộng để các điểm thầu khoán gặp nhau.
Trong mô hình này, người quản trị công bị thách thức không chỉ bởi các chức năng riêng biệt trước đây đã được chính phủ chỉ định mà còn phải tìm ra những được những động lực, hướng đi mới để đạt được kết quả. Để xử lý được những thử thách này, nhiều nhà quản lý công đã giới thiệu nhiều sáng kiến như: ‘tập trung giải trình trách nhiệm đối với khách hàng và sự thể hiện trách nhiệm cao, giảm sự phân cấp trong đơn vị, vạch rõ những kẽ hở trong tổ chức, hợp lý hóa quy trình của tổ chức, phân chuyển quyền quyết định đến từng bộ phận. TQM là một sáng kiến rơi vào trong phạm trù này. Vì vậy, TQM cố gắng pha trộn sự phân tích và những khía cạnh hiệu quả và quản lý khoa học với các tổ chức, các nhóm và những nhu cầu cá nhân tập trung vào các mối quan hệ con người. Nó cũng tập trung chủ yếu để thỏa mãn nhu cầu khách hàng thông qua chất lượng phục vụ. Điều cơ bản này có liên quan đến sự phân khúc của thị trường khách hàng cơ bản dựa trên việc vạch rõ nhu cầu của các nhóm nổi bật. Vì vậy, khi áp dụng trong bối cảnh của khu vực công, TQM chỉ ra sự quan tâm của công chúng như sự thể hiện và kết hợp của những quan tâm cá nhân và bản chất quan điểm phục vụ công thông qua đáp trả lại những nhóm khách hàng này. - Dịch vụ công mới:
Denhardt và Denhardt (2003) [25] đã phát triển các dòng mới nhất trong lý thuyết hành chính công lý thuyết, mà họ gọi là "Dịch vụ công mới". Trong khi có một số điểm tương đồng giữa "Dịch vụ công mới" và các mô hình cũng có sự khác biệt quan trọng. Theo quan điểm này, "công chúng quan tâm là kết quả của
cuộc đối thoại về chia sẻ các giá trị chứ không phải là tập hợp của lợi ích cá nhân”. Vì vậy, công chức làm chỉ đơn thuần là để đáp ứng nhu cầu của "khách hàng", mà là trọng tâm là xây dựng mối quan hệ tin tưởng và hợp tác giữa các công dân (Denhardt và Denhardt, 2003: 42). Trong mô hình này, cách tiếp cận để trách nhiệm được nhiều mặt. Thay vì được phân cấp hoặc thị trường định hướng, công chức phải tham gia pháp luật, các giá trị cộng đồng, định mức, chính trị, tiêu chuẩn chuyên nghiệp và lợi ích công dân. Các giả định cơ cấu tổ chức liên quan đến cấu trúc hợp tác với lãnh đạo chia sẻ nội bộ và bên ngoài. Hành chính theo quyết định là rõ ràng nhưng nó bị hạn chế và có trách nhiệm (Denhardt và Denhardt, 2003) [25]
1.5.2 ứng dụng TQM trong lĩnh vực công
Trong CCHC thuế thì ngành thuế xem NNT thuế như là một khách hàng thực thụ chính vì vậy việc cung cấp dịch vụ công đối với khu vực công được xem là sản phẩm cung cấp cho khách hàng. Vì là phục vụ cho khách hàng nên chất lượng sản phẩm là yếu tố được đặt lên hàng đầu nhằm tạo sự hài lòng của khách hàng. Đó cũng là nguyên nhân mà ngành thuế nói riêng và khu vực công nói chung đã thay đổi tư duy theo cơ chế “xin, cho” mà chuyển sang cơ chế “phục vụ khách hàng”. Đó cũng là lý do mà ngành thuế đã và đang tập trung CCHC thuế, thực hiện công tác quản lý thuế hiện đại phù hợp với xu thế phát triển của nền kinh tế trong và ngoài nước. Để nâng cao chất lượng phục vụ thì phải nâng cao chất lượng quản lý thuế và như vậy việc ứng dụng TQM vào trong khu vực công để nâng cao chất lượng quản lý là điều tất yếu.
Hiện nay, ngành thuế đang áp dụng mô hình quản lý thuế theo chức năng, chính vì vậy cũng đang gặp một số hạn chế nhất định trong công tác quản lý thuế như sau :
(1) Cơ cấu tổ chức theo chức năng, đó là cơ cấu tổ chức trong đó tổ chức được chia thành nhiều bộ phận chức năng, mỗi bộ phận chức năng có một người quản lý.
(2) Cấu trúc chức năng cung cấp cho tổ chức một chuỗi mệnh lệnh rõ ràng theo cấp bậc, cho phép nhân viên chuyên môn hoá theo lĩnh vực họ tốt nhất.
(3) Việc đánh giá nhân viên trở nên dễ dàng dựa vào việc thiết lập trách nhiệm cụ thể và rõ ràng cho từng cá nhân. Mặc dù cấu trúc chức năng được sử dụng phổ biến, nhưng cấu trúc này được thiết kế chủ yếu là để thuận lợi hơn cho việc quản lý hơn là để cung cấp dịch vụ chất lượng cao cho khách hàng. Với chất lượng toàn diện, cấu trúc chức năng có nhiều sự không tương thích, nó có một số hạn chế sau:
- Cấu trúc chức năng tách rời nhân viên ra khỏi khách hàng [16]:
+ Trong cơ cấu tổ chức theo chức năng, có ít nhân viên tiếp xúc trực tiếp với khách hàng hoặc có ít người có ý tưởng rõ ràng rằng công việc họ đang làm có liên quan đến những nhân viên khác để làm hài lòng khách hàng.
+ Cấu chức chức năng bao bọc nhân viên làm cho họ không học được cách thức làm hài lòng khách hàng từ những sản phẩm của tổ chức.
+ Nhân viên ít hiểu về hệ thống công việc của tổ chức.
+ Nghiêm trọng hơn, cấu trúc chức năng làm phát triển ý tưởng “ông chủ” là khách hàng mà nhân viên phải làm hài lòng.
- Những hạn chế của cấu trúc chức năng trong cải tiến quá trình: Trong cơ cấu tổ chức theo chức năng, các bộ phận được thiết kế theo từng chức năng riêng
biệt, trong khi đó hầu hết mọi quá trình hoạt động lại liên quan đên nhiều chức năng khác nhau. Do đó, không có được sự hợp tác chặt chẽ giữa các bộ phận chức năng trong một quá trình. Cấu trúc chức năng có vẻ như tạo ra sự phức tạp, những thủ tục lãng phí, chẳng hạn có công việc được làm lặp đi lặp lại ở nhiều bộ phận khác nhau.
- Tổ chức theo chức năng thường có sự chia rẽ giữa chức năng chất lượng và những chức năng khác: Trong cơ cấu tổ chức theo chức năng thường có một bộ phận chức năng chịu trách nhiệm về chất lượng. Do đó, nó có thể gửi một thông điệp đến những bộ phận còn lại của một tổ chức rằng có một bộ phận chất lượng riêng, do đó chất lượng không phải là trách nhiệm của những bộ phận khác. Hơn nữa, nó phá vỡ sự phản hồi thông tin giữa các nhân viên, những người mà công việc của họ cần được cải tiến. Bộ phận chất lượng có trách nhiệm chung về việc tập hợp thông tin và sử dụng những công cụ thống kê. Những công việc này có vẻ như những bộ phận chức năng khác không có khả năng thực hiện. Điều này làm cho việc cải tiến liên tục bị giậm chân tại chỗ. Những tổ chức theo đuổi chất lượng toàn diện thường vẫn duy trì bộ phận chất lượng, nhưng bộ phận này đóng vai trò như ông bầu hay người điều khiển nhân viên, hơn là một nhóm có trách nhiệm chính về chất lượng.
Tóm lại, tổ chức chức năng gây tổn thương tới chất lượng toàn diện theo nhiều cách. Nó chia rẽ nhân viên với khách hàng và cô lập họ với mong muốn của khách hàng. Nó là gia tăng sự phức tạp và lãng phí của quá trình và hạn chế quá trình cải tiến. Nó chia rẽ chức năng chất lượng với những chức năng khác, cung cấp cho nhân viên một cái cớđể họ không lo lắng về chất lượng. Như vậy, mô hình quản lý theo chức năng của ngành thuế hiện nay thật sự chưa là một mô
hình tối ưu, chính vì vậy việc ứng dụng mô hình TQM nhằm nâng cao chất lượng quản lý thuế là thật sự cần thiết.
1.7 Sự khác biệt áp dụng TQM giữa khu vực công và khu vực tư
Theo Moore (2002) [35], quan niệm về một "khách hàng" trong khu vực tư nhân có thể được đặc trưng bởi ba nguyên tắc. Đầu tiên là một khách hàng "có một vị trí đặc biệt trong "chuỗi giá trị 'những thành phần tạo nên các quá trình sản xuất của tổ chức". thứ hai là khách hàng là người thực sự trả tiền cho sản phẩm hoặc dịch vụ và do đó cung cấp các động lực tài chính cho các tổ chức để mang về. Cuối cùng, nó là sự hài lòng của khách hàng cung cấp cuối cùng. Thay vì trong khu vực công có hai nguyên tắc "khách hàng" nghĩa là, các công dân và khách hàng (người dùng cuối của sản phẩm hoặc dịch vụ). Thông thường, các công dân hoặc công chúng trợ cấp cho chi phí của một dịch vụ công. Công chúng quan tâm xem liệu các chương trình liên quan đã cung cấp mong muốn kết quả (kỹ thuật chất lượng). Khi đánh giá một chương trình, chính phủ đặt ra để xác định xem các chương trình đạt được những kết quả mà xã hội đã có đề cập khi nó ra mắt chương trình (kỹ thuật chất lượng). Do đó, TQM với tập trung vào chất lượng quá trình hạn chế trong vấn đề này.
Theo Fountain (2001)[36], các công ty khu vực tư nhân mục tiêu phân khúc thị trường như là một bước đầu trong việc tạo ra một tầm nhìn chiến lược dịch vụ. Chiến lược này có vấn đề trong khu vực công vì những lý do sau đây. Thứ nhất, trong khu vực công không có cơ chế định giá. Thay vào đó, dịch vụ trong lĩnh vực công cộng tài trợ bằng tiền thuế và các dịch vụ này được cung cấp trong một hình thức tiêu chuẩn cho tất cả có liên quan cho người dùng cuối của các dịch vụ. Hơn nữa, Fountain chỉ ra rằng nó là không thể chấp nhận để phân khúc một cơ sở khách hàng khu vực công, điều này sẽ làm suy yếu sự bình
đẳng chính trị, với thị trường phân đoạn trong khu vực công, người nghèo và yếu về chính trị sẽ tiếp tục được phục vụ kém.
Tóm lại, dựa trên những yếu tố trên, Swiss (1992) [37] lập luận rằng TQM « chính thống » là không phù hợp với các cơ quan chính phủ, tuy nhiên, giữ lại TQM là "chính thống" các nguyên tắc của trao quyền cho nhân viên và cải tiến liên tục.
Chương II:
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ THUẾ:
Nghiên cứu tình huống Chi cục Thuế quận Phú Nhuận – Tp. HCM
2.1 Giới thiệu về Chi cục thuế quận Phú Nhuận
Chi cục thuế quận Phú Nhuận là một trong 24 Chi cục thuế quận, huyện trực thuộc Cục thuế Tp.HCM có chức năng là một cơ quan hành thu để động viên nguồn thu vào NSNN. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của Chi cục thuế và để thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị được giao bộ máy tổ chức quản lý của Chi cục thuế quận Phú Nhuận được hình thành như sau:
2.1.1 Về chức năng và nhiệm vụ của từng bộ phận
Chi cục Thuế Phú Nhuận được tổ chức dựa trên mô hình quản lý theo chức năng của Luật Quản lý thuế và chức năng nhiệm vụ cụ thể của từng bộ phận. Chi cục trưởng với vai trò thủ trưởng chịu trách nhiệm chỉ đạo và điều hành chung còn có một số phó chi cục trưởng với vai trò giúp việc cho Chi cục trưởng và điều hành công việc chỉ đạo theo sự phân công còn được gọi là Ban Lãnh đạo. Để thực thi nhiệm vụ được giao Chi cục thuế còn có các đội tham mưu và các đội trực tiếp thực hiện với cơ cấu tổ chức là 12 đội. Căn cứ theo Quyết định số 504/QĐ-TCT ngày 29/3/2010 [21] của Tổng cục Thuế về chức năng, nhiệm vụ của các đội thuế thuộc Chi cục Thuế và tổ chức bộ máy quản lý của Chi cục trưởng thì chức năng và nhiệm vụ cụ thể của từng bộ phận như sau:
(1) Chi cục trưởng và một số Phó Chi cục trưởng
Chi cục trưởng chịu trách nhiệm trước Cục trưởng Cục Thuế và trước pháp luật về toàn bộ hoạt động của Chi cục Thuế trên địa bàn.
Phó Chi cục trưởng chịu trách nhiệm trước Chi cục trưởng và trước pháp luật về lĩnh vực công tác được phân công phụ trách.
(2) Đội Tổng hợp - Nghiệp vụ - Dự toán - Tuyên truyền - Hỗ trợ
Với vai trò là một đội tham mưu giúp Chi cục trưởng Chi cục Thuế thực hiện công tác tuyên truyền về chính sách pháp luật thuế; hỗ trợ người nộp thuế trong phạm vi Chi cục Thuế quản lý. Hướng dẫn về nghiệp vụ quản lý thuế, chính sách, pháp luật thuế cho Công Chức, Viên Chức thuế trong Chi Cục Thuế; xây dựng và tổ chức thực hiện dự toán thu ngân sách nhà nước được giao của Chi cục Thuế.
Giúp Chi Cục trưởng Chi cục Thuế hướng dẫn về nghiệp vụ quản lý thuế, chính sách, pháp luật thuế cho cán bộ, công chức thuế trong Chi cục Thuế; xây dựng và tổ chức thực hiện dự toán thu ngân sách nhà nước được giao của Chi cục Thuế.
Đội Tổng hợp - Nghiệp vụ
- Dự toán - Tuyên truyền - Hỗ trợ
Một cửa
- Tiếp nhận hồ sơ của NNT. - Trả hồ sơ theo hẹn.
Tổng hợp.
- Theo dõi nguồn thu vào NSNN để tham mưu điều chỉnh cho thích hợp.
Nghiệp vụ.
- Hướng dẫn và tập huấn nghiệp vụ thuế cho công chức thuế.
Dự toán.
- Xây dựng và tổ chức thực hiện dự toán thu NSNN
Tuyên truyền – Hỗ trợ.
- Tập huấn chính sách pháp luật cho NNT.
Hình 2.1: Mô hình chức năng của Đội Tổng hợp - Nghiệp vụ - Dự
(3) Đội Kê khai - Kế toán thuế và Tin học
Giúp Chi cục trưởng Chi cục Thuế thực hiện công tác đăng ký thuế, xử lý hồ sơ khai thuế, kế toán thuế, thống kê thuế theo phân cấp quản lý; quản lý và