III. Quản lý nhà nước hiện đại
14. Cải cách hành chính
Con đường của mỗi một quốc gia tiến đến một nền quản lý nhà nước tốt đều khác nhau, phụ thuộc vào văn hoá, điều kiện địa lý, truyền thống hành chính và chính trị, điều kiện kinh tế và rất nhiều yếu tố khác nữa. Tuy nhiên, cuối cùng thì một nền quản nhà nước tốt đều có những đặc điểm chung là tính minh bạch, tính trách nhiệm, khả năng có thể dự đoán và cho phép có sự tham gia rộng rãi của mọi người dân (Ngân hàng phát triển Châu Á, 1998 và 1999).
Hệ thống hành chính công của Việt Nam, được dựa trên mô hình truyền thống, hiện vẫn còn bộc lộ nhiều yếu kém. Các cơ cấu tổ chức, các bộ luật, các nguyên tắc và quy chế không hiệu quả và kém hiệu lực không hỗ trợ đầy đủ, và trong nhiều trường hợp, còn cản trở các nỗ lực phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Các hệ thống và cơ cấu tổ chức nói chung còn lạc hậu, hết sức quan liêu và không rõ ràng. Bộ máy công chức thì cồng kềnh, kém hiệu lực với các hệ thống, cơ cấu và mô hình hành chính và quản lý kém hiệu quả dẫn đến tham nhũng. Và hệ thống tài chính công không được trang bị đầy đủ để có khả năng đối mặt với những thách thức tài chính và ngân sách phức tạp của một nền kinh tế tăng trưởng nhanh đang hội nhập vào thị trường toàn cầu.
Cải cách hành chính công là một cấu thành chủ chốt của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo. Cải cách này có tiềm năng cải thiện việc cung cấp dịch vụ cho người dân, bao gồm cả người nghèo. Thông qua nâng cao hiệu quả chung và giảm chi phí giao dịch, cải cách hành chính công cũng có thể đóng góp tạo ra một môi trường đầu tư thuận lợi hơn.
Một tầm nhìn
Đảng và Chính phủ trong những năm vừa qua đã ủng hộ mạnh mẽ cải cách hệ thống hành chính công. Chương trình tổng thể cải cách hành chính công, được phê duyệt tháng 9 năm 2001, với nội dung thực hiện cải cách toàn bộ hệ thống hành chính công từ nay đến năm 2010. Chương trình cải cách và đổi mới có phạm vi lớn cả theo chiều rộng lẫn chiều sâu (NHPT Châu Á, 2002a). Nội dung cải cách bao gồm việc thay thế các thủ tục hành chính rườm rà bằng các thủ tục đơn giản và minh bạch hơn; giảm tệ nạn hối lộ và tham nhũng, sắp xếp hợp lý và xác định rõ hơn nhiệm vụ và chức năng của các cơ quan và tổ chức nhà nước, cải cách hệ thống hành chính địa phương và xác định lại mối quan hệ giữa các tổ chức hành chính này với trung ương, hợp lý hoá cơ cấu tổ chức các bộ, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chính phủ; thực hiện cải cách tiền lương; cải cách quản lý tài chính công; và hiện đại hoá hệ thống hành chính công bằng các biện pháp vi tính hoá và chính phủ điện tử.
Tuy quá trình cải cách hệ thống hành chính công không thể thực hiện xong trong một sớm một chiều, nhưng hai năm sau khi công bố, chương trình cải cách hành chính công đã không tiến triển như mong muốn. Nguyên nhân chủ yếu là do bản chất nhạy cảm của quá trình cải cách, đòi hỏi phải có những thay đổi không tránh khỏi về lập pháp và do nguồn lực tài chính và kỹ thuật còn hạn hep.
Cho đến nay những kết quả đạt được mới chỉ dừng ở sự phê duyệt chương trình cải cách của Thủ tướng, chuẩn bị các chương trình hành động sơ bộ, đánh giá chức năng và tính hiệu lực của các cơ chế thực hiện và quản lý cải cách, trình báo cáo đánh giá các yêu cầu luật pháp, một số cải thiện trong việc cung cấp dịch vụ hành chính công thông qua các chương trình thực hiện thí điểm, phân cấp thông qua việc khoán chi trong quản lý chi tiêu công, một nghị quyết về giảm biên chế, và thành lập một ban
thấy cam kết mạnh mẽ của Chính phủ trong lĩnh vực này. Đây là những hành động đáng khích lệ, song con đường cải cách phải đi vẫn còn khá dài.
Các vấn đề về nhân sự
Tầm nhìn của chương trình cải cách đòi hỏi bộ máy công chức phải tập trung nhiều hơn vào việc đạt được kết quả, và do vậy cần chú trọng tới tính đáp ứng và tính chịu trách nhiệm, với việc nâng cao chất lượng hoạt động, phục vụ các doanh nghiệp và nhân dân có hiệu quả hơn. Để đạt được mục tiêu này, đội ngũ cán bộ công chức còn phải khắc phục nhiều yếu kém về trình độ, năng lực chuyên môn, các kỹ năng hành chính và đạo đức.
Đội ngũ cán bộ công chức có nhiều thế mạnh, bao gồm một lực lượng ngày càng đông cán bộ có bằng cấp và năng lực chuyên môn. Song vẫn còn nhiều người thậm chí còn chưa nhận thức được các kỹ năng và tri thức nào là cần thiết để làm việc trong một môi trường quản lý mới và do vậy không thích ứng được. Vẫn còn thiếu các chính sách quản lý nguồn nhân lực hữu hiệu, việc quản lý đào tạo cần phải được đổi mới thông qua nâng cao nội dung đào tạo và hệ thống cơ sở đào tạo. Cũng cần phải có một loạt các cải tiến trong việc đào tạo và đào tạo lại.
Tinh giản biên chế và cải cách tiền lương là cấu phần khác về nhân sự trong chương trình cải cách hành chính công. Mục tiêu ban đầu là giảm 15% lực lượng cán bộ công chức. Nhưng công việc này hiện đang được triển khai khá chậm chạp và cho đến nay mới chỉ giảm được 3%. Trong một chừng mực nhất định, không nên coi sự tiến triển chậm trong lĩnh vực này là một vấn đề. Ngược lại, bất kỳ chương trình nào nhằm giảm bớt (hay mở rộng) đội ngũ cán bộ công chức nên được thực hiện dựa trên một sự đánh giá tổng quan về chức năng, vai trò và các quy trình làm việc trong toàn thể bộ máy hành chính (Martin Rama, 1999). Nếu chưa có được một sự đánh giá như vậy thì có nguy cơ giảm đi những người không phải là dôi dư. Và một đánh giá như vậy khó có thể dẫn đến một mức độ đồng nhất về tình trạng thừa nhân lực trong tất cả các đơn vị. Cho đến nay chưa có một đánh giá nào như vậy được thực hiện.
Tiến độ cải cách tiền lương thậm chí còn chậm chạp hơn. Một vấn đề đáng quan tâm trong lĩnh vực này là cần phải có một nguồn lực khổng lồ cho mục đích tăng lương. Trong lĩnh vực này, chính phủ Việt Nam nên thật thận trọng để chọn ra một con đường phù hợp khi cố gắng điều chỉnh hệ thống lương công nhân viên chức theo thị trường (Khung 14.1).
Công nghệ thông tin
Quan trọng không kém là các biện pháp và hành động để đánh giá và phân loại thủ tục và các quy trình sao cho việc ứng dụng máy tính và các thiết bị ngoại biên có thể đem lại những kết quả tập trung hơn và có hiệu quả hơn về công tác nhân sự và tổ chức. Từ góc độ này, một quyết định chính sách có tính bước ngoặt là sự phê chuẩn, vào tháng 9 năm 2001, Quyết định 112/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc vi tính hoá công tác quản lý hành chính. Song vẫn còn tồn tại một số trở ngại lớn.
Trong lĩnh vực vi tính hoá, kinh doanh điện tử và chính phủ điện tử, các vấn đề then chốt có liên quan đến việc thiếu các văn bản luật pháp điện tử (cyber laws), bao gồm các cơ sở pháp lý về tính bảo mật, chữ ký điện tử, chứng nhận và xác nhận tính đích thực. Cũng chưa có một khuôn khổ pháp lý phù hợp cho phép sự phát triển có hiệu quả một chính phủ điện tử và các hệ thống cung cấp dịch vụ công, và bảo vệ lợi ích của cả người cung cấp và người sử dụng. Việc thiếu các tiêu chuẩn quốc tế phù hợp
VIỆT NAM: THỰCHIỆN CAMKẾT
về tính chuyên nghiệp trong quản lý công nghệ thông tin, bao gồm việc xây dựng kế hoạch chiến lược, hỗ trợ hệ thống, vận hành và bảo dưỡng, là một loại vấn đề quan trọng khác. Cũng cần phải có một nguồn nhân lực được đào tạo và được trả lương thoả đáng cho công tác quản lý công nghệ thông tin, điều mà Việt Nam vẫn chưa đáp ứng được.
Mạng lưới thông tin chính phủ, CPNET, vẫn ở trong giai đoạn đầu của sự phát triển, chưa có khả năng giải quyết vấn đề quan trọng là kết nối tất cả các bộ, các cơ quan và mạng lưới chính quyền địa phương. Việc thiếu sự kết nối này đã cản trở các quá trình trao đổi thông tin, dữ liệu giữa các cơ quan chính phủ. Các hệ thống viễn thông kém hiệu quả và chi phí cao đã tác động tiêu cực đến việc phát triển ứng dụng công nghệ thông tin ở Việt Nam, đặc biệt là các hoạt động kinh doanh điện tử.
Nhìn tổng thể, chương trình hiện đại hoá hành chính đòi hỏi một nguồn lực tài chính và kỹ thuật lớn mới có thể đạt được mục tiêu. Nó cũng đòi hỏi các cơ quan chính phủ thay đổi thói quen không chia sẻ thông tin.
Cung cấp dịch vụ
Một trong những mục tiêu chiến lược của Chương trình cải cách là nâng cao chất
Khung 14.1: Phải chăng lương của người lao động trong khu vực nhà nước là thấp? Làm thế nào để điều chỉnh các mức lương của khối công chức với thị trường? Một phương pháp thường dùng là dựa trên mức lương trả cho công việc được thực hiện ở khu vực tư nhân tương tự với công việc ở khu vực nhà nước. Song biện pháp này có thể đem lại những kết quả sai lệch ở các nước đang phát triển, nơi các công việc “tương tự” có thể chỉ tìm thấy và thể hiện rõ trong khu vực doanh nghiệp chính thức. Các công việc thuộc loại này có thể là một lựa chọn thay thế phù hợp đối với đội ngũ công chức ở các cấp độ quản lý và chuyên môn. Tuy nhiên, những nghiên cứu sâu hơn về những người làm việc trong khu vực nhà nước cho thấy rằng lựa chọn thay thế phù hợp đối với người làm công tác tương tự là những người tự kinh doanh, hay những công việc thông thường trong các hoạt động không chính thức.
Một cách tiếp cận khác là so sánh thu nhập của đội ngũ cán bộ công chức với những người làm việc tương tự trong khu vực tư nhân, không kể là họ làm cho khu vực chính thức hay không chính thức của nền kinh tế. Sự tương tự này có thể được đánh giá dựa trên một số đặc điểm riêng lẻ như trình độ học vấn, kinh nghiệm làm việc, giới tính và nơi cư trú. Nếu được thực hiện đúng, cách này có nghĩa là ước tính thu nhập mà một công chức có thể có nếu ông (hay bà) ta chuyển ra khỏi khu vực nhà nước.
Một đánh giá tiền lương trong các doanh nghiệp nhà nước Việt Nam đã được thực hiện sử dụng hai cách tiếp cận (Sarah và Martin Rama, 2001). Hai mẫu tiền lương độc lập trong các công việc có thể so sánh được trong khu vực tư nhân chính thức đã cho thâý rằng người lao động trong khu vực nhà nước được trả lương thấp khoảng bằng 50% hoặc thấp hơn so với khu vực tư nhân. Song các tính toán sử dụng số liệu của Cuộc điều tra mức sống dân cư Việt Nam 1997-98 lại cho thấy họ được trả lương cao hơn khoảng 20-30%. Nếu tính cả các phúc lợi khác về bảo hiểm y tế và hưu trí thì mức độ trả hơn còn cao hơn. Lựa chọn thay thế phù hợp đối với người lao động trong khu vực nhà nước là ở trong khu vực không chính thức, nơi không có những phúc lợi như khu vực nhà nước có. Các con số chính thức có thể đã thay đổi kể từ năm 1997-98. Song sự khác biệt giữa hai cách tiếp cận này có thể vẫn còn giá trị.
Tính đến năm 1997-98, số liệu không cho thấy rằng người lao động trong khu vực công được trả lương quá nhiều. Phương pháp dựa trên sự so sánh thu nhập phát hiện một mức độ không đồng nhất khá lớn trong những người lao động ở khu vực nhà nước, với việc được trả lương thấp hơn khá phổ biến trong số người có trình độ cao hơn và trả lương cao hơn trong số những người có trình độ chuyên môn thấp hơn. Trong bối cảnh có sự không đồng nhất này, nếu thực hiện tăng lương đồng đều cho tất cả người lao động thì sẽ không thể điều chỉnh lương theo thị trường được.
việc cung cấp dịch vụ hành chính. Dưới khẩu hiệu “một cửa, một dấu”, các dịch vụ hành chính ở nhiều tỉnh, thành phố và các huyện lỵ nông thôn đã được cải thiện đáng kể về các mặt như khả năng tiếp cận, tính minh bạch, hiệu lực và hiệu quả.
Cơ chế “một cửa” nhằm mục đích nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính công. Đó là một cửa duy nhất mà qua đó các yêu cầu phục vụ khác nhau của khách hàng được tiếp nhận, xem xét (sau đó được chuyển tiếp đi theo các quy trình hành chính thích hợp trong phạm vi các cơ quan hay ban ngành có liên quan) và cuối cùng trả lại cho khách hàng.
Cơ chế “một cửa” là một trong những thành tựu đáng kể nhất của công cuộc cải cách hành chính công ở cấp địa phương. Tuy khác nhau về phạm vi và mức độ, tất cả các cơ chế một cửa đều phục vụ một khu vực hành chính địa lý, và thường là ở cấp quận/huyện. Số dân được phục vụ trên một cơ quan một cửa này khác nhau, từ 100.000 người đến 300.000 người.
Tuy vậy, cơ chế một cửa vẫn còn tồn tại một số vấn đề trong vận hành. Phổ biến nhất là đội ngũ cán bộ làm việc, ít được đào tạo và thiếu sự hợp tác từ các cơ quan dịch vụ hành chính cấp cao hơn để trao thêm hay từ bỏ quyền hạn. Trong nhiều trường hợp phạm vi hoạt động của các cơ quan này chỉ hạn chế ở việc cấp đăng ký kinh doanh, tư vấn cho người dân, cấp chứng nhận thương binh và liệt sỹ, công chứng và đăng ký trước bạ (Khung 14.2). Hơn nữa, cơ chế một cửa có thể chỉ áp dụng cho một khâu trong cả một quy trình cần phải tinh giản nhiều hơn nữa.
Quản lý nhà nước ở địa phương
Phân cấp, một trong những đặc điểm nổi bật của quá trình đổi mới, có thể góp phần tăng cường quản lý nhà nước, nếu được thiết kế và thực hiện cẩn thận. Phân cấp cũng có những hạn chế đáng kể. Nó không phải là một phương thuốc chữa bách bệnh và có một số điều kiện cần thiết để biến các mặt mạnh thành hiện thực. Nguy cơ thất bại của các chính quyền địa phương trở nên cao hơn nếu không có sự hiểu biết hợp lý về quyền lợi và nghĩa vụ. Cần phải có các biện pháp nhằm tránh tình trạng các giới thượng lưu ở địa phương độc chiếm các quyền lợi của phân cấp trong khi hy sinh quyền lợi của số đông.
So sánh việc phân cấp ở Nga và Trung Quốc là một việc khá thú vị về khía cạnh này. Có thể lập luận rằng ở Trung Quốc các chính quyền địa phương đã đóng góp tích cực vào tăng trưởng kinh tế trong khi ở Nga họ lại là những người cản đường. Một giải thích cho sự khác biệt này là mức độ tập trung về quyền lực chính trị ở Trung Quốc, trong khi ở Nga lại không có sự tập trung này. ở Trung Quốc, chính phủ trung ương có quyền hành lớn trong việc thưởng hay phạt các lãnh đạo địa phương, do đó giảm bớt được nguy cơ các nhóm lợi ích địa phương tiếm quyền và giảm cơ hội cạnh tranh giành trục lợi và hối lộ của các quan chức địa phương. Tại Nga, ngược lại, chính phủ trung ương không đủ mạnh để áp đặt quan điểm của mình và cũng không đủ mạnh để đưa ra các luật lệ rõ ràng vể việc chia sẻ lợi ích từ tăng trưởng kinh tế (Blanchard và Shleifer, 2001). Điều này cho thấy việc phân cấp chi ngân sách đóng một vai trò