II. Phát triển hoà nhập
6. Khởi nguồn từ đất
Đất đai là một bộ phận không thể tách rời của quá trình cải cách kinh tế của Việt Nam gần như ngay từ lúc bắt đầu. Đất cũng là một trong những nguồn lực khan hiếm ở Việt Nam. Trong khi có đến 80% dân số sinh sống ở các vùng nông thôn, trung bình chỉ có khoảng hơn 1.200 mét vuông đất nông nghiệp cho một đầu người, thuộc loại thấp nhất trên thế giới.
Việc giao đất và cấp giấy chứng nhận sử dụng đất đối với phần lớn diện tích đất nông nghiệp là một trong những thành tựu lớn nhất của Việt Nam, làm nền tảng cho sự tăng trưởng cao trong sản xuất nông nghiệp. Nó cũng là nền tảng cho con đường tăng trưởng bình đẳng và giảm đáng kể tình trạng nghèo đói. Song phía trước vẫn còn tồn tại nhiều thách thức lớn, như tốc độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đô thị và đất rừng còn chậm, và thị trường đất đai đô thị biến động không lành mạnh làm giá đất tăng rất cao.
Để nâng cao hiệu quả cần phải hoàn thành việc giao đất. Nhưng cho đến nay hiệu quả giảm nghèo của công cuộc đổi mới trong lĩnh vực đất đai dường như đã được gặt hái. Trong số các hộ ở nông thôn, những hộ thuần nông thường là những hộ nghèo nhất. Rõ ràng là có đất là một yếu tố đẩy mạnh mức tiêu dùng nhưng ngày nay điều đó không đủ để bảo đảm gia tăng tiêu dùng một cách bền vững. Nhũng hộ có tham gia làm phi nông nghiệp thực hiện được điều này tốt hơn. Hơn nữa, nếu làm không tốt việc giao đất ỏ vùng cao có thể có tác động xấu dến các dân tộc thiểu số. Việc phát triển thị trường đất đai ỏ vùng đô thị cũng có thể có lợi cho người nghèo bằng các làm cho nhà ở đô thị hơp túi tiền hơn.
Nhìn chung, trong giai đoạn phát triển mới mà Việt Nam sắp tiến tới việc thực hiên các vấn đề còn lại trong công cuộc đổi mới lĩnh vực đất đai có thể sẽ không còn có khuynh hướng có lợi cho người nghèo nhiều như trước kia. Lần này sẽ là sai lầm nếu coi việc giảm nghèo là hiển nhiên.
Đất đai và nghèo đói
Công cuộc đổi mới trong lĩnh vực đất đai được coi là một bước đi quan trọng nhất trong đường lối tăng trưởng nhanh và giảm nghèo của Việt Nam trong những năm 1990. Đổi mới đất nông nghiệp thực sự bắt đầu vào cuối những năm 1980s, góp phần vào sự tăng trưởng nhanh, bình đẳng và bền vững của kinh tế nông thôn, đánh dấu quá trình đổi mới nói chung. Trong khi toàn bộ đất đai ở Việt Nam vẫn thuộc sở hữu nhà nước, quyền sử dụng đất được trao cho các cá nhân và đơn vị và thông qua giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Các giấy chứng nhận này hợp pháp hoá quyền của người được cấp trong việc sử dụng dài hạn đất và các quyền chuyển nhượng, trao đổi, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất.
Công cuộc đổi mới đất nông nghiệp đã có những tác động quan trọng đến công cuộc xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tác dụng đảm bảo việc sử dụng đất lâu dài, nhờ đó khuyến khích đầu tư dài hạn. Bằng cách tạo điều kiện cho nông dân thế chấp quyền sử dụng đất, loại hình giấy chứng nhận này làm việc tiếp cận tín dụng dễ dàng hơn. Chúng cũng tăng hiệu quả phân bổ các nguôn lực vì chúng có thể chuyển nhượng. Có nhiều chứng cớ là nông dân ở các tỉnh có tốc độ cấp giấy chứng nhận sủ dụng đất nhanh đầu tư nhiều hơn vào cây lâu năm và giành nhiều nguồn lực hơn vào công tác thuỷ lợi (Đỗ Quý Toàn and Lakohmi Iyer, 2002).
Ngoài ra việc giao đất đã được tiến hành một cách rất có lợi cho người nghèo. Số liệu của cuộc Điều tra mức sống dân cư Việt Nam năm 1992-1993 có thể được sử dụng để so sánh tác động của công cuộc đổi mới đất nông nghiệp đến tiêu dùng của hộ gia đình với tác động của các phương án giả tưởng khác (Martin Ravallion và Dominique van de Walle, 2001). Một phương án như vậy là giao cho mỗi hộ gia đình trong một xã một diện tích đất như nhau theo đầu ngưòi, có tính đến độ mầu mỡ của đất và khả năng tiếp cận dịch vụ tưới tiêu. Tác động giảm nghèo của phương án giao đất như vậy rất giống với tác động quan sát được trên thực tế. Ngoài ra phương án này còn bảo vệ tốt hơn nhóm những ngưòi nghèo nhất và có tác động giảm sự bất bình đẳng nhiều hơn so với những tác động mà thị truờng đất đai tự do mang lại.
Tuy nhiên việc giao đất là sự can thiệp một lần. Tuy nó làm thay đổi mức tiêu dùng nhưng sự thay đổi đó không nhất thiết là sự tăng mức tiêu dùng một cách bền vững. Ngày nay có đất vẫn chưa đủ để thoát khỏi đói nghèo. Các hộ thuần nông vẫn là những hộ nghèo nhất ở Việt Nam. Các hộ nghèo cho thấy mối quan hệ giữa đói nghèo và tình trạng thiếu cơ hội đa dạng hoá thu nhập từ việc làm thuê và tự tạo việc làm (Van de Walle và Cratty, 2002).
Trong khi tự do hoá thị trường đất đai là cần thiết để nâng cao hiệu quả, các nhóm dễ tổn thương có thể bị ảnh hưởng xấu. Qua nhiều thế kỷ, các dân tộc thiểu số đã phát triển được những hệ thống canh tác phức tạp và kinh nghiệm bản địa thích nghi tốt với môi trường nông nghiệp và kinh tế địa phương. Họ thưòng sống ở các vùng sâu vùng xa và tiển hành những cách thức sản xuất và sử dụng đất khác nhau, thường là chuyên môn hoá trồng trọt các loại cây đặc thù (đôi khi là không hợp pháp). Nếu các điều kiện khác giống nhau thì có thể là các dân tộc thiểu số sử dung đất hiệu quả hơn đa số người Kinh (Van de Walle and Gunewardena, 2001). Tuy vậy có rủi ro là việc chuyển dần khỏi cơ chế giao và sử dụng đất truyền thống ở cộng đồng sẽ làm xói mòn hiệu quả cao đã đạt đươc đó, dẫn tới giảm sút tiêu dùng và gia tăng đói nghèo.
Một chương trình còn dang dở
Quyền sử dụng đất dưới hình thức giấy chứng nhận có thể được trao đổi và thế chấp mang lại nhiều lợi ích. Các giấy chứng nhận này là nguồn bảo đảm an sinh và là cơ sở cho sự hình thành các thị trường bất động sản chính thức. Và chúng cũng có thể được sử dụng làm vật thế chấp để vay vốn. Song để thu được các lợi ích đó phải hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tiến hành đăng ký ban đầu và những thay đổi sau đó của chúng.
Tuy nhiên, việc phân chia đất vẫn chưa hoàn thành, và vẫn còn rất nhiều người sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận sử dụng đất lâu dài hay các hợp đồng thuê đất. Tính đến năm 2002, mới chỉ có 18% hộ gia đình ở các vùng đô thị và 50% các hộ gia đình vùng cao được cấp giấy chứng nhận sử dụng đất. Hơn nữa, mặc dù có tới 90% người sử dụng đất nông nghiệp được cấp giấy chứng nhận, nhu cầu về việc cấp lại giấy chứng nhận hay thay đổi chúng ngày càng nhiều lên. Điều này phần nào là do quá trình hợp nhất những mảnh đất lẻ được thực hiện một cách không chính thức (Childress và Dũng, 2002).
Các thị trường đất đai và bất động sản còn kém phát triển. Mặc dù số lượng các hộ gia đình tham gia vào các giao dịch mua bán đã tăng lên đáng kể trong thập kỷ qua, phần lớn các giao dịch được thực hiện không chính thức. Theo báo cáo, có đến 70-85% các giao dịch ở các vùng đô thị rơi vào phạm trù này. Và các công cụ tài chính cũng ít được sử dụng. Ví dụ, có tới 85% trường hợp mua nhà ở được thực hiện từ các khoản tiết kiệm của chính gia đình.
Thị trường đất đai hiện tại bị bóp méo nhiều, làm hạn chế các cơ hội sở hữu của người nghèo. Giá đất ở vùng ven Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đã lên đến 444 đô la một mét vuông, cái giá thậm chí cao hơn cả thu nhập bình quân theo đầu người. ở các khu vực quan trọng, giá đất thậm chí lên đến 4.000 đô la Mỹ. Và trong phạm vi một ki lô mét cách trung tâm thành phố, giá đất rất cao, tới 2.244 đô la Mỹ một mét vuông (CPLAR, 2001). Những con số này thể hiện thực trạng thị trường đất đai bị bóp méo rất nhiều. Như vậy, một đất nước trên con đường trở thành một nền kinh tế thị trường lại không có một thị trường hiệu quả cho một trong những nhân tố sản xuất quan trọng.
Đất đồng bằng
Trong khu vực nông nghiệp, giấy chứng nhận sử dụng đất đã được cấp cho khoảng 90% hộ gia đình, đạt khoảng 10,6 triệu hộ với tổng diện tích đất là 5,9 triệu héc ta. Để so sánh có thể thấy chỉ có 18% hộ gia đình được giải quyết trong năm 1992-1993, và 24% trong năm 1997-1998. Tuy nhiên, ở Việt Nam, người nông dân có nhu cầu điều chỉnh quyền sở hữu và sử dụng đất theo nguyện vọng, khả năng và các cơ hội thị trường. Hiện tại, ước tính có khoảng 100 triệu mảnh đất rải rác trong số 11 triệu gia đình nông dân.
Câu trả lời của chính phủ là thúc đẩy việc trao đổi đất tự nguyện giữa những người nông dân, nhằm mục đích hình thành những mảnh đất lớn thay cho việc một hộ gia đình được giao nhiều mảnh đất nhỏ trước kia. Tuy vậy, việc hợp nhất đất này có thể làm tăng năng suất nông nghiệp nay không vẫn là một vấn đề chưa rõ ràng (Hộp 6.1). Vẫn cần duy trì lợi ích của việc phân tán rủi ro thông qua việc một hộ sủ dụng một số mảnh đất rải rác ở các vùng sinh thái nông nghiệp khác nhau. Và trong bất kỳ tình huống nào, biện pháp này về cơ bản là sự can thiệp một lần. Hiện nay cũng đã có quá trình hợp nhất và tích luỹ đất từ dưới lên thông qua các kênh không chính thức, bao gồm việc trao đổi, cho thuê và bán giấy chứng nhận sử dụng đất (Chung, 2000 và Kerkvliet, 2000). Nhưng những quá trình không chính thức này cần phải được bổ sung bằng các cơ chế thị trường cho phép sự thích ứng và linh hoạt đối với các hộ gia đình.
Vẫn còn tồn tại nhiều trở ngại hành chính trong việc giao đất và sử dụng đất. Tác động hành chính đến việc trồng cây gì nuôi con gì còn nhiều, cho dù hiện đã được nới lỏng sau khi Luật đất đai được sửa đổi năm 2001. Việc cho thuê đất cũng gặp nhiều khó khăn. Các gia đình cho thuê đất phải thuộc diện nghèo, đã chuyển sang nghề khác phi nông nghiệp hoặc không có khả năng làm việc trên đất của mình. Cũng có những giới hạn trần về diện tích đất được sử dụng, về thời hạn sử dụng đất, và về các giao dịch mua bán đất đai. Giới hạn trần về sử dụng đất được quy định ở mức chưa phải là tối ưu nhất về mặt kinh tế, nếu so sánh với kinh nghiệm của các nước
Khung 6.1. Hợp nhất đất và năng suất
Mối liên hệ giữa việc hợp nhất đất và cải thiện năng suất lao động được dường như chưa được nghiên cứu nhiều ở Đông á. Một nghiên cứu sử dụng số liệu về hộ gia đình ở Trung Quốc cho thấy hiệu quả thu được khá khiêm tốn (Wan và Cheng 2001). Song một nghiên cứu khác cũng của Trung Quốc lại cho thấy hiệu quả kinh tế đáng kể từ việc hợp nhất đất một cách có hiệu quả thông qua việc giao khoán đất vào tay những người nông dân lành nghề (Zhou, 2002). ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, năng suất lao động trong các trang trại lớn dường như cao hơn, song năng suất đất lại không phụ thuộc vào quy mô đất. Các nghiên cứu toàn cầu về việc hợp nhất đất cho thấy, các hiệu quả thu được từ việc giảm chi phí đi lại, trông coi và các chi phí linh tinh khác so với khi số lượng mảnh đất ban đầu cao. Tuy nhiên, có thể thu được nhiều lợi ích tương tự thông qua các thị trường cho thuê đất hoặc tổ chức hợp tác tình nguyện có hiệu quả (Binswanger và Elgin, 1998).
láng giềng. Thời hạn sử dụng đất không được dài, hiện nay chỉ là 20 năm đối với đất nông nghiệp và 50 năm đối với đất rừng. Nếu kéo dài hơn thời hạn sử dụng đất thì có thể khuyến khích hơn nữa đầu tư cố định dài hạn vào đất nông nghiệp và đất rừng.
Quá trình chuyển nhượng đất trong các vùng nông nghiệp cũng rườm rà và tốn kém, đòi hỏi phải có sự phê chuẩn của hai cấp hành chính (uỷ ban nhân dân xã và huyện) và làm giấy tờ ở ba nơi (hai uỷ ban nhân dân và văn phòng quản lý đất cấp huyện). Cũng như đối với khu vực đô thị, việc áp dụng một cơ chế đăng ký sử dụng đất một cửa, định hướng dịch vụ và thống nhất, với những thủ tục đơn giản đối với việc đăng ky và chuyển nhượng sẽ giúp thúc đẩy hoạt động của thị trường đất nông nghiệp chính thức.
Đất rừng
Việc phân bổ đất và cấp giấy chứng nhận đối với đất rừng tiến triển khá chậm chạp. Cho đến nay mới chỉ giải quyết được khoảng 450 nghìn hộ gia đình với 2,1 triệu héc ta trong tổng số 11 triệu héc ta đất rừng. Các tranh chấp là khá phổ biến và một số cuộc tranh chấp đã trở thành những vấn đề chính trị nhạy cảm. Vấn đề còn trở nên phức tạp hơn do liên quan đến các quyền sử dụng đất và trách nhiệm của các doanh nghiệp kinh doanh rừng thuộc sở hữu nhà nước. Các doanh nghiệp này chiếm tới 40% tổng diện tích đất rừng và khá chậm chạp trong việc áp dụng các biện pháp tăng cường sử dụng đất với sự tham gia của cư dân địa phương (Geiger, 2002). Bên cạnh đó, vẫn còn có những tranh chấp về quyền và việc sử dụng đất giữa các nhóm dân tộc ít người áp dụng các hình thức sử dụng đất truyền thống với những người mới nhập cư. Các tranh chấp này có thể dẫn đến các vấn đề xã hội và sự suy thoái môi trường.
Rõ ràng là quá trình giao đất rừng và cấp giấy chứng nhận phải được tiến hành có sự hợp tác chặt chẽ với việc đổi mới rộng lớn hơn trong việc quản lý rừng và quy hoạch sử dụng đất. Việc đổi mới này bao gồm việc xem xét lại vai trò của các doanh nghiệp lâm nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và việc sử dụng đất của các doanh nghiệp đó. Chúng cũng đòi hỏi phải có sự tham gia của các cộng đồng dân cư địa phương trong quy hoạch sử dụng và phân loại đất, tăng cường nguồn nhân lực và năng lực kỹ thuật của Nhà nước ở tất cả các cấp để tìm hiểu, xây dựng kế hoạch và quản lý việc sử dụng đất rừng và đất vùng cao.
Cấp giấy chứng nhận cho các cộng đồng dân cư là một lựa chọn cần nghiên cứu, đặc biệt là đối với các nhóm dân tộc ít người, những người theo truyền thống không công nhận các quyền đất đai của các hộ gia đình riêng rẽ. Cũng cần áp dụng các phương pháp phân loại đất trên cơ sở sử dụng đất trên thực tế và theo quy hoạch, các biện pháp xác định ranh giới, và giáo dục quần chúng về ý nghĩa của việc giao đất. Tất cả những ý tưởng này kết hợp hài hoà với việc mở rộng quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng, điều vẫn còn khá mới mẻ ở Việt Nam. Tất cả những biện pháp như vậy đều đòi hỏi sự đầu tư hơn nữa (ví dụ vào việc phân loại dữ liệu và sự phối hợp) ở cấp chính quyền tỉnh.
Đất đô thị
Các thành phố của Việt Nam đang chịu nhiều áp lực lớn. Ước tính các thành phố phải cung cấp nơi ăn chốn ở cho 33% dân số vào năm 2010 và 45% vào năm 2020, so với 22% của năm 2000. Cầu về đất và nhà ở vượt cung ở hầu hết các vùng. Diện tích sàn nhà ở đô thị bình quân đã tăng lên đáng kể trong 10 năm qua, từ 8,2 mét vuông lên