II. Phát triển hoà nhập
10.Các tác động xã hội của cải cách
10. CÁC TÁC ĐỘNG XÃ HỘI CỦA CẢICÁCH CÁCH
Trong khi các cuộc cải cách kinh tế có thể làm tăng sản lượng và giảm nghèo đói, chúng lại có thể có những tác động khác nhau đối với các nhóm dân cư khác nhau và do vậy, có thể tạo ra kẻ thắng người thua. Với ưu tiên của Chính phủ nhằm tạo ra sự phát triển rộng bao trùm phạm vi toàn xã hội, cần tìm ra những cơ chế thích hợp để hỗ trợ những người bị thua thiệt. Trong một số trường hợp, có thể xác định những người có nguy cơ bị thiệt hại và xây dựng các cơ chế giảm thiểu thiệt hại. Tuy nhiên, trong các trường hợp khác, các tác động ít rõ ràng hơn nên các giải pháp định hướng ưu tiên là không thích hợp.
Ởû Việt Nam, nhiều người lo ngại rằng các tác động tiêu cực của tự do hoá thương mại có thể là đáng kể, song lại ít nhất trí về vấn đề ai có thể sẽ là người bị thua thiệt. Người ta thường đề cập đến người lao động trong khu vực chính thức trong các ngành được bảo hộ, các doanh nghiệp hộ gia đình và nông dân trong một số khu vực nhất định, và những người di cư bất hợp pháp ở các vùng đô thị. Cần có một phân tích thận trọng về vấn đề này để xoá đi những lo ngại khi chúng chưa có đủ căn cứ, và để giải quyết các vấn đề đó một cách có hiệu quả khi có đủ bằng chứng.
Tăng trưởng và người nghèo
Việt Nam có lẽ đang bước vào giai đoạn mới của sự tăng trưởng kinh tế nhanh. Sự tăng trưởng này có mang tính “nước nổi thì bèo cũng nổi” hay để tụt lại phía sau một bộ phận dân cư vẫn còn là một vấn đề bỏ ngỏ. Một cách để giải đáp câu hỏi này là xem xét những hậu quả của thời kỳ tăng trưởng nhanh trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng Đông Á. Tác động của sự tăng trưởng nhanh đến nghèo đói và bất bình đẳng trong giai đoạn này có thể đánh giá được dựa vào các số liệu chi tiết từ hai cuộc Điều tra Mức sống Dân cư Việt Nam, trong các năm 1993 và 1998.
Trên bề mặt, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trước cuộc khủng hoảng Đông Á dường như đi cùng với sự gia tăng bất bình đẳng. Hệ số Ghi-ni dựa theo mức tiêu dùng theo đầu người tăng từ 0,33 năm 1993 lên 0,35 năm 1998 (Ngân hàng thế giới, 2000a). Sự gia tăng này tuy không nhiều song vẫn cho thấy rằng người nghèo ở Việt Nam có thể đã không được hưởng thành quả của sự tăng trưởng kinh tế nhiều bằng các hộ gia đình khá giả.
Một phát hiện khác cũng dễ gây hiểu lầm là khi so sánh tốc độ tăng trưởng tiêu dùng theo đầu người của các hộ gia đình trong từng nhóm dân cư trong giai đoạn giữa 1993 và 1998. Nếu so sánh theo cách này, tốc độ tăng trưởng tiêu dùng của nhóm nghèo nhất tăng 6,4% một năm so với 7% của các nhóm trung bình và 8% của nhóm giàu nhất. Điều này có thể khẳng định phát hiện rằng sự bất bình đẳng của Việt Nam đang tăng lên một chút (Hình 10.1). Tuy nhiên, một so sánh về tiêu dùng theo đầu người đối với cùng nhóm hộ gia đình cho thấy nói chung người nghèo không bị tụt lại sau so với người giàu, và ở mức độ nhất định, họ còn làm tốt hơn
người giàu (Paul Glewwe và Đặng Hoàng Hải Anh, 2002). Tốc độ tăng trưởng tiêu dùng đối với các hộ gia đình trong nhóm nghèo nhất của năm 1993 là 12,9%/ năm. Con số này đối với nhóm giàu nhất của năm 1993 là 4.1%/năm. Khoảng cách còn trở nên nhỏ hơn sau khi tính đến những sai số đo lường có thể có khi phân loại hộ gia đình. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng tiêu dùng ở nhóm nghèo nhất (10,4%) là gấp khoảng 2 lần so với nhóm giàu nhất (5,3%).
Có hai điều đáng lưu ý. Thứ nhất, những kết quả này nâng kết quả trung bình tính trên toàn quốc gia trong khi đó sự khác nhau đáng kể giữa các khu vực đã được làm rõ. Đặc biệt, Đồng bằng sông Cưủ Long có kết quả kém hơn nhiều xét về mặt xoá đói giảm nghèo, mặc dù đây lại là “vựa lúa” của Việt Nam. Lý do của sự tăng trưởng tiêu dùng chậm ở vùng này chưa rõ lắm, song khoảng cách xa với đường quốc lộ gần nhất có thể là một nguyên nhân mà điều đó nhấn mạnh tầm quan trọng của đường giao thông nông thôn đối với giảm nghèo.
Điều thứ hai liên quan đến các điều kiện thuận lợi khác thường cho công cuộc giảm nghèo trong giai đoạn tăng trưởng nhanh trước cuộc khủng hoảng Đông Á. Việc chia đất cho các hộ gia đình nông thôn, là kết quả của đổi mới, đã tạo ra một xu hướng có lợi cho người nghèo trong mô hình tăng trưởng của những năm 1990. Tuy vậy, tỷ lệ nghèo vẫn còn rất cao ở các vùng nông thôn. Việc chuyển giao đất - một trong số những tài sản có giá trị nhất đối với người dân Việt Nam trong các vùng này là một trong những động lực thúc đẩy sự giảm mạnh tỷ lệ nghèo thấy được trước cuộc khủng hoảng Đông Á.
Nhưng chia đất chỉ là một sự can thiệp một lần, dẫn đến sự thay đổi trong tiêu dùng, và không chắc sẽ dẫn đến tăng trưởng bền vững trong tiêu dùng. Có đất ngày nay không đủ để thoát khỏi nghèo. Các hộ gia đình chỉ làm nông nghiệp vẫn là những hộ nghèo nhất ở Việt Nam. Trong số các hộ gia đình nông thôn, giữa nghèo đói và sự không đa dạng các nguồn thu nhập thông qua làm công ăn lương và các hoạt động tự tạo việc làm có một mối liên hệ khá rõ (Dominique van de Walle và Dorothyjean Cratty, 2002). Trong giai đoạn tăng trưởng kinh tế mới mà Việt Nam có thể sắp bước vào, sẽ chẳng có yếu tố thuận lợi nào tương tự như việc phân chia đất đai một lần trong giai đoạn trước. Do đó rất cần những chính sách xã hội.
Xác định những người thua thiệt
Trong một số trường hợp, rất dễ xác định những người thua thiệt trong các cuộc cải cách kinh tế. Cải cách các doanh nghiệp nhà nước là một ví dụ điển hình. Nếu các doanh nghiệp này hoạt động như là những đơn vị tối đa hoá lợi nhuận, họ chỉ cần thuê một lực lượng lao động nhỏ hơn rất nhiều. Trung bình, khoảng một nửa lực lượng lao động trong các doanh nghiệp này có thể là lao động dôi dư, mặc dù số lượng dôi dư này có thể không nhiều trong một số ngành nghề như may mặc, giày dép, hay có thể rất cao ở ngành khai thác mỏ và vận tải (Patrick Belser và Martin Rama, 2001). Việc sắp xếp cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước không có nghĩa là một nửa số lao động trong đó bị dôi ra. Người lao động sẽ có quyền kiểm soát nhiều doanh nghiệp trong số đó, hàm ý rằng việc làm vẫn là một trong những mục tiêu chính của họ, bên cạnh lợi nhuận. Hơn nữa, một bộ phận đáng kể lao động dôi ra đó có thể được giải quyết thông qua quá trình đào thải tự nhiên và nghỉ hưu sớm. Song sự mất mát về việc làm vẫn rất lớn. Nếu không có sự giúp đỡ, những người động chịu tác động của quá trình cơ cấu lại này tất nhiên sẽ phải gánh chịu nhiều thiệt thòi về mặt phúc lợi (Khung 10.1).
Khung 10.1 Quỹ hỗ trợ lao động dôi dư
Kế hoạch sắp xếp và chuyển đổi cơ cấu doanh nghiệp nhà nước có thể làm mất đi khoảng 250 nghìn việc làm trong giai đoạn 2002-2005. Nghị định 41/2002/ND-CP ban hành tháng 4 năm 2002 đã cho phép thành lập Quỹ hỗ trợ lao động dôi dư do kết quả của chương trình cải cách. Quỹ này được Chính phủ cấp ngân sách và trích từ một số nguồn tài trợ nước ngoài. Quỹ đi vào hoạt động chính thức từ tháng 10 năm 2002, sau khi các quy chế tương ứng được ban hành.
Quỹ này ra đời nhằm mục đích hỗ trợ lao động hợp đồng dài hạn bị dôi ra trong chương trình sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước khởi đầu từ năm 1998. Hình thức hỗ trợ là dưới dạng đền bù trọn gói và hỗ trợ đào tạo lại. Nhằm mục đích giảm thiểu tác động tiêu cực đến người lao động và khuyến khích sự thôi việc tự nguyện, khoản đền bù này lớn hơn khá nhiều so với quy định của Bộ Luật Lao động. Các nghĩa vụ của các doanh nghiệp đối với người lao động không thay đổi, song quỹ này cấp thêm (cho người lao động dôi dư) khoảng một tháng lương cơ bản cho mỗi năm làm việc, và một khoản trọn gói 5 triệu đồng và thêm 6 tháng tiền lương cơ bản để tìm việc làm mới. Khoản đền bù này đã được tính trên cơ sở phân tích thu nhập của những người lao động tự kinh doanh hoặc làm việc trong khu vực tư nhân, so với những người lao động “tương tự” (về độ tuổi, kỹ năng, nơi cư trú...) làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt, phần đền bù trọn gói được đưa vào nhằm mục đích ưu tiên lao động nữ, những người thường được bồi thường thấp hơn lao động nam do mức lương của họ thấp hơn song lại bị thua thiệt nhiều hơn trong quá trình giãn việc làm này (Martin Rama, đang xuất bản, a). Người lao động cũng được cấp 6 tháng lương hỗ trợ đào tạo lại. Người lao động được thuê lại vào làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước phải hoàn trả lại những khoản trợ cấp đã nhận được từ quỹ. Quỹ này cũng hỗ trợ người lao động lựa chọn nghỉ hưu sớm.
Các mức hỗ trợ khá đồng đều, không phụ thuộc vào việc doanh nghiệp được cổ phần hoá, bán khoán hay giải thể. Quỹ cũng trợ giúp các lao động dôi dư trong các doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục thuộc sở hữu nhà nước, với điều kiện là các doanh nghiệp này nằm trong danh sách sắp xếp lại theo chương trình cải cách của Chính phủ. Quỹ này cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ người lao động bị dôi dư trong thời gian 12 tháng đầu sau khi cổ phần hoá. Điều này nhằm mục đích khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào quá trình cổ phần hoá, thậm chí cả trong trường hợp các doanh nghiệp nhà nước có quá nhiều người làm việc.
Hai mươi doanh nghiệp nhà nước đã nộp đơn xin hỗ trợ từ Quỹ này ngay trong tháng hoạt động đầu tiên của Quỹ. Trong số các doanh nghiệp nộp các giấy tờ cần thiết để xin hỗ trợ, mức độ dôi dư lao động trung bình là 25%, song dao động trong phạm vi từ 13 đến 67% tuỳ theo doanh nghiệp. Một cuộc điều tra về những người lao động bị dôi dư đang được thiết kế để có thể được tiến hành sau một năm sau ngày Quỹ đi vào hoạt động, để đánh giá thực trạng của người lao động bị mất việc làm và để đánh giá mức độ phù hợp của sự hỗ trợ mà Quỹ đưa ra.
Việc xác định những người bị thua thiệt do cải cách kinh tế khó hơn nhiều ở các trường hợp khác và đặc biệt khi những người đó không nằm trong khu vực chính thức của nền kinh tế. Một mối lo ngại khá phổ biến là tự do hoá thương mại có thể có tác động tiêu cực đến các hộ gia đình nông thôn. Việc tiếp cận các thị trường thế giới có thể dẫn đến sự biến động cao trong giá cả sản phẩm và do đó ảnh hưởng đến thu nhập của họ.
Tuy nhiên, điều cần chú ý là các rào cản thương mại thường bảo hộ khu vực sản xuất chế tạo và làm thiệt hại cho khu vực nông nghiệp, do vậy tự do hoá thương mại lại có thể trở thành lợi thế cho các hộ gia đình nông thôn. Gạo là một ví dụ thú vị. Từ năm 1993 đến năm 1998, giá gạo trong nước trung bình tăng 29% so với chỉ số giá tiêu dùng. Một trong những lý do của sự gia tăng này là do hạn ngạch xuất khẩu gạo được nới lỏng. Do không phải lo ngại về an ninh lương thực trong nước, Chính phủ Việt Nam bắt đầu điều chỉnh hạn ngạch xuất khẩu gạo từ năm 1989. Đến năm 1997, việc xuất khẩu gạo không còn bị trói buộc nữa và Việt Nam đã hoàn toàn chịu ảnh hưởng theo giá gạo quốc tế.
Một nghiên cứu gần đây thấy có sự giảm đi đáng kể tình trạng sử dụng lao động trẻ em do giá gạo tăng lên (Eric Edmond và Nina Pavnik, 2002). Lao động trẻ em được xác định là làm công việc gia đình khoảng 6 đến 7 giờ mỗi tuần, hay lao động trong nông nghiệp, lao động được trả lương, kinh doanh gia đình hay giúp việc trong nhà một vài giờ trong tuần. Nghiên cứu này đã tính toán rằng chỉ riêng giá gạo tăng đã chiếm khoảng 50% nguyên nhân làm giảm tỷ lệ lao động trẻ em trong những năm 1990. Thu nhập thêm của hộ gia đình do giá gạo tăng đặc biệt có lợi cho những em gái lớn trong gia đình. Tỷ lệ các em gái giảm nhiều nhất trong lao động trẻ em và tăng nhiều nhất trong tỷ lệ nhập học.
Chuyển đổi cơ cấu công nghiệp
Không giống như các hộ gia đình nông thôn, các hộ gia đình thành thị mà các thành viên làm việc trong các khu vực được bảo hộ bởi các rào cản thương mại có thể chịu tác động tiêu cực của các cuộc cải cách kinh tế. Qua các cuộc phỏng vấn được thực hiện ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, một nghiên cứu đã đánh giá tác động của quá trình chuyển đổi cơ cấu ở ngành công nghiệp dệt đến đời sống của các công nhân dệt. Những người công nhân bị mất việc do cạnh tranh quốc tế cũng được phỏng vấn (Nguyễn Thị Hoa, và các tác giả khác, 2002).
Những người lao động chuyển đến sống ở Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh cho rằng họ thích làm việc trong ngành dệt hơn là làm nông nghiệp ở quê hương họ. Tuy vậy, có đến 40% công nhân dệt được phỏng vấn than phiền về thời gian làm việc kéo dài và các vấn đề về bệnh nghề nghiệp. Chế độ làm việc ba ca không phổ biến lắm. Mặc dù có những than phiền như vậy, hai phần ba số công nhân được phỏng vấn đánh giá tình trạng hộ gia đình của họ là ở mức “trung bình” so với các gia đình hàng xóm, và chỉ dưới 1/3 số người được phỏng vấn nói là gia đình họ vẫn nghèo. Sự đào thải lao động, mặc dù về mặt tâm lý ảnh hưởng đến những người có liên quan, nói chung không đẩy gia đình họ vào tình trạng đói nghèo nghiêm trọng. Mặc dù gần một nửa số hộ gia đình bị ảnh hưởng cho rằng họ nghèo đi hoặc tồi tệ hơn, thu nhập gia đình họ vẫn ở trên mức nghèo ở đô thị trong năm 2001, nhờ có sự kết hợp các thanh toán đền bù, lương hưu và các cơ hội có thu nhập không chính thức. Bởi vì có khá nhiều các công nhân lớn tuổi, thường là có vấn đề về sức khoẻ trong số những người bị mất việc, khả năng tìm lại được việc làm trong khu vực chính thức là rất khó. Lao động nam dôi dư, những người chủ yếu làm các công việc cơ khí và kỹ
thuật dễ được tuyển lại vào làm việc hơn so với lao động dôi dư nữ, những người chủ yếu chỉ có kỹ năng cụ thể trong ngành dệt mà thôi.
Một nghiên cứu khác cũng được tiến hành tập trung vào các hậu quả về việc làm của quá trình chuyển đổi cơ cấu công nghiệp nhìn từ góc độ doanh nghiệp (Thoburn, và các tác giả khác, 2002). Nghiên cứu này cho thấy rằng việc làm trong ngành dệt đã giảm mạnh trong thập kỷ 1990 tuy có sự tăng trưởng lớn về sản lượng. Đó là kết quả của sự tăng năng suất lao động, gắn liền với việc chuyển đổi cơ cấu và đầu tư mới. Nghiên cứu này cũng cho thấy rằng sự phát triển của ngành công nghiệp dệt trong tương lai, nếu có khả năng tạo việc làm, cũng khó có thể thu hút người lao động trực