I. Nền kinh tế thị trường
3.Một trường hợp thử nghiệm của cải cách
CỦA CẢI CÁCH
Cải cách doanh nghiệp nhà nước, một bộ phận chính của chương trình cải cách tổng thể, đã được Hội nghị Trung ương 3, BCH TƯ Đảng Khoá 9, chính thức phê chuẩn vào năm 2001. Một kế hoạch hành động nhằm tiếp tục cơ cấu lại, cải cách, phát triển và nâng cao hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước đã được Thủ tướng phê duyệt trong những tháng sau đó.
Tuy nhiên, biện pháp cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam khác với ở những nước khác. Công cụ chính của nó là cổ phần hoá đã được áp dụng vào năm 1992 và sau đó được điều chỉnh vào năm 1996, được lập luận là không hoàn toàn giống với tư nhân hoá. Cổ phần hoá là một quá trình trong đó một phần hoặc toàn bộ vốn của nhà nước trong doanh nghiệp được bán dưới hình thức cổ phiếu với giá dựa trên giá trị sổ sách. Lãnh đạo vào người lao động trong doanh nghiệp được ưu đãi mua cổ phần, và thường mua hết. Cá nhân có thể mua tối đa 30% cổ phần. Cổ phiếu không được phép mua bán trong giai đoạn 3 năm đầu, trừ khi có giấy phép đặc biệt. Trên thực tế, cổ phần hoá sẽ khó thực hiện nếu không có sự nhất trí của lãnh đạo và đa số người lao động trong doanh nghiệp. Cổ phần hoá sẽ đưa doanh nghiệp sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp.
Các cơ chế khác, ngoài cổ phần hoá, cũng được dùng để cơ cấu lại khu vực nhà nước ở Việt Nam. Các doanh nghiệp nhà nước quy mô nhỏ có thể đem bán, cho thuê, hoặc khoán cho người lao động theo mức giá thoả thuận, hoặc thậm chí cho không. Những doanh nghiệp không có khả năng tồn tại sẽ được giải thể. Những doanh nghiệp khác có thể được sát nhập với những đơn vị lớn hơn. Toàn bộ kế hoạch cải cách dự tính khoảng 1.700 doanh nghiệp sẽ được chuyển thể cho đến 2005. Mặc khác, những doanh nghiệp nằm trong danh sách dài của những ngành được coi là “chiến lược”, sẽ được cơ cấu lại nhưng vẫn giữ trong tay nhà nước. Toàn bộ quá trình được thực hiện theo cách tương đối phân cấp, do một số doanh nghiệp trực thuộc các bộ chủ quản, một số khác lại trực thuộc chính quyền tỉnh, và một số thuộc vào hai loại tổng công ty được gọi là Tổng công ty 90 và 91.
Trong khi các nỗ lực để chuyển đổi sở hữu và xắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước vẫn theo tiến độ thì quá trình thực hiện trên thực tế có khuynh hướng chậm lại. Hiện tại, cơ chế hiện hành về chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp nhà nước mang tính lựa chọn hơn là bắt buộc. Sự do dự trong quá trình cải cách doanh nghiệp là dễ hiểu vì phần lớn các doanh nghiệp trong diện cổ phần hoá đang dư thừa lao động và việc xắp xếp lại sẽ dẫn tới tình trạng mất việc hàng loạt. Nợ tồn đọng của các doanh nghiệp này cũng là một rào cản đáng kể đối với các cổ đông tiềm năng. Quy định trợ cấp nhằm khuyến khích người lao động thôi việc tự nguyện đã được áp dụng song cơ chế giải quyết nợ tồn đọng khó đòi của doanh nghiệp nhà nước vẫn chỉ có hiệu lực từng phần vào thời điểm hiện nay. Ngoài ra, sự chậm trễ trong quá trình cổ phần hoá cũng còn thể hiện phản ứng của rất nhiều lãnh đạo các doanh nghiệp nhà nước, những người có thể sẽ mất quyền lợi trong quá trình chuyển đổi sở hữu.
Một khu vực vừa lớn vừa nhỏ
Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm tới khoảng 38% trong GDP của Việt Nam. Do chúng thường hoạt động trong những ngành sử dụng nhiều vốn, nên chiếm một tỷ trọng lớn khác thường trong yếu tố sản xuất của đất nước. Với 1,7 triệu lao động, những doanh nghiệp này chỉ thu hút khoảng 4-5% tổng lực lượng lao động. Con số này chỉ tương đương số người mới gia nhập thị trường lao động trong vòng một năm rưỡi. Do trình độ giáo dục liên tục tăng, nên 1,7 triệu người lao động này không phải là có tay nghề cao hơn những người lao động mới. Xét từ góc độ này, các doanh nghiệp nhà nước không phải là gánh nặng lớn cho nền kinh tế.
Mặc khác, tỷ trọng sử dụng vốn của khu vực nhà nước là khá lớn. Khó có thể có được một ước tính chính xác vì việc tính toán lượng vốn trong một nền kinh tế đang chuyển đổi không phải là dễ thực hiện. Trong các doanh nghiêp nhà nước, tài sản được tính trên giá trị sổ sách, như vậy có thể cao hơn so với giá thị trường. Điều quan trọng hơn nữa là giá trị đất đai lại không được tính toán phù hợp, mặc dù nó chiếm phần tài sản có giá trị nhất của nhiều doanh nghiệp nhà nước. Một cách đánh giá gián tiếp tỷ trọng vốn mà khu vực nhà nước thu nhận là xem xét tỷ trọng tín dụng trong nước của khu vực này. Nợ ngân hàng tồn đọng của các doanh nghiệp nhà nước lên đến 90 nghìn tỷ đồng, tức là khoảng 6 tỉ đô-la. Con số này tương đương với 40% tổng tín dụng trong nước.
Nhiều trong số các khoản vay mà các ngân hàng thương mại nhà nước cấp cho các doanh nghiệp nhà nước có thể sẽ không bao giờ thu hồi được. Trong khi khó có thể ước tính được chính xác giá trị của các khoản vay không sinh lời này (phần 4), thực trạng này sẽ ảnh hưởng đến việc tích lũy vốn trong tương lai của khu vực nhà nước. Tỷ trọng tín dụng dành cho các doanh nghiệp nhà nước đang giảm dần. Nhưng năm 2002, nó vẫn chiếm 25% số cho vay mới.
Một bức tranh tương tự có thể được rút ra từ những chỉ số khác, trong khi quy mô của khu vực nhà nước vẫn còn tương đối lớn mặc dù đã giảm. Xu hướng giảm là rất rõ rệ, khi xem xét tỷ trọng của nó trong sản lượng công nghiệp. Song theo tỷ trọng trong GDP thì vẫn còn đáng kể (hình 3.1).
Tiến bộ không đều
Một biểu hiện nổi bật trong quá trình cải cách chính sách là tổng số doanh nghiệp nhà nước. Sau khi đã giảm từ trên 12.000 doanh nghiệp năm 1990 xuống còn 6.300 doanh nghiệp năm 1992, trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế, đã có lúc từ năm 1993 đến 1997, quá trình cải cách đã gần như dừng lại. Từ năm 1997 trở đi, với việc áp dụng cơ chế cổ phần hoá, quá trình lại lấy lại được đà. Nhưng đến nay nó lại tỏ ra chững lại. Vài trăm doanh nghiệp nhà nước đã được chuyển đổi hoặc giải thể trong vòng 5 năm trước khi diễn ra Đại hội Đảng 9, năm 2001. Sau một sự khởi đầu khiêm tốn, chỉ có 10 doanh nghiệp được cổ phần hoá năm 1992, con số này đã tăng lên tới hàng trăm, và mục tiêu đặt ra là chuyển thể 400 doanh nghiệp trong năm đầu của kế hoạch hành động. Những doanh nghiệp nhà nước thuộc tỉnh/thành phố quản lý được đặt vào trọng tâm của quá trình này, chiếm 57% tổng số doanh nghiệp chuyển đổi (bảng 3.1). Từ đầu năm 2001, khoảng 70% số doanh nghiệp cổ phần hoá đã bán trên 65% cổ phần cho các cổ đông ngoài nhà nước.
Quy mô của những doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hoá và chuyển đổi lại tương đối nhỏ. Số lao động trung bình vào khoảng 250 và vốn điều lệ khoảng 5,7 tỷ đồng tương đương với 380 ngàn đô la. Tính trung bình, nợ của mỗi doanh nghiệp này khoảng 5,6 tỷ đồng (gần 370 ngàn đô la). Việc chuyển đổi này đã giảm bớt được một gánh nợ đáng kể cho khu vực công.
Mặt khác, một số lượng đáng kể doanh nghiệp nhà nước được thành lập mới trong cùng thời gian. Không phải mọi doanh nghiệp mới đều hình thành từ vốn đầu tư mới. Việc đăng ký những đơn vị hiện đang hoạt động — chủ yếu là trong các ngành công ích — thành doanh nghiệp nhà nước đã làm cho số liệu về doanh nghiệp mới thành lập là khá lớn và thu hút rất nhiều dư luận xã hội. Cũng vậy, một số doanh nghiệp sau khi cổ phần hoá đã thành lập một công ty theo Luật Doanh nghiệp từ doanh nghiệp nhà nước trước đây và hiện vẫn còn hoạt động. Ước tính chỉ có khoảng 30% đến 40% số các doanh nghiệp nhà nước mới thành lập trong những năm 1998-2001 là triển khai các hoạt động sản xuất kinh doanh mới. Phần lớn cá doanh nghiệp nhà nước mới thành lập có quy mô rất nhỏ.
Quá trình thành lập doanh nghiệp nhà nước mới gần như đã được đình lại vào giữa năm 2001. Từ thời điểm này việc thành lập mới các doanh nghiệp nhà nước phải được Thủ tướng phê duyệt. Hiện nay, việc thành lập mới các doanh nghiệp nhà nước được kiểm soát nghiêm ngặt.
Bảng 3.1: Chuyển đổi… và thành lập mới
1/ Tính đến tháng Chín.
Việc giảm số doanh nghiệp nhà nước qui mô nhỏ, và phát triển những doanh nghiệp lớn và thành đạt hơn có nghĩa là quy mô tuyệt đối của khu vực nhà nước đã tăng lên. Một điều tương tự cũng đã diễn ra trong giai đoạn trước của cải cách doanh nghiệp nhà nước, vào đầu những năm 90 (Ngân hàng Phát triển Châu Á). Tuy nhiên, việc cải cách thế này diễn ra song song với việc tăng trưởng nhanh của khu vực tư nhân, điều này giải thích vì sao quy mô tương đối của khu vực nhà nước, tức là tỷ trọng của nó trong nền kinh tế Việt Nam, lại đang giảm dần.
Những nỗ lực cải cách mới
Với nhận thức rằng cải cách doanh nghiệp nhà nước đang diễn ra chậm hơn dự kiến, chính phủ đã áp dụng một số biện pháp mới (Khung 3.1). Những biện pháp khác hiện cũng đang được cân nhắc.
Khung 3.1: Các quy định mới về cải cách doanh nghiệp nhà nước
Năm 2002 đã chứng kiến một loạt những thay đổi về luật pháp liên quan đến chuyển thể doanh nghiệp nhà nước. Những công cụ chính bao gồm:
Quyết định 58/2002/QD-TTG ngày 26-4 về phân loại doanh nghiệp nhà nước, trong đó quy định rằng nhà nước phải nắm toàn bộ sở hữu đối với một số lớn những lĩnh vực được coi là chiến lược. Nhà nước cũng giữ hoàn toàn sở hữu trong những doanh nghiệp then chốt đối với phát triển sản xuất, và để cải thiện điều kiện sống của miền núi và vùng sâu vùng xa. Quyết định 58 cụ thể hoá một số ngành trong đó cần cổ phần hoá các doanh nghiệp, giao cho người lao động, hoặc đem bán. Trong đó cũng đưa ra những tiêu chuẩn về Tổng Công ty. Những Tổng công ty nào không đạt các tiêu chuẩn về công nghiệp, quy mô, lợi nhuận, và tính hiện đại sẽ phải được sắp xếp lại theo hướng sát nhập hoặc giải thể.
Nghị định 64/2002/ND-CP ban hành ngày 19-6 thay thế Nghị định 44 về cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước. Nghị định cũng nêu quyền được mua cổ phiếu của cả tổ chức và cá nhân Việt Nam và nước ngoài. Người ngoài, bao gồm cả người nước ngoài, giờ đã được phép mua tối đa là 30% vốn điều lệ của doanh nghiệp. Một số lợi ích tài chính cũng được áp dụng cho các doanh nghiệp cổ phần hoá. Các hướng dẫn về định giá doanh nghiệp đem cổ phần hoá được nêu trong Thông tư 79 của Bộ Tài chính, ban hành ngày 9-9-2002. Việc định giá này xác định cơ cấu cổ phần. Nó dựa trên số sách kế toán của doanh nghiệp vào thời điểm cổ phần hoá, trên khối lượng và chất lượng tài sản, đặc tính kỹ thuật của tài sản và giá thị trường, trên giá trị quyền sử dụng đất, và giá trị thương hiệu của doanh nghiệp. Những doanh nghiệp cung ứng dịch vụ chứ không phải những sản phẩm hữu hình sẽ được định giá bằng cách sử dụng phương pháp chiết khấu luồng tiền mặt.
Nghị định 69/2202/ND-CP, ban hành ngày 12-7, hướng dẫn các doanh nghiệp nhà nước phải thanh toán nợ tồn đọng. Những doanh nghiệp có những khoản nợ lớn không thể thu hồi được sẽ bị thanh l?ý? hoặc tuyên bố phá sản.
Thông tư 80 ngày 12-9-2002 của Bộ Tài chính quy định về ưu tiên bán cho những đối tượng như người lao động (với giá ưu đãi), nhà sản xuất và cung ứng vật tư trong các doanh nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, và ngư nghiệp (cũng với giá ưu đãi) và người ngoài. Trong số người ngoài, thì những nhà đầu tư có ưu thế về công nghệ, thị trường và kỹ năng quản lý sẽ được ưu tiên. Nếu cổ phiếu phân cho người trong doanh nghiệp không được bán hết trong vòng 2 tháng, thì có thể bán cho người ngoài. Thông tư này cũng đưa ra hướng dẫn về đấu giá cổ phiếu cho người ngoài và bảo lãnh mua. Trong đó bao gồm những quy định về tham gia của các trung gian tài chính.
Tiền thu được từ việc bán cổ phần của nhà nước sẽ được đưa vào Quỹ sắp xếp lại Doanh nghiệp Nhà nước, tùy vào cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm về doanh nghiệp đó. Ưu tiên sử dụng số tiền đó là để trả trợ cấp thôi việc, hỗ trợ đào tạo lại, đầu tư vào doanh nghiệp trong đó nhà nước là cổ đông chi phối, thanh toán nợ quá hạn của những doanh nghiệp mất khả năng thanh toán, chi trả cho những doanh nghiệp mà tiền bán cổ phiếu không đủ, và cuối cùng hỗ trợ tài chính cho những doanh nghiệp chuyển đổi công nghệ, cải thiện khả năng cạnh tranh hoặc mở rộng hoạt động.
Một trong những cách giải thích tiềm tàng cho tốc độ cải cách chậm là cho đến nay còn thiếu một khung pháp lý phù hợp để chuyển doanh nghiệp nhà nước thành công ty hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Mặc dù những quy định quan trọng về định giá và bán cổ phần của nhà nước đã được ban hành từ tháng 4 đến tháng 7-2002, nhưng vẫn chưa đủ thời gian để chúng thực sự có tác động thúc đẩy cổ phần hoá. Hơn nữa, biết trước được rằng luật cũng sẽ chỉ tạm thời được sửa đổi cũng làm chậm lại quá trình này. Điều dễ hiểu là những bên hữu quan trong doanh nghiệp nhà nước thuộc diện phải chuyển thể còn muốn xem những nghị định mới và hướng dẫn thực hiện trước khi đưa ra những quyết định quan trọng.
Một cách giải thích tiềm tàng nữa về tiến độ chậm trong chuyển đổi là sự phản kháng của những người trong cuộc, trong đó có cả người lao động trong doanh nghiệp nhà nước. Để giải quyết mối quan ngại này, mạng an sinh xã hội cho những người lao động dôi dư đã được thành lập vào tháng 4-2001 (phần 9). Một quỹ do Bộ Tài chính quản lý sẽ chi trả những bồi thường ở mức như quy định của Bộ Luật Lao động. Nó cũng thanh toán tiền trợ cấp thôi việc như quy định trong Bộ Luật Lao động và cả tiền nợ lương khi doanh nghiệp không có khả năng hoàn thành nghĩa vụ này.
Những bên hữu quan khác cũng có thể chịu thiệt hai do chuyển đổi doanh nghiệp. Đặc biệt, giám đốc không có quyền được bồi thường từ quỹ an sinh xã hội, mà thay vào đó được bố trí một công việc khác trong khu vực nhà nước. Điều thường thấy là họ lại cố gắng để giành quyền kiểm soát trong doanh nghiệp cổ phần hoá. Một số người thì không muốn bắt đầu quá trình chuyển đổi khi có yêu cầu. Một số thì gặp phải những vấn đề không thể giải quyết được. Việc định giá doanh nghiệp, vấn đề lao động dôi dư, và lãnh vác những trách nhiệm mới đều là điều mới mẻ đối với họ. Trước vô vàn những bất trắc chưa ai biết, nhiều giám đốc thấy quá trình này quá gian nan. Một số không hoàn thành vì những lý do chưa rõ. Đối với một người quan sát từ bên ngoài, sự khác nhau giữa sự thiếu tự tin và các lợi ích cục bộ là khó có thể tách biệt được.
Một kế hoạch mới cho cải cách doanh nghiệp nhà nước đang được soạn thảo. Cách làm hiện nay là để cho các tỉnh, các bộ chủ quản, và các tổng công ty trình kế hoạch cơ cấu lại hàng năm của mình đối với những doanh nghiệp mà mình chịu trách nhiệm. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});