I. Nền kinh tế thị trường
2. Thương mại chính là cơ hội
Kể từ khi có chính sách đổi mới, những thay đổi trong chính sách thương mại là đầy ấn tượng. Trước kia, chỉ có một số ít các doanh nghiệp xuất nhập khẩu của nhà nước, độc quyền trong hoạt động xuất nhập khẩu các mặt hàng thuộc phạm vi của mình. Khối lượng nhập khẩu theo kế hoạch được xác định bằng chênh lệch giữa cung và cầu trong nước theo dự báo cho từng mặt hàng cụ thể, còn khối lượng xuất khẩu thì được định ở mức đủ cần thiết để tài trợ cho nhập khẩu theo kế hoạch. Sau 15 năm, thuế quan đã được cắt giảm, một số lượng các hạn chế định lượng đã được bãi bỏ, và quản
Bảng 1.3: Yêu cầu tài trợ và nguồn tài trợ (tỷ đô la)
1/ Kể cả sai số.
2/ Kể cả nguồn vốn chưa được chính thức hoặc ký kết.
lý tỷ giá cũng được tự do hoá. Việt nam còn quyết tâm sẽ giữ đà cải cách thương mại và hội nhập thể hiện ở việc ký kết hiệp định thương mại song phương Việt-Mỹ, khởi đầu các bước đàm phán gia nhập WTO.
Mặc dù những tiến bộ ngoạn mục này mở ra những cơ hội mới, song nó cũng gây ra những thách thức mới. Tự do hoá thương mại và dịch vụ tới đây có thể sẽ mâu thuẫn với tiến độ chậm trễ trong thực hiện những cải cách khác, bao gồm cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước và các ngân hàng thương mại nhà nước. Cạnh tranh gia tăng trên thị trường hàng hoá và khả năng tham gia của các đối tác mới trong hệ thống ngân hàng sẽ tạo thêm các áp lực nặng nề tới khu vực nhà nước – khu vực mà phần lớn còn chưa đổi mới. Tình trạng này cũng có thể sẽ là nhân tố xúc tác để cải thiện hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước và các ngân hàng thương mại nhà nước cũng nhanh thúc đẩy quá trình chuyển đổi sở hữu. Tuy nhiên, ý đồ chuyển gánh nặng này sang phần còn lại của nền kinh tế cũng còn khá lớn thông qua trợ cấp và cho phép nợ quá hạn.
Tình hình trên không hàm ý rằng tiến độ của cải cách thương mại sẽ chậm lại. Ngược lại, trong bối cảnh các cam kết của mình, Việt nam chỉ bất lợi nếu chậm chễ trong việc gia nhập WTO. Các điều kiện gia nhập tổ chức này đã trở nên khó khăn hơn và có thể sẽ càng phức tạp vào năm 2005. Hơn nữa, Trung quốc gia nhập WTO đã đẩy Việt Nam vào tình thế bất lợi. Mặt khác WTO thể hiện rõ ràng cách phân biệt đối xử với các nước không là thành viên nên việc gia nhập WTO sẽ tạo cho Việt nam có vị thế tốt hơn để bảo vệ các quyền lợi của mình trước các rào cản xuất khẩu bất hợp lý của bên ngoài.
Trên đà cải cách nhanh
Các nỗ lực tự do hoá liên quan đến hầu hết mọi mặt trong chế độ thương mại. Những hạn chế thành lập các doanh nghiệp xuất nhập khẩu đã được nới lỏng, cho phép tăng nhanh số doanh nghiệp được phép tham gia xuất nhập khẩu từ khoảng 30 doanh nghiệp vào năm 1988 lên trên 1200 doanh nghiệp vào cuối năm 1994 và 16.200 năm 2001 (CIE, 2002 và Ngân hàng Thế giới, 2002d). Các công cụ mới của chính sách thương mại, bao gồm hạn chế định lượng và thuế quan, đã được áp dụng, và sau đó dần dần giảm bớt. Cơ chế quản lý ngoại hối cũng được tự do hoá. Cuối cùng, các biện pháp cải cách được tăng cường trong một số cơ chế thương mại khu vực và đa phương.
Quá trình này đã tiếp diễn với tốc độ đều đặn trong những năm gần đây (Bảng 2.1). Mọi hạn ngạch và chỉ tiêu làm nên cốt lõi của hệ thống kế hoạch hoá tập trung đã được liên tiếp bãi bỏ. Đến cuối năm 2003, mọi hạn chế định lượng đối với hàng nhập khẩu sẽ được bãi bỏ, trừ mặt hàng đường (sẽ được giữ cho đến 2005) và các sản phẩm dầu. Hạn chế định lượng đối với nhập khẩu xi măng, xe máy, và ô tô duới 9 chỗ ngồi sẽ được bãi bỏ vào cuối năm 2002.
Hạn chế định lượng đối với xuất khẩu của hầu hết các ngành cũng đã được bãi bỏ. Trường hợp ngoại lệ là hàng dệt may và các mặt hàng trong danh mục nhạy cảm. Vì Việt Nam chưa phải là thành viên của WTO, Việt Nam chưa phải tuân thủ các quy ước về hàng dệt may theo khuôn khổ Hiệp định đa sợi. Hạn ngạch song phương về hàng dệt may sẽ vẫn được phân bổ thông qua cơ chế đấu thầu. Điều quan trọng là lịch trình xoá bỏ hạn chế định lượng đã được công bố như là một phần trong Cơ chế điều hành và quản lý xuất nhập khẩu 5 năm (2001-2005), cho phép tư nhân dự tính trước và điều chỉnh được theo chế độ thương mại mới.
Bảng 2.1: Những thay đổi lớn trong chính sách thương mại từ năm 2000
Biểu thuế quan đã được hợp lý hoá năm 1992, và đơn giản hoá vào năm 1999, sau khi Việt Nam gia nhập khu vực mậu dịch tự do ASEAN. Hiện tại, có hai mức thuế chính. Thuế ưu đãi áp dụng cho hàng nhập khẩu từ những nước mà Việt Nam có chế độ Tối huệ quốc. Những mặt hàng trong diện này chiếm khoảng 75% tổng nhập khẩu. Thuế suất theo biểu thuế ưu đãi có hiệu lực chung (CEPT) được áp dụng cho hàng nhập khẩu từ các nước ASEAN. Mức thuế chung — 50% cao hơn mức thuế ưu đãi — được áp dụng cho các nước còn lại song kim ngạch nhập khẩu từ những nước này không đáng kể.
Thuế suất ưu đãi trung bình (không phân gia trọng) đã tăng lên, một phần là do chuyển hạn chế định lượng sang thuế quan (Bảng 2.2). Tuy nhiên, số dòng thuế và thuế suất tối đa đã giảm xuống. Thuế suất ưu đãi đặc biệt trung bình (không phân gia trọng) cũng đã giảm. Hiện thuế suất này ở mức 10,7% cho năm 2002.
Đã có những thay đổi đáng kể trong tự do hoá thị trường ngoại hối, bao gồm dần dần giảm yêu cầu kết hối ngoại tệ áp dụng từ năm 1998. Yêu cầu này đã giảm xuống còn 30% vào tháng 5-2002. Thuế chuyển lợi nhuận về nước của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sẽ được bãi bỏ vào cuối năm 2002, nhất quán với nỗ lực hài hoà chế độ thuế giữa các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế về chuyển nhượng và thanh toán quốc tế hiện nay (IMF, 2002). Các biện pháp cải cách được hình thành trên cơ sở một số cơ chế thương mại khu vực và đa phương, bao gồm hiệp định thương mại ưu đãi 1992 với Cộng đồng Kinh tế Châu Âu, thành viên khu vực mậu dịch tự do ASEAN năm 1995, và hiệp định thương mại song phương Việt-Mỹ năm 2001. Năm 1995, Việt Nam nộp đơn xin gia nhập WTO và đã bắt đầu quá trình thương lượng về các điều kiện gia nhập.
Bảng 2.2: Lộ trình thuế suất trong tương lai
1/ Thuế suất ưu đãi đối với hàng nhập khẩu từ các nước có tối huệ quốc trong quan hệ thương mại với Việt Nam 2/ Thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung đối với hàng nhập khẩu từ các nước ASEAN.
Nguồn: Athukorala (2002); Matin và Phạm Minh Đức (2000); CIE (1997). Thuế xuất trung bình không phân gia trọng, tính theo phần trăm.
Phối hợp với những cải cách khác
Cho đến nay Việt Nam đã tự do hoá được chế độ thương mại trong khi vẫn duy trì một chính sách ưu đãi những ngành định hướng thị trường nội địa, nhất là những ngành do các doanh nghiệp nhà nước chi phối. Các bộ chủ quản và những cơ quan khác một mặt vẫn tuân thủ các cam kết tự do hoá thương mại của chính phủ, trong khi vẫn bảo hộ các doanh nghiệp trực thuộc. Xét từ giác độ pháp lý, mọi doanh nghiệp có đăng ký, bất kỳ thuộc thành phần sở hữu nào, đều có thể tham gia hoạt động ngoại thương. Nhưng vẫn có những rào cản gây trở ngại cho hoạt động thương mại của những doanh nghiệp ngoài nhà nước. Ví dụ, những yêu cầu nghiêm ngặt do các bộ chủ quản đặt ra đã ngăn cản các doanh nghiệp tư nhân tham gia xuất khẩu gạo và nhập khẩu phân bón. Cũng vậy, độc quyền trong sản xuất đã dẫn đến độc quyền trong thương mại, như trong trường hợp của ngành than.
Cơ cấu thuế quan cũng hàm chứa thiên vị cho các ngành công nghiệp trong nước, nhất là những ngành do các doanh nghiệp nhà nước chi phối. Hầu hết các thuế suất thấp là áp dụng cho những mặt hàng chủ yếu được những doanh nghiệp này sử dụng làm đầu vào.
Mặc dù Việt Nam đã có những bước để thực hiện cam kết cắt giảm thuế quan theo chế độ mậu dịch tự do ASEAN, song vẫn có khả năng trì hoãn những tác động của nó bằng cách duy trì một số mặt hàng chủ chốt trong danh mục không cắt giảm thuế. Các hạng mục trong danh mục này hoàn toàn được loại trừ khỏi bất kỳ lộ trình cắt giảm thuế quan nào. Danh mục này bao gồm đồ uống có cồn, phương tiện vận tải dưới 15 chỗ, xe máy dưới 250 phân khối và linh kiện.
Chính sách thiên vị này có thể làm tổn hại đáng kể đến phúc lợi, nhất là bởi vì tác động của nó lên các quyết định đầu tư. Nó sẽ hướng các nguồn lực khan hiếm vào khu vực công nghiệp chế tác, nhất là vào một số ngành cụ thể (Bảng 2.3). Tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu, một chỉ số tiêu biểu về tính kém hiệu quả, cao tới mức 599% đối với sản xuất ô tô, xe máy hướng nội, 366% đối với đường, 241% đối với chè, 181% đối với hàng may mặc, và 163% đối với sản phẩm nhựa (Athuorala, 2002). Do đó, một tỷ trọng lớn trong đầu tư công cộng và đầu tư nước ngoài đều hướng vào những ngành này. (Bộ KH&ĐT, 2002; McCarty, 1998, báo cáo của Fukase và Martin, 1999).
Bảng 2.3: Tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu
1/ Tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu được định nghĩa là thay đổi phần trăm trong giá trị gia tăng của nhà sản xuất so với mức lẽ ra phải có nếu không có rào cản thương mại, kể cả các hạn chế định lượng.
Việc thực hiện những hiệp định thương mại quốc tế đã ký? kết tạo ra cơ hội để đẩy nhanh cải cách doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng thương mại nhà nước.
Nhiều ngành công nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước, sẽ bị ảnh hưởng bởi việc giảm bảo hộ. Các cam kết về khu vực mậu dịch tự do ASEAN hàm ý rằng hầu hết các hạn chế định lượng sẽ phải được bãi bỏ. Những mặt hàng trong danh mục loại trừ tạm thời sẽ được chuyển sang danh mục cắt giảm vào năm 2003, và thuế quan phải giảm xuống ở mức tối đa là 5% vào năm 2006. Ngoài ra, danh mục nhạy cảm dự kiến sẽ được cắt giảm dần vào năm 2010. Do đó, thuế suất ưu đãi trung bình (không gia trọng) áp dụng cho hàng nhập khẩu từ khu vực ASEAN dự kiến sẽ giảm từ 10,7% năm 2002 xuống còn 3% vào năm 2006 (Bảng 2.2). Rất có khả năng là các nhà quản lý của những doanh nghiệp bị ảnh hưởng trực tiếp sẽ gây áp lực để đòi chính phủ tăng trợ cấp ngân sách và tín dụng cho họ. Điều này sẽ chỉ chuyển gánh nặng của việc duy trì những doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả sang những khu vực khác của nền kinh tế.
Các cam kết trong hiệp định thương mại Việt-Mỹ hàm ý rằng Việt Nam phải mở cửa cho cạnh tranh trong những dịch vụ quan trọng, bao gồm ngân hàng và bảo hiểm (Khung 2.1). Quá trình này sẽ bắt đầu trong 3 năm nữa, và sẽ có ảnh hưởng trực tiếp lên chương trình cải cách ngân hàng.
Các cam kết thực hiện các hiệp định thương mại quốc tế cũng cần phải được tính đến trong bối cảnh cải cách quản lý thuế. Một cân nhắc lớn trong kế hoạch cắt giảm thuế quan chính là tác động trung hạn của nó lên thu ngân sách của chính phủ. Kết quả cuối cùng sẽ tuỳ thuộc vào việc liệu mở rộng diện thuế có đủ để bù đắp những giảm sút trong thuế quan không. Kết quả này phải được tính đến khi xây dựng chiến lược thuế dài hạn.
Đẩy nhanh việc gia nhập WTO
Việt Nam sẽ được lợi rất nhiều từ việc đẩy nhanh quá trình hội nhập WTO. Trong chừng mực mà WTO đặt ra những quy tắc thương mại được chấp nhận cho các thành viên của mình, thì nó lại phân biệt đối xử với những nước không phải thành viên. Như kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, gia nhập WTO sẽ tạo ra những lợi ích đáng kể về mặt cải thiện khuôn khổ pháp lý và môi trường thuận lợi, dẫn đến tăng năng suất đáng kể, và tăng luồng vốn đầu tư (Liqun, 2002).
Nếu là thành viên của WTO, Việt Nam cũng sẽ ở vào vị thế tốt hơn để bảo vệ quyền lợi của mình trên trường quốc tế. Vì thiếu những công cụ khác, nên các nước nhập khẩu thường tăng cường sử dụng các tiêu chuẩn vệ sinh, hoặc quy cho tội bán phá giá, để bảo vệ quyền lợi của các nhà sản xuất trong nước. Xuất khẩu tôm và bật lửa ga sang Liên minh Châu Âu, cá fi-lê đông lạnh sang Mỹ, tỏi và giày không thấm nước sang Ca-na-đa đều đã phải chịu những rào cản thương mại kiểu này. Vì Việt Nam chưa phải là thành viên của WTO, và do đó không thể tận dụng được cơ chế giải quyết tranh chấp trong đó, Việt nam cần sử dụng các hình thức pháp chế khác. Ngoài ra, việc giải quyết tranh chấp sẽ rất tốn kém và đòi hỏi phải có chuyên môn kỹ thuật, mà hiện chưa thể có được.
Hơn nữa, chi phí hội nhập WTO sẽ tăng theo thời gian. Những yêu cầu đặt ra đối với những thành viên mới sẽ cao hơn so với những thành viên hiện nay khi họ gia nhập. Chương trình nghị sự phát triển Doha sẽ có khả năng nâng cao thêm yêu cầu đầu vào. Trong chừng mực có thể, điều quan trọng là Việt Nam phải hội nhập WTO trước khi kết thúc chương trình nghị sự này, được đặt ra là 1-1-2005.
Khung 2.1: Gia nhập các hiệp định thương mại khu vực và đa phương Khu vực mậu dịch tự do ASEAN
• Thuế quan đối với đại đa số các dòng thuế (95%, theo ước tính sơ bộ) đối với nhập khẩu từ ASEAN sẽ được giảm xuống còn không quá 20% vào năm 2003 và 0-5% năm 2006.
• Đến đầu năm 2004, thuế quan trung bình đối với hàng chế tác từ các nước ASEAN sẽ được cắt giảm 50%.
• Đến đầu 2004, thuế quan trung bình đối với hàng dệt, da, gỗ, khoáng sản phi kim loại (như kính và gốm), và thực phẩm nhập khẩu từ ASEAN sẽ giảm trên 60%.
Hiệp định thương mại song phương Việt-Mỹ
• Tự do hoá thương quyền cho các doanh nghiệp Mỹ trong vòng từ 3 đến 6 năm tới.
• Giảm thuế suất hiện tại đối với một số mặt hàng công nghiệp và nông sản (khoảng 250) từ 30 đến 50% trong 3 năm.
• Xoá bỏ hạn chế định lượng đối với hầu hết các mặt hàng trong vòng 3 đến 7 năm - thép và xi măng trong 6 năm, các sản phẩm dầu sau 7 năm.
• Trong khu vực dịch vụ, Việt Nam sẽ cho phép thâm nhập thị trường nhiều hơn so với các nước có thu nhập thấp và trung bình trong vòng đàm phán Uruguay và chỉ ít hơn một chút so với những nước có kinh tế chuyển đổi khác.
• Cho phép sở hữu chi phối của Mỹ đối với ngân hàng sau 3 năm; áp dụng chế độ đối xử quốc gia trong việc cổ phần hoá những ngân hàng thương mại nhà nước; áp dụng dần chế độ đối xử quốc gia đối với các hoạt động nhận tiền gửi sau 8 năm.
• Sau 3 năm sẽ cho phép áp dụng 100% sở hữu của Mỹ trong hoạt động thuê mua tài chính và các dạng thuê mua khác.
• Cho phép Mỹ sở hữu đa số trong doanh nghiệp bảo hiểm sau 3 năm; xoá bỏ những hạn chế đối với hoạt động của liên doanh sau 3 năm (và những công ty hoàn toàn thuộc sở hữu của