I. Nền kinh tế thị trường
4.Tín dụng và ngân hàng
Kể từ cuối những năm 80, những thay đổi quan trọng đã được tiến hành trong cơ cấu, quy chế, và hoạt động của khu vực ngân hàng Việt Nam. Bốn ngân hàng thương mại nhà nước lớn vẫn chiếm 70% tổng tài sản của toàn hệ thống. Nhưng hiện đã có thêm một số ngân hàng cổ phần, ngân hàng liên doanh, và các chi nhánh và văn phòng đại diện của ngân hàng nước ngoài. Trong thập kỷ qua, 4 ngân hàng thương mại nhà nước lớn đã phát triển từ những kênh cho vay chính sách chuyên biệt sang thành những trung gian tài chính định hướng thương mại nhiều hơn (Ngân hàng Thế giới, 2002c).
Thập kỷ qua cũng đã chứng kiến sự phát triển nhanh chóng về mức độ tiền tệ hoá của nền kinh tế Việt Nam. Tỷ lệ giữa tín dụng ngân hàng trên GDP đã tăng từ 13% năm 1990 lên 27% năm 1995 và 44% năm 2000. Sự tăng trưởng của khu vực tài chính phi ngân hàng cũng rất đáng ghi nhận, đặc biệt là hoạt động kinh doanh bảo hiểm mặc dù quy mô còn nhỏ.
Sự chuyển dịch này đã diễn ra trong một số lĩnh vực với tiến độ trong tầm kiểm soát, và trong một số lĩnh vực khác chỉ mang tính thăm dò và khởi động. Nhưng những thay đổi này không phải là không có giá phải trả. Tiếp tục cho vay chính sách trong những năm 90, và kỹ năng tín dụng cũng hạn chế khi tín dụng tăng trưởng nhanh đã dẫn đến sự tích tụ của những khoản nợ không sinh lời. Để giải quyết vấn đề này, chính phủ bắt tay vào một cuộc cải cách quan trọng đối với hệ thống ngân hàng thông qua một chương trình tái cơ cấu và tái cấp vốn trong nhiều năm.
Thị trường phân mảng
Bất chấp những biện pháp nhằm cởi bỏ hạn chế đối với các dịch vụ tài chính và ngân hàng, nhưng sân chơi vẫn chưa bình đẳng giữa các loại định chế tài chính khác nhau. Ví dụ, các ngân hàng nước ngoài không được phép huy động tiền gửi bằng đồng Việt Nam. Nhưng không có hạn chế nào áp dụng cho các công ty bảo hiểm nước ngoài. Những rào cản gia nhập thị trường vẫn còn đáng kể. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam kiểm soát tương đối chặt việc cấp giấy phép hoạt động ngân hàng, cả đối với việc thành lập ngân hàng mới và cung cấp những dịch vụ ngân hàng mới của những định chế đang tồn tại.
Cũng vậy, mặc dù có phát triển các ngân hàng cổ phần, ngân hàng liên doanh, chi nhánh và văn phòng đại diện của các ngân hàng nước ngoài, song ngành này vẫn chịu sự thống lĩnh của 4 ngân hàng thương mại nhà nước lớn (Hình 4.1).
Trong khi đại đa số tín dụng ngân hàng vẫn được dành cho các doanh nghiệp nhà nước (Bảng 4.1), thì lại có một hình thái phân mảng trong cung cấp tín dụng theo loại hình định chế. Tính đến tháng 9/2002, 50% danh mục các khoản cho vay của các ngân hàng thương mại nhà nước được dành cho doanh nghiệp nhà nước. Các ngân hàng nước ngoài thì chủ yếu tham gia cung cấp dịch vụ tài chính cho hoạt động của những tập đoàn đa quốc gia tại Việt Nam hơn là cạnh tranh phục vụ các doanh nghiệp trong nước, dù là nhà nước hay tư nhân. Các ngân hàng cổ phần tỏ ra vẫn là nguồn chính phục vụ cho khu vực tư nhân trong nước, là khu vực chiếm phần lớn trong tín dụng từ những ngân hàng này. Hình thái này trong chừng mực nào đó phản ánh vai trò lịch sử của các tổ chức tín dụng khác nhau, hoặc là phản ánh những ưu thế của những tổ chức này. Nhưng nó cũng có thể do thiếu một sân chơi bình đẳng hoặc có điều gì đó không bình thường trong các quy chế.
Bảng 4.1: Tín dụng cho các doanh nghiệp nhà nước
Tài chính chính thức và không chính thức cùng tồn tại trong mảng tín dụng nông thôn. Tín dụng chính thức chủ yếu do Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn đảm trách và chiếm đa số lớn trong tổng dư nợ. Các định chế cho vay chính thức khác như Ngân hàng người nghèo có ảnh hưởng ít hơn trong mảng tín dụng nông thôn. Phần tài chính không chính thức bao gồm những người cho vay, các nhà phân phối, các hội tiết kiệm và tín dụng quay vòng, họ hàng và bạn bè.
Khu vực chính thức là nguồn tài chính chủ yếu cho các hộ gia đình ở nông thôn, chiếm khoảng 80% các khoản vay (Phạm Bảo Dương và Izumida, 2002). Chỉ riêng Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn đã chiếm 65%. Khu vực chính thức chủ yếu cho vay theo mục đích sản xuất còn khu vực không chính thức thì cho vay khá đa dạng. ở mức hộ gia đình, diện tích canh tác và giá trị đàn gia cầm gia súc là các tiêu chí chính để vay từ các định chế tài chính chính thức.
Khu vực tài chính phi ngân hàng
Luật kinh doanh bảo hiểm có hiệu lực từ tháng 4-2001 và tính đến cuối năm 2002 đã có 18 công ty bảo hiểm hoạt động tại Việt nam. Mặc dù thị phần của các doanh nghiệp bảo hiểm tư nhân tăng lên, song các công ty bảo hiểm quốc doanh vẫn chiếm thị phần chi phối với tỷ lệ trong bảo hiểm phi nhân thọ và nhân thọ tương ứng khoảng 47% và 55%. Diện bảo hiểm còn nhỏ với tổng doanh thu bảo hiểm chiếm khoảng 1% GDP hàng năm. Song doanh thu tăng trung bình 30% mỗi năm và ước tính sẽ đạt khoảng 4,9 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 321 triệu đô la) trong năm 2001.
Việt nam còn có 8 công ty cho thuê tài chính trong dó 3 công ty là liên doanh hoặc 100% vốn nước ngoài, 5 công ty còn lại là các đơn vị của các ngân hàng thương mại nhà nước. Trong năm 2001, giá trị của tài sản thuê mua là khoảng 2 nghìn tỷ đồng, tức là khoảng 131 triệu đô la.
Buôn bán cổ phiếu và trái phiếu tại Trung tâm giao dịch chứng khoán còn khá hạn chế. Sàn giao dịch chứng khoán tại thành phố Hồ Chí Minh đã được khai trương vào tháng 7 năm 2000 sau 5 năm chờ đợi. Hiện tại có cổ phiếu của 19 công ty và 18 loại trái phiếu được niêm yết với tổng số vốn trên thị trường là 1,6 nghìn tỷ đồng (khoảng 105 triệu đô la). Tất cả các công ty niêm yết đều là các doanh nghiệp nhà nước được chuyển thành công ty cổ phần. Giao dịch chứng khoán được nâng cấp từ cuối năm 2001 và sẽ áp dụng một hệ thống thanh toán giao dịch phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế hoàn thiện nhất vào năm 2005.
Cải cách ngân hàng
Những nỗ lực để biến hệ thống ngân hàng sang hoạt động thương mại vẫn còn trong giai đoạn sơ khởi. Những biện pháp được tiến hành cho đến nay bao gồm tự do hoá lãi suất, đặt ra kế hoạch tái cơ cấu đối với các ngân hàng thương mại nhà nước, thành lập các công ty quản lý tài sản thuộc ngân hàng để giải quyết những khoản nợ không sinh lời, thực hiện dần kế hoạch tái cấp vốn, và giảm dần việc cho vay chính sách theo chỉ định của nhà nước.
Việc tự do hoá lãi suất bắt đầu từ năm 1996, đối với tiền gửi bằng nội tệ. Sau đó được mở rộng ra đối với huy động tiết kiệm ngoại tệ năm 1999, sang cho vay ngoại tệ năm 2001, và mới gần đây là lãi suất cho vay bằng nội tệ. Mặc dù kiểm soát trực tiếp của nhà nước đã dần được nới lỏng thông qua những bước này, song vẫn còn chưa thấy rõ được tác động thực sự của việc tự do hoá lãi suất lên ứng xử của ngân hàng
trong việc đặt ra lãi suất và quyết định lợi nhuận tương lai. Cho đến nay, việc phân hoá giữa các ngân hàng và loại đối tượng vay vẫn còn hạn chế.
Lãi suất tiền gửi tỏ ra không dao động nhiều, và không hoàn toàn rõ vì sao lại như vậy. Mức tăng tiền tệ hoá nhanh, ngân hàng không muốn cạnh tranh bằng lãi suất, và đôi khi còn can thiệp của Ngân hàng Nhà nước đều góp phần vào sự ổn định như quan sát được này. Lãi suất nội tệ không hoàn toàn phản ứng nhu cầu tăng lên, trong khi lãi suất ngoại tệ vẫn còn ở dưới mức so sánh được với lãi suất trên thị trường quốc tế. Kể cả khi so sánh với những cơ chế rất cạnh tranh, chênh lệch lãi suất của các ngân hàng Việt Nam cũng vẫn rất thấp. Trong trường hợp của các ngân hàng thương mại nhà nước, điều này là đáng ngạc nhiên, vì họ cần tăng cường những điều khoản để giải quyết nợ không sinh lời.
Tiến bộ trong giải quyết nợ không sinh lời còn chậm nhưng chắc chắn (hình 4.2). Khó khăn chính là với những khoản nợ không có thế chấp, chủ yếu là các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước. Các ngân hàng thương mại nhà nước thấy khó có thể đạt được mục tiêu xử lý nợ do chậm trễ trong cải cách doanh nghiệp nhà nước. Mặc dù tiến bộ trong giải quyết nợ không sinh lời có khác nhau giữa 4 ngân hàng thương mại nhà nước lớn, song lần tái cấp vốn đợt đầu lại cung cấp những khoản vốn bằng nhau cho mỗi ngân hàng này. Một điều chưa rõ là liệu danh mục cho vay và đầu tư của các ngân hàng có cải thiện đáng kể hay không.
Ngân hàng Chính sách Xã hội được thành lập nhằm tách cho vay chính sách ra khỏi cho vay thương mại của các ngân hàng thương mại nhà nước, với vốn điều lệ ban đầu là 5 nghìn tỷ đồng. Ngân hàng Chính sách có một mạng lưới chi nhánh ở tất cả các tỉnh, được chính phủ bảo lãnh về thanh khoản và khả năng thanh toán, và được miễn chế độ bảo hiểm tiền gửi và thuế.
Con đường trước mắt
Một số thử thách khó khăn nhất trước mắt liên quan đến những khoản nợ lớn không sinh lời. Lý tưởng mà nói, các cơ chế để giải quyết nợ không có thế chấp và nợ giữa các doanh nghiệp nhà nước cần phải được thực hiện. Liệu cơ chế hiện đang cân nhắc để mua bán nợ của các doanh nghiệp nhà nước thuộc diện cổ phần hoá có đóng vai trò này không vẫn còn là câu hỏi bỏ ngỏ. Trong thời gian tới, việc thiếu quy trình xử lý kịp thời các khoản vay không sinh lời sẽ ảnh hưởng lớn đến việc hình thành văn hoá thanh toán tín dụng.
Hiện tại, ngay cả quy mô của những khoản nợ không sinh lời của bốn ngân hàng thương mại nhà nước lớn vẫn còn là điều gây tranh cãi. Sự bất trắc một phần là do những khác biệt giữa chuẩn mực kế toán Việt Nam và quốc tế trong phân loại vốn vay. Ví dụ như chuẩn mực của Việt Nam chỉ tính phần nợ quá hạn chưa thanh toán là khoản vay không sinh lời chứ không tính toàn bộ cả khoản vay. Những biện pháp cụ thể để đánh giá tiến bộ trong giải quyết nợ không sinh lời phải bao gồm cả kiểm toán dựa theo tiêu chuẩn quốc tế, dẫn đến việc phân loại lại danh mục vốn cho vay và lịch trình trích lập dự phòng dựa theo cách phân loại mới.
Tuy nhiên, việc áp dụng chuẩn mực kế toán quốc tế có thể khiến nhiều ngân hàng trở nên mất khả năng thanh toán, và do đó lại cần có kế hoạch giải quyết vấn đề tái cấp vốn. Để tránh việc chất lượng vốn vay lại xấu đi trong tương lai, việc cấp vốn bổ sung cần căn cứ theo hoạt động. Điều này sẽ tạo động cơ khuyến khích các ngân hàng thương mại nhà nước tuân thủ những quy tắc cho vay nghiêm ngặt hơn, bao gồm cả phân tích rủi ro tín dụng, và sử dụng bảo lãnh công khai của nhà nước để cho các doanh nghiệp nhà nước vay.
Quy chế và giám sát đối với khu vực ngân hàng cũng cần được đánh giá lại nhằm thúc đẩy cung cách kinh doanh theo hướng thương mại nhiều hơn và nâng cao tính minh bạch. Chức năng kiểm tra là một trong những công cụ được dùng trong quá trình giám sát. Nó cho phép người giám sát đánh giá được hoạt động của một định chế nhằm đảm bảo rằng nó đang vận hành theo đúng quy tắc và quy định đối với ngành. ở Việt Nam, nhiệm vụ chính của thanh tra là thanh tra xem các luật lệ về hoạt động tiền tệ và ngân hàng có được các định chế tài chính tuân thủ hay không. Đánh giá chất lượng tài sản và những rủi ro khác trong hoạt động của ngân hàng cũng cần phải là một phần trong nhiệm vụ của họ.
Để tiến tới, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần tập trung rõ hơn vào chức năng chính của ngân hàng trung ương và giám sát các ngân hàng. Vai trò hiện tại của ngân hàng nhà nước đối với các ngân hàng thương mại nhà nước có thể không phù hợp để thực hiện chức năng giám sát. Điều này sẽ ảnh hưởng tới chất lượng của thanh tra giám sát. Để nhằm mục đích này, có thể cần bắt tay vào công tác đánh giá vai trò, sứ mạng, và tầm nhìn của mình trong phát triển hệ thống tài chính. Điều này đòi hỏi phải xem lại quyền lực pháp lý, cơ cấu tổ chức và quá trình hoạt động của ngân hàng này. Hướng dẫn thực hành về hiện đại hoá khu vực tài chính được đưa ra trong Các Nguyên tắc Chủ đạo của Basel. Cho đến nay, 9 trong số các nguyên tắc này đã được áp dụng ở Việt Nam (khung 4.1). Yếu kém lớn nhất được phát hiện là liên quan đến việc thiếu nhất quán, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong hệ thống ngân hàng và trong quá trình giám sát ngân hàng.
Hiệp định thương mại song phương Việt-Mỹ, và kế hoạch đã được công bố về hội nhập WTO, hàm ý rằng phân biệt đối xử trong quy chế đối với các tổ chức nước ngoài cuối cùng sẽ phải được bãi bỏ. Do đó, một chiến lược tự do hoá phải được bàn thảo. Tốt nhất là chiến lược đó nên bao gồm củng cố (nhưng không thắt chặt) các chế độ quản l?ý và giám sát.
Mở rộng khả năng tiếp cận tài chính
Chính phủ Việt Nam đã bày tỏ ý định mở rộng khả năng tiếp cận vốn ngân hàng cho khu vực tư nhân, và nhất là cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Tuy nhiên, những phân mảng khác nhau trong thị trường có những nhu cầu khác nhau về mặt bản chất quan hệ với ngân hàng (Khung 4.2). Nó cũng khác nhau về loại hình cấp vốn và dịch vụ mà họ yêu cầu. Hơn nữa, khả năng của họ trong việc cung cấp cho các ngân hàng những thông tin tài chính tốt về khả năng trả nợ và đảm bảo khoản vay bằng thế chấp cũng khác nhau đáng kể.
Để tạo điều kiện cho khu vực tư nhân vay, nhất là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, môi trường hoạt động của hệ thống ngân hàng phải được cải thiện. Củng cố chức năng của Phòng Tín dụng và Đăng ký Tài sản Thế chấp, và xác định rõ cái gì có thể được (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Khung 4.1: Đánh giá các nguyên tắc chủ đạo Basel còn hạn chế
Nguyên tắc 1. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần xác định mục tiêu và trách nhiệm của mỗi cơ quan tham gia giám sát. Trong đó bao gồm lập ra những cơ chế để chia sẻ thông tin giữa những cơ quan giám sát và tạo tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác trong hoạt động.
Nguyên tắc 3.Quá trình cấp phép vẫn còn để ngỏ cho quá nhiều tính chủ quan. Nó phải bao gồm một đánh giá về cơ cấu sở hữu, giám đốc và ban quản l?ý cao cấp; kế hoạch hoạt động và kiểm soát nội bộ rõ ràng; và dự kiến về điều kiện tài chính (kể cả vốn).
Nguyên tắc 6.Tỷ lệ đủ vốn tối thiểu (8%) phải được quy định, nhưng việc thực hiện lại gặp trở ngại bởi những chuẩn mực kế toán trong nước. Điều này đặc biệt rõ trong phân loại vốn vay và trích lập dự phòng, là những yếu tố có tác động quyết định đến tính toán tỷ số này.
Nguyên tắc 7.Nhiệm vụ của các thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chủ yếu tập trung vào