III. Quản lý nhà nước hiện đại
13. Đầu tư công cộng
Tại Việt Nam, chương trình đầu tư công cộng là tập hợp của các chiến lược và kế hoạch của ngành, tỉnh, vùng và của quốc gia. Việc chuẩn bị chương trình là sự tiếp diễn của một quá trình phức tạp, xây dựng sự đồng thuận nhằm hướng dẫn việc ra quyết định của mọi đối tượng tham gia nền kinh tế. Văn bản cuối cùng là một danh sách các dự án có thể sẽ được hoặc không được triển khai trong thời gian kế hoạch. Quá trình này có một số hạn chế. Các ưu tiên không được xác định rõ. Hiệu quả kinh tế còn ít được chú trọng tới trong thẩm định dự án, dẫn đến việc cho phép đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực công không có lợi thế rõ rệt so với khu vực tư nhân. Tác động lên xoá đói giảm đói nghèo và công bằng còn ít được chú ý tới trong các dự án đầu tư. Các tỉnh có quyền tự chủ trong phê duyệt đầu tư, song sự tự chủ này lại không tương xứng với những yêu cầu về trách nhiệm giải trình. Tình trạng tách biệt việc xây dựng các chiến lược ngành khỏi quá trình phân bổ nguồn lực khiến việc đảm bảo đủ nguồn tài chính cho các chương trình ưu tiên trở nên khó khăn. Hiện còn chưa có một cơ chế hữu hiệu kết hợp quy trình phân bổ ngân sách chi đầu tư với quy trình phân bổ ngân sách chi thường xuyên nên khó có thể đảm bảo nhu cầu chi thường xuyên của các dự án hiện tại và dự án mới sẽ được cung cấp đầy đủ. Và cũng chưa có các đánh giá về tác động của các dự án đầu tư.
Nhận thức được các hạn chế của chương trình đầu tư công cộng, Chính phủ đã có những bước tiến đáng kể trong việc cải thiện danh mục dự án đầu tư cho thời ký 2001-2005. Đầu tư công cộng cho thời kỳ này được phân loại theo vùng, nguồn vốn và theo ngành, cho phép so sánh tốt hơn giữa đầu tư thực tế với các ưu tiên của chính
cứ kinh tế và thứ tự ưu tiên xét trên mức độ đóng góp của chúng tới tăng trưởng và xoá đối giảm nghèo.
Cách tiếp cận truyền thống
Khi Việt Nam còn là một nền kinh té kế hoạch hoá tập trung, vai trò của các chương trình đầu tư công cộng là phân bổ nguồn vốn mới cho tất cả các ngành. Do vậy, người ta có thể tìm thấy các dự án cung ứng hàng hoá công cộng đích thực, như các lĩnh vực cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng, cùng với các dự án nhằm mục đích thương mại, như lĩnh vực chế tạo chẳng hạn. Hơn nữa, trong số các dự án không có bộ phận hàng hoá công cộng đích thực, thì xu thế đầu tư lại thiên về các lĩnh vực sử dụng nhiều vốn, đây là những lĩnh vực mà Việt Nam không hề có lợi thế so sánh.
Một nghiên cứu mới đây đã đánh giá tác động của các chính sách đầu tư công cộng trong thập kỷ 1990 tới tăng trưởng và công bằng (Phạm Thị Lan Hương, 2000). Đánh giá này đã sử dụng mô hình cân bằng tổng thể ước tính được (CGE) đối với nền kinh tế Việt Nam được điều chỉnh để mô phỏng cơ cấu phương thức đầu tư công cộng quan sát trong thời kỳ 1989-1996.
Nghiên cứu phát hiện thấy lợi suất đầu tư cả về mặt kinh tế lẫn xã hội sẽ lớn hơn nhiều nếu các khoản đầu tư đó được đưa vào các ngành sử dụng nhiều lao động và hướng vào xuất khẩu thay vì đưa vào các ngành sử dụng nhiều vốn. Việc làm tạo ra cũng sẽ cao hơn nhiều. Cũng với lượng đầu tư đó, Việt nam đã có thể đạt được mức tăng sản lượng cao hơn nhờ tận dụng được lợi thế so sánh về lao động. Quan trọng nhất là đáng lẽ khoảng cách giàu nghèo, chênh lệch thu nhập thành thị - nông thôn đã có thể được thu hẹp hơn so với thực tế hiện nay.
Tuy đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, chương trình đầu tư công cộng giai đoạn 2001-2005 vẫn đẩy mạnh đầu tư cho các hoạt động định hướng thương mại. Tât cả các khoản đầu tư của những doanh nghiệp nhà nước lớn đều được đưa vào chương trình. Đây sẽ không phải là mối lo ngại nếu các doanh nghiệp này hoạt động trong một môi trường cạnh tranh và tài trợ cho đầu trư của mình bẳng nguồn vốn của bản thân các doanh nghiệp. Nhưng thực tế không phải lúc nào cũng vậy. Các dự án được duyệt theo từng trường hợp một, và đặc điểm của quy trình xét duyệt phụ thuộc vào quy mô và nguồn tài chính của dự án. Mặc dù chưa có một đánh giá mang tính hệ thống, nhưng vẫn còn có các trường hợp đầu tư vào các ngành sử dụng nhiều vốn, một vài trong số này được bảo hộ bằng các hàng rào thương mại (Dapice, 2002).
Việc phân bổ các nguồn lực được thực hiện trên cơ sở phân bổ các kế hoạch hàng năm. Bộ Kế hoạch Đầu tư sau khi tham khảo với Bộ tài chính sẽ tiến hành phân bổ các nguồn lực sao cho khớp với nhu cầu của các chính quyền các cấp. Sau đó các nguồn lực được phân bổ cho các ngành, các tỉnh và các doanh nghiệp. Mức phân bổ trong quá khứ đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. Quy mô dự án cũng quan trọng vì nó có ảnh hưởng tới các yêu cầu liên quan đến thực hiện dự án. Quy mô tổng chi đầu tư cho các dự án còn bị ảnh hưởng bởi nguồn vốn ODA và, với mức độ ngày càng tăng, bởi Quỹ Hỗ trợ Phát triển, một kênh tín dụng của Chính phủ (Khung 13.1).
VIỆT NAM: THỰCHIỆN CAMKẾT
Đầu tư và kết quả đầu tư
Nếu muốn đạt được các mục tiêu đề ra trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo, điều quan trọng là chi đầu tư và chi thường xuyên ở cấp trung ương và địa phương phải hướng vào việc đạt các kết quả mong muốn.
Chương trình đầu tư công cộng giai đoạn 2001-2005 đã có tiến bộ đáng kể trong việc nhóm dự án lại theo ngành ví dụ như y tế, giáo dục hay cơ sở hạ tầng. Đây là một bước cải thiện quan trọng. Một trong những yếu điểm của chương trình đầu tư công cộng là tách rời khỏi việc quản lý chi thường xuyên. Cách phân loại nói trên là một bước đầu tiên trong việc thiết lập mối liên hệ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên cần thiết về sau này ví dụ cho nhu cầu vận hành và duy tu bảo dưỡng. Một phân loại theo ngành các dự án đầu tư cũng là một thước đo đơn giản, tuy còn thô sơ, về đóng góp của chương trình đầu tư công cộng vào thực hiện các mục tiêu phát triển cụ thể nêu trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo. Kinh nghiệm của Trung Quốc và Ấn Độ chỉ ra rằng các dự án đầu tư công cộng có thể tạo ra những tác động hoàn toàn khác nhau đối với công cuộc giảm nghèo, tuỳ thuộc vào các lĩnh vực mà dự án đầu tư vào (Khung 13.2).
Khung 13.1 Quỹ Hỗ trợ Phát triển
Quỹ Hỗ trợ Phát triển được thành lập năm 2000. Đây là một cơ quan tương đối độc lập có nhiệm vụ cung cấp các khoản vay lãi suất ưu đãi của chính phủ cho các dự án đầu tư trung và dài hạn. Quỹ cũng cung cấp hỗ trợ lãi suất sau đầu tư và bảo lãnh tín dung đầu tư. Năm 2002, Quỹ được giao thêm chức năng cung cấp các khoản tính dụng ngắn hạn nhằm xúc tiến xuất khẩu. Quỹ có chi nhánh đóng trên tất cả 61 tỉnh thành. Hội sở chính có nhiệm vụ huy động vốn và duyệt các dự án trong khi các chi nhánh chịu trách nhiệm giải ngân và thu hồi nợ.
Quỹ có vốn điều lệ 5 nghìn tỷ đồng do ngân sách nhà nước cấp. Trước năm 2002, việc huy động vốn của Quỹ được quy định trong một quyêt định của Thủ tướng. Các nguồn vốn chủ yếu của Quỹ lấy từ Quỹ Bảo hiểm Xã hội, Công ty Tiết kiệm Bưu điện Việt Nam, ngân sách nhà nước, các khoản trả nợ và nguồn ODA. Quyết định của Thủ tướng nêu rõ phân bổ tổng thể vốn tín dụng theo ngành và theo nguồn vốn. Kể từ năm 2002, Quỹ bắt đầu tự huy động nguồn vốn. Quỹ vẫn có thể huy động từ các nguồn trước đây nhưng theo phương thức thoả thuận thay vì được chỉ định . Do chỉ tiêu cho vay giao cho Quỹ đặt ra khá cao nên Quỹ ngày càng dựa nhiều vào phát hành trái phiếu đầu tư. Về nguyên tắc, cả doanh nghiệp nhà nước và tư nhân đều có thể tiếp cận nguồn vốn của Quỹ theo một loạt tiêu chí chính sách và thương mại. Các tiêu chí này bao gồm đầu tư vào các vùng khó khăn, vào các lĩnh vực được ưu tiên và vào các dự án y tế, giáo dục, văn hoá, thể thao. Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA cho vay lại cũng chịu sự quản lý của Quỹ. Vốn tín dụng vay của Quý có thể sử dụng để thành lập doanh nghiệp mới hoặc đầu tư mở rộng sản xuất. Khoảng một phần ba vốn tín dụng của Quỹ đầu tư cho các Bộ Trung ương và các Tổng công ty nhà nước. Nợ quá hạn chiếm 3% tống dư nợ của Quỹ tính đén cuối năm 2000. Tín dụng của Quỹ tăng 40% trong năm 2001 và dự kiến tăng 51% năm 2002.
Tác động tới tình trạng nghèo
Giảm nghèo ở Việt Nam phụ thuộc với mức độ nào vào đầu tư công cộng và loại hình đầu tư nào là hiệu quả nhất trong việc này? Câu trả lời rõ ràng cho vấn đề vừa nêu có thể giúp các nhà hoạch định chính sách Việt Nam đầu tư nguồn lực hạn hẹp của mình theo cách thức có lợi nhất cho người nghèo. Những nghiên cứu tương tự như trường hợp Trung quốc và Ấn Độ chưa được tiến hành tại Việt Nam. Cũng chưa có các đánh giá về tác động của các dự án hạ tầng lớn đối với đói nghèo. Tuy nhiên, có một công trình phân tích nghiên cứu về tác động của đường nông thôn (NHTG, 2001).
Tác động tới công cuộc xoá nghèo có vẻ là cao. Trong giai đoạn từ 1992-93 tới 1997-98, đường nông thôn làm chi tiêu tính theo đầu người của hộ gia đình tăng khoảng 30% (Deolalikar, 2001). Đường nông thôn cũng làm tăng xác suất thoát nghèo 68%. Đường nông thôn cũng làm tăng số trẻ em tới trường, đặc biệt là ở bậc trung học, và số lượt người sử dụng các bệnh viện và phòng khám đa khoa của nhà nước. Điều thú vị là các tác động tích cực thể hiện rõ nhất tại các tỉnh nghèo nhất (Đồ thị 13.1).
Quốc và Ấn Độ. Các đánh giá xem xét các ảnh hưởng lên sản xuất nông nghiệp, tiền lương phi nông nghiệp ở nông thôn, việc làm phi nông nghiệp ở nông thôn và giá tương đối.
Các kết quả cho thấy tác động lớn nhất tới giảm nghèo là từ các dự án đầu tư vào nghiên cứu và khuyến nông, giáo dục và cơ sở hạ tầng nông thôn. Các khoản đầu tư này cũng đóng góp hầu hết vào mức gia tăng sản lượng nông nghiệp.
Tại cả hai nước Trung Quốc và Ấn Độ, nghiên cứu nông nghiệp đã mang lại những kết quả gián tiếp to lớn thông qua sản lượng nông nghiệp cao hơn, dẫn tới thu nhập cao hơn cho nông dân, giá lương thực thấp hơn cho người tiêu dùng và cải thiện tiền lương trong các lĩnh vực phi nông nghiệp. Giáo dục giúp nâng cao kỹ năng của người dân nông thôn, tạo điều kiện cho họ tìm được việc làm phi nông nghiệp có tiền công cao hơn và giúp họ áp dụng các công nghệ và phương pháp sản xuất nông nghiệp và phi nông nghiệp mới. Đường bộ giúp người dân chuyên chở hàng ra chợ, giúp họ tiếp cận tốt hơn với các cơ hội việc làm có tiền công cao hơn từ khu vực phi nông nghiệp ở nông thôn, đồng thời tăng khả năng tiếp cận của người tiêu dùng với các thị trường lương thực.
Các nghiên cứu còn phát hiện thấy đầu tư vào các chương trình xóa đói giảm nghèo, các chương trình thuỷ lợi và y tế, mặc dù đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện đời sống người dân nghèo, nhưng lại không phải là con đường tốt nhất để thực hiện mục tiêu an ninh lương thực và thoát nghèo về mặt lâu dài.
VIỆT NAM: THỰCHIỆN CAMKẾT
Các tác động đến xóa đói giảm nghèo còn có thể được đánh giá trước khi thực hiện dự án. Gần đây, một phương pháp xác định các dự án làm đường nông thôn nào cần ưu tiên đã được đề xuất, theo đó tác giả xác định vùng nông thôn đạt được số điểm cao theo ba tiêu chí: tình trạng nghèo, tình trạng không thể tiếp cận được và tiềm năng kinh tế. Việc áp dụng phương pháp này chia làm ba giai đoạn (Van de Walle, 2002). Giai đoạn một chọn ra các tiêu chí phải tính tới khi ước tính các lợi ích kỳ vọng về mặt hiệu quả và những kết quả về mặt xã hội. Trong giai đoạn hai, tất cả các tỉnh đưa ra đề xuất về tổng chi đầu tư cho đường bộ, mỗi đề xuất phải xác định lợi ích dựa trên các tiêu chí xây dựng ở giai đoạn một và có sự tham khảo ý kiến dân chúng. Sau đó, sang giai đoạn ba, cấp trung ương sẽ xếp hạng các đề xuất dựa trên tỉ lệ giữa các lợi ích (xã hội) và chi phí của mỗi đề xuất, và vốn sẽ được phân bổ theo thứ tự xếp hạng.
Một cách tiếp cận tốt hơn
Sự thiếu kết hợp hiện nay giữa chi thường xuyên và đầu tư công là nguồn gốc của tình trạng kém hiệu quả. Cải cách duy nhất và quan trọng nhất mà Việt Nam có thể tiến hành trong lĩnh vực này là khắc phục tình trạng “lập ngân sách kép”. Việc tính tới các mối liên hệ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên sẽ tránh được lãng phí và trùng lắp. Đây cũng là biện pháp chính để hướng toàn bộ việc phân bổ các nguồn lực công cho các mục tiêu phát triển như nội dung của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Bất kể việc hợp nhất hai cơ chế chi tiêu công kể trên được tiến hành với tốc độ ra sao, vẫn cần phải thực hiện các biện pháp khác để củng cố chương trình đầu tư công cộng. Biện pháp thứ nhất là xây dựng một hệ thống thông tin. Đây phải là một cấu thành của Hệ thống thông tin quản lý tài chính mà Chính phủ đang xây dựng. Các bước phân loại dự án theo nguồn vốn, lĩnh vực và vùng đã được tiến hành đối với Chương trình đầu tư công cộng 2001-2005. Cần phải tiếp tục thực hiện các bước nhằm xây dựng một cơ sở dữ liệu sống về các dự án và để cho phép phân tích một cách có hệ thống các chương trình và gắn chúng với chi thường xuyên.
Biện pháp cơ bản hơn là tiến hành thẩm định một cách hệ thống các dự án đầu tư. Cách làm đơn giản là đưa ra một số câu hỏi đơn giản về từng dự án (Devarajan et al.,
khu vực tư nhân sẽ đầu tư nhiều hơn. Để có cơ sở cho một dự án đầu tư công cộng, luôn phải tồn tại sự không hoàn hảo của thị trường, ví dụ nếu thiếu can thiệp của chính phủ thì mặt hàng hay dịch vụ nào đó sẽ không được cung cấp đầy đủ. Hầu hết các dự án đầu tư kéo theo việc thành lập một doanh nghiệp nhà nước mới sẽ bị loại ngay từ câu hỏi đầu tiên.
Câu hỏi thứ hai về cơ chế thích hợp nhất cho chính phủ can thiệp khi thị trường không hoàn hảo hoặc chưa phát triển. Khu vực công tiến hành cung ứng dịch vụ là một sự lựa chọn song không phải là lựa chọn duy nhất. Việc trợ giá hay điều tiết có thể hiệu quả hơn trong một số trường hợp. Ví dụ, thành lập mới một doanh nghiệp nhà nước