b. Mặt tiêu cực
2.1. Vấn đề huy động và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam
2.1.1. Tình hình huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam
Việt Nam có sức hấp dẫn đối với ODA cho phát triển kinh tế - xã hội từ năm 1992. Nguồn vốn ODA vào Việt Nam có xu hướng tăng, nhưng không phải luôn tăng. Năm 1997 và 1998, vốn ODA cam kết giảm sút là do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á. Trong suốt thời kỳ 1993-2007, Việt Nam đã đạt được những kết quả ấn tượng trong thu hút và sử dụng ODA. Tổng cộng đã có 37 tỷ USD được các nhà tài trợ cam kết cho Việt Nam, chiếm khoảng 2% tổng ODA toàn thế giới. Trong số vốn cam kết, 22.6 tỷ USD đã được ký kết. Bình quân mỗi năm Việt Nam thu hút được 2.5 tỷ USD vốn ODA.
Biểu đồ 2.1: ODA cam kết và giải ngân giai đoạn 1993 - 2007 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 T ỷ U S D
ODA cam kết ODA giải ngân
Nguồn: MPI
Vốn ODA giải ngân tăng hơn 4 lần trong thời gian từ 1993 đến 2007. Hầu hết sự gia tăng dài hạn của nguồn vốn giải ngân là ở vốn vay hơn là vốn không hoàn lại. Khoảng 49% nguồn vốn vay có lãi suất thấp hơn 1%/ năm, thời gian trả nợ ít nhất là 30 năm, trong đó 10 năm ân hạn. Một phần ba nguồn vốn vay có lãi suất hàng năm từ
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp 1% đến 2.5% (thống kê từ MPI, 2007). Bên cạnh đó, phần lớn khoản vay ODA được xem xét trong điều kiện hạn chế khả năng trả nợ bên ngoài của Việt Nam. Tổng nợ quy đổi của Việt Nam khoảng 37% GDP năm 2007 (thống kê từ MPI, 2007). Điều này chứng tỏ không có dấu hiệu nguy hiểm của khủng hoảng nợ ở Việt Nam.
ODA chủ yếu tập trung cho các dự án đầu tư, chiếm 41%, trong đó, một lượng vốn tương đối được dành cho các dự án hỗ trợ kỹ thuật, chiếm 23% và phi hỗ trợ kỹ thuật, chiếm 20%. Chỉ có 13% nguồn vốn giải ngân FY 2005 là cho các chương trình viện trợ ngân sách và trợ giúp cán cân thanh toán.
Biểu đồ 2.2: ODA giải ngân theo loại hình FY 2005
13% 20% 41% 23% 3% Viện trợ ngân sách và trợ giúp cán cân thanh toán Vốn đầu tư phi hỗ trợ kỹ thuật
Trợ giúp dự án đầu tư Vốn đầu tư có hỗ trợ kỹ thuật
Khác
Nguồn: MPI
Vốn ODA được phân bổ theo sự ưu tiên mà Chính phủ đặt ra cho các ngành kinh tế. Giao thông vận tải, truyền thông, năng lượng và công nghiệp, là những lĩnh vực có dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn, chiếm tỷ lệ lớn nhất 42%. Tiếp theo là nông nghiệp và phát triển nông thôn chiếm 21%. ODA phân bổ cho giáo dục, đào tạo, y tế, môi trường và công nghệ thấp hơn, chiếm tỉ lệ 12%. Các lĩnh vực khác chiếm khoảng 18% tổng số vốn ODA giải ngân.
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp Đơn vị: Triệu USD Ngành, lĩnh vực Hiệp định ODA ký kết 2001 - 2005 ODA giải ngân 2001 - 2005
Tổng % Tổng %
1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn 1.818 16% 1.641 21%
2. Năng lượng và công nghiệp 1.802 16% 1.375 17%
3. Giao thông vận tải, truyền thông, cấp
thoát nước và phát triển đô thị 3.801 34% 2.559 32%
- Giao thông vận tải và truyền thông 2.753 25% 2.040 25% - Cấp thoát nước và phát triển đô thị 1.048 9% 519 7% 4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường,
công nghệ và các ngành khác 3.785 34% 2.332 30%
- Y tế, giáo dục đào tạo 1.171 11% 554 7%
- Môi trường, công nghệ 351 3% 361 5%
- Các ngành khác 2.263 20% 1.417 18%
Tổng số 11.206 100% 7.907 100%
Nguồn: MPI
Biểu đồ 2.3: ODA cam kết theo lĩnh vực (trung bình giai đoạn 2000 - 2007)
16% 16% 25% 9% 11% 3%
20% Phát triển nông nghệp nông thôn
Công nghiệp và năng lượng
Giao thông và truyền thông
Phát triển cơ sở hạ tầng đô thị
Giáo dục và Y tế
Phát triển công nghệ và môi trường
Khác
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp ODA đã bổ sung nguồn vốn quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Trong giai đoạn 2001-2007, ODA đã bổ sung khoảng 12% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và khoảng 18% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Nhờ nguồn vốn ODA, sự phát triển đạt được trên nhiều mặt nền kinh tế như giảm nghèo đói, phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao tiến bộ công nghệ, kinh nghiệm quản lý lập kế hoạch tiên tiến và cải thiện năng lực thể chế.
Trong những năm gần đây, Việt Nam đã thu hút được rất nhiều ODA từ các tổ chức quốc tế cũng như các đối tác song phương. Nguyên nhân là do: (i) Chế độ chính trị ổn định và sự nghiệp đổi mới toàn diện kinh tế - xã hội đã đưa Việt Nam trở thành một trong những nước được cộng đồng viện trợ đặc biệt quan tâm; (ii) Việt Nam hưởng lợi nhờ đạt được kết quả ấn tượng về tăng trưởng kinh tế và giảm đói nghèo nhanh đúng vào thời điểm các nhà tài trợ có chính sách ODA tập trung nhiều vào lĩnh vực giảm đói nghèo và sẵn sàng viện trợ cho các quốc gia sử dụng tốt nguồn vốn này; (iii) Tiến trình hội nhập sâu và chủ động vào nền kinh tế thế giới và khu vực, sự năng động nhạy bén của nền kinh tế, tiến trình cải cách hành chính theo hướng nhanh gọn, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư, mong muốn của Chính phủ Việt Nam tiếp tục gắn bó với các nhà tài trợ đã khiến cho họ càng nhiệt tình với Việt Nam hơn.
Đối với các nhà tài trợ, nguồn vốn viện trợ ODA được coi là hiệu quả nếu nó được chuyển cho nước tiếp nhận và trực tiếp hay gián tiếp tạo ra các điều kiện cho phát triển. Đối với nước tiếp nhận viên trợ, ODA được xem như nguồn lực thực sự nếu nó được kết hợp hiệu quả với các nguồn lực trong nước khác để đạt được các mục tiêu quốc gia trong từng thời kỳ nhất định. Do đó, có thể khẳng định rằng nguồn vốn ODA ở Việt Nam đã trở thành một nguồn vốn thực sự và có hiệu quả trong tiến trình đổi mới. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công trong thu hút và sử dụng vốn ODA, còn tồn tại nhiều vấn đề mà Việt Nam cần phải giải quyết để sử dụng nguồn vốn này có hiệu quả hơn trong tương lai.
2.1.2. Một số vấn đề hiện tại của ODA2.1.2.1. Hiệu quả sử dụng 2.1.2.1. Hiệu quả sử dụng
Nâng cao hiệu quả sử dụng ODA là vấn đề quan trọng mà Việt Nam phải giải quyết. Một trong những nguyên nhân chính của việc sử dụng ODA chưa hiệu quả là nhận thức và hiểu chưa đầy đủ và chính xác về bản chất của ODA trong quá trình huy động và sử dụng nguồn vốn này. Quan điểm cho rằng ODA là tiền cho không, chỉ Chính phủ mới có trách nhiệm trả nợ nguồn vốn vay này, dẫn đến sự kém hiệu quả trong thực hiện một số chương trình, dự án ODA. Thực tế, ODA là một sự đánh đổi. Nếu sử dụng ODA không hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên. Mặt khác, do việc kết hợp nguồn vốn ODA với các nguồn vốn khác còn yếu cũng làm giảm hiệu quả của nguồn vốn ODA.
2.1.2.2. Giải ngân
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp vốn ODA được giải ngân là 15.9 tỷ USD, chiếm 42.9% tổng số ODA cam kết (37 tỷ USD). Tỷ lệ giải ngân bình quân trong những năm gần đây chỉ chiếm khoảng 50%. Tỷ lệ giải ngân bình quân của Việt Nam cũng thấp hơn của các nước ASEAN (Bảng 2.2). Tỷ lệ ODA trong GDP của Việt Nam nằm trong khoảng từ 3.5% đến 4.5%, thấp hơn một số nước cùng trình độ phát triển kinh tế. Vốn cam kết dành cho Việt Nam có xu hướng tăng lên nhưng tình hình giải ngân còn chậm, chính vì thế, Việt Nam cần đẩy nhanh hoạt động giải ngân nhằm thu được hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA cao hơn. Theo dự đoán của ADB, tốc độ tăng trưởng GDP có thể tăng từ 8% lên 8.4% nếu cải thiện được tỷ lệ giải ngân và Việt Nam có thể trở thành nước có mức thu nhập trung bình vào năm 2009, sớm hơn mục tiêu đặt ra là năm 2010.
Bảng 2.2: Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn ODA của Việt Nam và một số nước Asean giai đoạn 2001 - 2005
Nhà tài trợ Tỷ lệ giải ngân bình quân của một số nước Asean (%/năm) Tỷ lệ giải ngân bình quân của Việt Nam (%/năm)
WB 18 15
ADB 20 18
Nhật Bản 15 9.3
Lưu ý: Một số nước Asean bao gồm: Thái Lan, Malaisia, Indonexia, Philipin
Nguồn: MPI
Việc giải ngân chậm nguồn vốn ODA ở Việt Nam có cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan:
Thứ nhất, nguyên nhân khách quan:
- Thủ tục của các nhà tài trợ phức tạp: Thủ tục của các nhà tài trợ rườm rà, phê duyệt qua nhiều bước. Văn phòng đại diện tại Việt Nam có ít thẩm quyền, phải thường xuyên xin ý kiên cơ quan cấp trên ở nước ngoài; một số dự án do nhiều nhà tài trợ cung cấp vốn nên thủ tục thường chồng chéo, gây khó khăn cho chủ dự án trong quá trình triển khai; Nhà tài trợ chậm phê duyệt tài liệu đấu thầu, đòi hỏi nhiều loại giấy tờ, có trường hợp kéo dài hơn 6 tháng. Trong nhiều trường hợp, có sự không nhất quán trong điều kiện đấu thầu, mỗi gói thầu có quy định riêng.
- Các vấn đề liên quan tới bên nước ngoài: Tư vấn nước ngoài, do thiếu hiểu biết về điều kiện của Việt Nam, nên thường chậm chễ trong việc hoàn thành các công tác thiết kế dự án. Chất lượng tư vấn trong nhiều trường hợp chưa đáp ứng yêu cầu, bên cạnh đó lương chuyên gia đòi hỏi cao.
Thứ hai, nguyên nhân chủ quan:
- Giải phóng mặt bằng chậm: Việc giải phóng mặt bằng chậm đã ảnh hưởng tới tiến độ thi công của nhiều dự án do các nguyên nhân sau:
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp + Các văn bản pháp lý thiếu đồng bộ, khó xác định hệ số K (giá nông nghiệp khác nhau cho cùng một khu vực, nhiều chủ đầu tư đưa ra các mức đền bù khác nhau trên cùng một địa bàn…)
+ Việc bố trí vốn đối ứng cho giải phóng mặt bằng chậm, quỹ nhà cho tái định cư ở các thành phố lớn còn bị hạn chế.
+ Thiếu phối hợp giữa các cơ quan trung ương, chủ dự án và chính quyền địa phương trong công tác giải phóng mặt bằng.
- Có sự khác biệt về quy trình thủ tục giữa các nhà tài trợ và phía Việt Nam: + Công tác xây dựng dự án theo quy trình phía Việt Nam đòi hỏi phải trải qua hai bước là lập thiết kế chi tiết và lập tổng dự toán công trình. Quy trình của phía nhà tài trợ chỉ yêu cầu có thiết kế chi tiết.
+ Tổng dự toán của dự án do tư vấn nước ngoài lập có suất đầu tư cao so với mặt bằng giá xây dựng ở Việt Nam, do đó thường gây chậm trễ trong khâu phê duyệt của các cơ quan Việt Nam
+ Do thời gian phê duyệt luận chứng khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài, từ khi phê duyệt đến khi thi công phải mất từ 1 đến 1.5 năm nên tình hình thực tế có nhiều thay đổi nên nhiều dự án đòi hỏi phải có sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên, việc phê duyệt những thay đổi của cả hai phía là chủ dự án nhà tài trợ thường bị chậm trễ.
- Năng lực quản lý và giám sát thực hiện dự án của các ban quản lý còn hạn chế: Nhìn chung năng lực của các ban quản lý dự án yếu, nhất là các đơn vị lần đầu tiên sử dụng vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Yếu kém bắt nguồn từ các nguyên nhân cán bộ chưa được đào tạo đầy đủ, cơ sở vật chất còn thiếu, khó tuyển được cán bộ đủ năng lực do lương thấp vì định mức chi phí cho các Ban quản lý dự án thấp.
- Các thủ tục trước và sau đấu thầu bị kéo dài: Có sự khác biệt về thủ tục trước và sau đấu thầu giữa nhà tài trợ và phía Việt Nam; Có sự hiểu khác nhau giữa phía Việt Nam và nhà tài trợ về căn cứ đánh giá kết quả đấu thầu. Phía Việt Nam coi tổng dự toán là căn cứ đánh giá trong khi một số nhà tài trợ coi giá trị gói thầu đã tính toán để cho vay vốn là giá trần để đánh giá hiệu quả đấu thầu. Điều đó đã dẫn tới việc có một số trường hợp các nhà thầu nước ngoài thắng thầu với mức giá cao hơn tổng dự toán và chỉ vừa dưới giá thỏa thuận trong thỏa thuận vay vốn nên kết quả đấu thầu không được Chính phủ phê duyệt.
- Thời hạn xử lý các phiếu thanh toán của nhà thầu bị kéo dài: Việc thanh toán bị chậm trễ do khâu thủ tục thanh toán còn nhiều khâu, khá phiền hà. Việc chậm xử lý các phiếu đề nghị thanh toán đã dẫn tới việc các Ban quản lý dự án phải trả cho nhà thầu lãi phạt do chậm thanh toán.
- Thủ tục phê duyệt thiết kế chi tiết, tổng dự đoán, nội dung đấu thầu của phía Việt Nam bị chậm trễ, không chính xác: Thủ tục phê duyệt gây ra chậm trễ cả trước và sau khi ký hiệp định vay vốn ưu đãi; sau khi ký kết hiệp định vay vốn với các nhà tài trợ, các chủ dự án sẽ tiến hành xây dựng thiết kế chi tiết và tổng dự toán trình độ Bộ Xây dựng phê duyệt. Tuy nhiên, việc phê duyệt thiết kế chi tiết và tổng dự toán
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp thường kéo dài nên đã gây chậm trễ cho tiến độ triển khai thực hiện dự án; Việc phê duyệt thiết kế chi tiết và tổng dự toán mà không có bất cứ một cơ quan chuyên môn độc lập nào phản biện, dẫn tới việc xác định không chính xác tổng dự toán, thường là thấp hơn so với tổng vốn cam kết trong Hiệp định vốn vay, do đó ảnh hướng tới quá trình đấu thầu. Trong rất nhiều trường hợp, giá thắng thầu cao hơn so với tổng dự toán được duyệt nên các cơ quan chức năng không có căn cứ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong khi đó các nhà thầu nước ngoài cho rằng giá thắng thầu vẫn thấp hơn tổng số vốn tài trợ cam kết trong các hiệp định vay vốn nên không chịu giảm giá.
2.1.2.3. Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ
Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ trong công tác quản lý và thực hiện ODA còn yếu, chưa đáp ứng được những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả ODA, tiêu biểu là sự thất thoát và tham nhũng ở dự án PMU18 và những dự án lớn trong lĩnh vực dầu khí, thể hiện sự hạn chế trong quản lý và theo dõi ODA. Năm 2003, CIEM và JICA đã tiến hành điều tra và phần lớn những người tham gia quá trình thực hiện ODA đều nhận xét rằng các thủ tục thẩm định, chấp nhận các dự án mới của phía Việt Nam còn phức tạp và cơ bản chưa hài hoà với quy trình, thủ tục của các nhà tài trợ. Thách thức còn lại là đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm trong quản lý và thực hiện các chương trình và dự án ODA từ phía Việt Nam.
2.1.2.4. Phân cấp
Ở Việt Nam, việc phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA đã được thực hiện và đã thu được những kết quả quan trọng như mở rộng thêm đối tượng hưởng thụ, nâng cao sự tự chủ cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp ODA vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của đổi mới quản lý nguồn lực công. Chính sách phân