V. KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH
2.Đưa hiệp định RCEP vào trong tổng thể chính sách FTA
Từ kinh nghiệm 30 năm thực hiện cải cách kinh tế của Việt Nam, thực hiện tự do hóa thương mại và đầu tư trong khung khổ FTA toàn diện như RCEP chẳng hạn – cũng nhu các khung khổ tự do toàn diện giữa các đối tác như WTO – sẽ tiếp tục đem lại lợi ích nếu được thiết kế phù hợp.
Như đã đề cập ở phần trên, thiết kế của một FTA sẽ quyết định FTA có đem lại lợi ích thực tế hay không. Có nhiều đặc điểm làm cho một FTA trở nên ưu việt hơn FTA khác (xem thêm ví dụ trong các nghiên cứu World Bank 2005, RIRDC (2005), APEC 2006, PECC 2006, PC 2010, Hill và Menon 2010, và MUTRAP 2010). Một số nghiên cứu, bao gồm cả báo cáo này, đã cho thấy các khu vực mở cửa hơn thì đạt được kết quả cao hơn. RCEP nếu được hiện thực hóa thành “khu vực tự do thực sự”, theo đó các ưu đãi được đa phương hóa và quy tắc xuất xứ bớt chặt chẽ hơn, thì sẽ giúp tạo ra thương mại hiệu quả hơn nhờ khả năng tiếp cận với các nhà cung cấp có chi phí thấp và mạng lưới sản xuất của khu vực, tránh được hiện tượng chuyển hướng thương mại và thay đổi bất lợi về điều kiện trao đổi thương mại, và đem lại kết quả là nền kinh tế trong nước sẽ có vị thế tốt hơn để cạnh trạnh và hội nhập vào thị trường thế giới. Hiệp
50
Đặc biệt là khi xét từ khía cạnh tiếp cận với thị trường, với nguồn lực nước ngoài (vốn, lao động có kỹ năng, công nghệ), ..v..v..
51
Rõ ràng là thu hút có chọn lọc không vi phạm quy tắc và các nguyên tắc của WTO (đặc biệt là nguyên tắc MFN). Dù có thể cho phép FDI đi vào một số ngành nhất định, Việt Nam có thể yêu cầu FDI đi vào một số ngành lĩnh vực cụ thể hơn nơi có kế hoạch phát triển mang tính chiến lược hoặc cần được ưu tiên.
38
định này cũng có thể giúp tránh xảy ra tình trạng tỷ lệ thương mại được hưởng ưu đãi thấp vốn đang tồn tại trong các FTA của ASEAN bằng cách hội nhập rộng hơn, hài hóa hóa cao hơn vào hệ thống sản xuất a toàn diện của khu vực.
Một đặc điểm quan trọng khác của hiệp định đó là có được thiết kế mang tính chất toàn diện hay không. Tự do hóa một số khía cạnh thương mại như thương mại hàng hóa và thương mại dịch vụ có thể dẫn tới hậu quả là hạn chế bớt các lợi ích đem lại cho các bên tham gia do chênh lệch về mức độ ưu đãi không phải bao giờ cũng đem lại lợi ích dài hạn. Đồng thời, nếu không đạt được phạm vi và mức độ tự do hóa toàn diện thì cũng thể hiện là các bên tham gia chưa hoàn toàn tin tưởng và tôn trọng nhau trong đàm phán và thực thi FTA. Các ngành nhạy cảm sẽ không gồm các ngành mà Việt Nam có lợi thế so sánh, vì nếu coi đây là những ngành nhạy cảm trong đàm phán sẽ khiến các ngành này bị đặt ra ngoài chuỗi cung ứng toàn cầu (ví dụ như tôm nguyên liệu và tôm chế biến), đồng thời cũng không nên đưa vào các ngành chẳng bao giờ có lợi thế so sánh (ví dụ rượu vang chẳng hạn) và không nên ngăn nguồn lực vào các ngành có thể thu hút nguồn lực (ví dụ như rau quả). Nhiều dịch vụ gắn liền với thương mại hàng hóa và Việt Nam cần “nhập khẩu” các dịch vụ cần thiết một cách hiệu quả nếu không thể tự cung wusng các dịch vụ này vì như vậy sẽ giúp nền kinh tế nói chung vận hành tốt hơn so với một nền kinh tế đi theo hướng bảo hộ một số ngành dịch vụ của nhóm lợi ích liên quan. Ngoài ra, với Việt Nam, việc tự do hóa thương mại hàng hóa nông sản cũng sẽ đem lại lợi ích nhất định, nhưng lợi ích này sẽ được nhân rộng hơn nếu đồng thời tự do hóa thương mại dịch vụ, cam kết tạo thuận lợi thương mại và tiêu chuẩn chất lượng. Từ góc độ này, phương pháp cam kết cả gói có thể là giải pháp tốt nhất, dù rằng phương pháp này sẽ tốn nhiều thời gian hơn. Phương pháp tự do hóa từng bước trong các FTA của ASEAN cũng có thể đem lại kết quả, nếu như các bên tham gia đặt ra trước chương trình nghị sự và phạm vi các lĩnh vực được tự do hóa. Tương tự, các ngoại lệ không thuộc phạm vi tự do hóa và/hoặc các đối xử ưu đãi đặc biệt và khác biệt (SDT) cần được xóa bỏ sau lộ trình phù hợp để đảm bảo rằng các lợi ích từ FTA và các cam kết cải cách không bị vô hiệu hóa.
Cũng cách lý giải như trên có thể được vận dụng vào quá trình thực thi RCEP, qua đó thấy rằng nếu không hiện thực hóa được các cam kết “trên giấy” sẽ làm suy giảm, thậm chí đảo ngược các lợi ích dự kiến. Cắt giảm thuế quan chỉ thực sự có ý nghĩa nếu không xuất hiện thêm các hàng rào phi thuế khác ví dụ như chỉ định cửa khẩu, hàn ngạch, hạn ngạch thuế quan hoặc thông quan hải quan, và nếu điều này không diễn ra như vậy thì sẽ lại là dấu hiệu của chủ nghĩa bảo hộ. Xử lý các chi phí chuyển đổi trong ngắn hạn không phải là nhiệm vụ dễ dàng; và cần có quyết tâm chính trị mới có thể chấp nhận các khó khăn trong quá trình chuyển đổi ngắn hạn để đổi lại những lợi ích dài hạn. Chính vì vậy, xây dựng đồng thuận để có sự hiểu biết, chấp nhận và thực hiện RCEP là điều rấy quan trọng để đi theo hướng này.
Hiện tượng phụ thuộc vào lộ trình (path dependence) cũng cần được cân nhắc cẩn thận. Nếu đầu tư cơ bản được thực hiện trên cơ sở có sự ưu đãi đặc biệt và khi ưu đãi đặc biệt bị mất đi, và điều này là tất yếu, thì phần vốn còn lại sẽ bị lãng phí (MUTRAP 2010). Rất khó để có thể tránh được hiện tượng này. Tuy vậy cũng cần lưu ý rằng chi phí chuyển đổi có thể được giảm thiểu nếu các bước đi đàm phán và thực thi FTA được chuyển tải đến xã hội từ đó làm cơ sở thông tin đầy đủ hơn cho các quá trình ra quyết định được thực hiện ở các cấp trong xã hội. Bên cạnh đó, hài hòa hóa các cam kết trong các hiệp định khác nhau đã được chứng minh là hết sức cần thiết và
39
quan trọng, vì nếu không làm thì chi phí tuân thủ đối với các doanh nghiệp muốn hưởng ưu đãi sẽ trở nên rất lớn. Việt Nam có lợi thế là mức độ cam kết trong WTO đã cao rồi, nên các FTA mới không đặt ra yêu cầu tự do hóa cao hơn nữa nếu so sánh với với độ tự do hóa của các nước đối tác khác. Các nhà đàm phán và cơ quan xây dựng chính sách Việt Nam cần tránh đưa ra quá nhiều gánh nặng thủ tục hay chính sách mới vốn có thể làm phức tạp hóa quá trình điều chỉnh mà các doanh nghiệp trong nước cần thực hiện trong điều kiện tiến hành các bước mở cửa không quá lớn như vậy.
Đồng thời, Việt Nam cũng cần hài hòa hóa các cam kết dưới các lộ trình hội nhập khác nhau. Như đã thảo luận ở trên, trở thành thành viên trong nhiều FTA cũng cho thấy các cam kết hình thành môi trường đầu tư thuận lợi trong nước. Nhưng lợi ích của các hiệp định này có thể bị vô hiệu hóa nếu các cam kết trong các FTA không thống nhất với nhau hoặc được xây dựng theo lộ trình chưa phù hợp. Nếu tồn tại điều này, khu vực doanh nghiệp sẽ gặp phải khó khăn do chi phí chuyển đổi sẽ lớn hơn đáng kể.
Việt Nam cần nỗ lực giải quyết các vấn đề bất cập của các FTA. Nhiều vấn đề bất cập mới, phát sinh với các mức độ khác nhau sau khi Việt Nam gia nhập WTO.52 Thứ nhất, chuyển hướng thương mại là vấn đề bất cập, đặc biệt là nếu biên ưu đãi đặc biệt trở nên lớn hơn với những sản phẩm có năng lực cạnh tranh trên thị trường các nước +6. Điều này có nhiều khả năng xảy ra trong bối cảnh đang tiếp diễn đàm phán TPP và EVFTA, trong khi trong RCEP chưa có biện pháp cụ thể nào đảm bảo rằng hiệp định này sẽ có phạm vi và mức độ tự do hóa tương đương.
Thứ hai, cạnh tranh từ phía Trung Quốc đang trở thành điểm đáng lo ngại, không chỉ bởi vì nước này có sự tham gia sâu rộng vào mạng lưới sản xuất khu vực mà còn bởi vì sự tương đồng trong cơ cấu xuất khẩu của nước này trong tương quan với Việt Nam. Một bằng chứng cụ thể đó là kết quả đánh giá định lượng sử dụng mô hình GTAP cũng cho thấy mô hình tự do hóa toàn diện giữa các nước Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc (trên thực tế có thể được hiện thực hóa thông qua FTA CJK) có thể làm suy giảm lợi ích giành cho Việt Nam, nếu mọi yếu tố khác không đổi. Điểm quan trọng đó là Việt Nam đang nhập khẩu nhiều sản phẩm tiêu dùng và hàng hóa trung gian từ Trung Quốc, nên Việt Nam sẽ ở vào vị thế bất lợi nếu thương mại song phương được tự do hóa và thuận lợi hóa thương mại hơn nữa. Luận điểm này không nên được sử dụng để tạo cơ sở cho chủ nghĩa bảo hộ của Việt Nam trong RCEP. Mà cần được xem là cơ sở để nỗ lực hơn nữa trong cải cách hệ thống sản xuất hiện tại thông qua chính sách ngành có chọn lọc và phù hợp hơn. Điểm mấu chốt ở đây là phải xác định được đúng sản phẩm và/hoặc phân đoạn thị trường cho hàng hóa Việt Nam.
Thứ ba, thất nghiệp hoặc tình trạng sử dụng lao động dưới công suất trong một số ngành, một số khu vực địa lý có thể tăng lên khi thực thi RCEP (song song với thực hiện các cam kết trong các FTA khác và cam kết WTO) tạo ra tác động (tổng hợp) làm thu hẹp hoặc phá sản nhiều doanh nghiệp ở Việt Nam. Nắm và phản ánh tình hình thất nghiệp và hiện tượng sử dụng lao động dưới công suất thực sự không dễ dàng, vì ngành nông nghiệp và thương mại bán lẻ sẽ hấp thụ một phần lao động dôi dư của các doanh nghiệp công nghiệp. Tuy vậy, vấn đề là liệu người lao động mất việc có thể dịch chuyển từ ngành này sang ngành khác không. Nếu quá trình này không diễn ra,
52
40
thì sẽ không tận dụng được cơ cấu dân số vàng53
hiện nay ở Việt Nam. Một điều kiện quan trọng đó là nền kinh tế phải có độ linh hoạt nhất định để thúc đẩy quá trình điều chỉnh cơ cấu, tạo điều kiện cho các ngành tăng trưởng năng động, tái đào tạo lao động, ..v..v..
Thứ tư, giảm thu từ thuế nhập khẩu là một vấn đề cần lưu ý. Tuy vậy, không nên lo ngại quá mức về vấn đề này vì giảm thu thuế nhập khẩu lại đi kèm với gia tăng kim ngạch thương mại và mở rộng kinh tế, từ đó lại tạo điều kiện tăng thu từ các sắc thuế khác. Với kinh nghiệm trước đây, ngay cả khi gia nhập WTO, giảm thu thuế nhập khẩu được bù đắp vượt mức từ nguồn thu các sắc thuế khác (CIEM 2010). Trong tương lai, các hình thức thuế khác có quan hệ tỷ lệ thuận với tác động tích cực của tự do hóa thương mại với toàn nền kinh tế cần được hình thành ở mức độ phù hợp nhằm giải quyết các tác động ngoại sinh có thể xảy ra. Như được nêu tại nghiên cứu MUTRAP (2010), giảm thu thuế nhập khẩu trong RCEP có thể đem lại lợi ích cho các nhà xuất khẩu nước ngoài thuộc diện được hưởng ưu đãi cũng như đối với nhà nhập khẩu và người tiêu dùng trong nước thông qua giảm giá thành.
Cuối cùng, thâm hụt cán cân vãng lai đang tăng lên và các tác động tiêu cực đi kèm đối với cán cân thanh toán cũng là điểm đáng lo ngại. Việt Nam, cũng như nhiều nước khác, đang phải đối mặt với thách thức là thâm hụt thương mại với Trung Quốc ngày càng tăng lên, xu hướng cũng chưa có dấu hiệu thay đổi trong tương lai gần. Trong khi đó, Trung Quốc có thể trở nên có lợi thế hơn nữa khi RCEP đi vào thực thi và cạnh tranh hơn nữa đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam sang các thị trường quan trọng cũng như trong thu hút các nhà đầu tư, ví dụ như Nhật Bản và Hàn Quốc chẳng hạn. Theo đó, tác động thuần có thể làm thâm hụt thương mại của Việt Nam gia tăng. Nhưng cũng cần lưu ý là thâm hụt thương mại có tính chất nhiều mặt liên quan tới quản lý nhu cầu, kiểm soát lạm phát, thu hút đầu tư v.v. theo đó đòi hỏi nhiều công cụ chính sách, trong đó nhiều chính sách liên quan tới các vấn đề trọng yếu hơn là kiểm soát thương mại song phương, ví dụ như mức độ linh hoạt của tỷ giá và mức thay đổi tương đối của tỷ giá thực. Cần quan tâm nhiều hơn tới các vấn đề cơ bản như tăng cường năng lực cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu, ít nhất là trong phạm vi RCEP chẳng hạn. Nếu không tiến hành việc này, thì cũng cần định hướng chính sách nhằm mục tiêu không để xảy ra chuyển hướng thương mại đối các thị trường không thuộc nhóm RCEP như EU và Hoa Ký chẳng hạn.
Còn có một số vấn đề phi thương mại khác có thể được điều chỉnh trong FTA như vấn đề môi trường, xã hội và lao động. TPP hiện đang có cách tiếp cận mới đối với các vấn đề này một cách tổng thể. Trong khi đó, các hiệp định quan trọng khác như EVFTA và thậm chí cả RCEP dường như chưa quan tâm đúng mức tới nội dung này. Nghiên cứu này không đi sâu vào các nội dung này do hạn chế về nguồn lực nghiên cứu. Tuy vậy, có thể khẳng định là dòng thương mại và đầu tư do RCEP (và các FTA khác) tạo ra sẽ tác động tới môi trường và thị trường lao động, do vậy cần tiến hành các bước đi đầu tiên để giải quyết trực tiếp các vấn đề này chứ không phải là thông qua chính sách thương mại. Điểm quan trọng đó là mỗi chính sách chỉ nên hướng tới một mục tiêu mà thôi, không nên nhắm tới giải quyết đồng thời quá nhiều mục tiêu (đôi khi là mâu thuẫn nhau). Vì vậy, chính sách môi trường cần nhắm tới giải quyết vấn đề môi trường, còn các chính sách xã hội sẽ xử lý các vấn đề xã hội. Khi đó câu
53
41
hỏi đặt ra sẽ là làm thế nào để xây dựng đủ năng lực và chuyển tải các chính sách này vào quá trình thực thi RCEP và các FTA khác.
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});