I. NỘI DUNG CHƯƠNG TRÌNH CẢI CÁCH NGÂN HÀNG THƯƠNG MẠI VIỆT NAM TỪ NĂM 1998 ĐẾN NAY
2. Những vấn đề còn tồn tại trong quá trình cải cách
2.1. Những tồn tại trong công tác quản lý, hỗ trợ của Chính phủ và phối hợp của các Ngành hữu quan
phối hợp của các Ngành hữu quan
2.1.1. Các văn bản pháp lý liên quan đến việc xử lý nợ tồn đọng còn nhiều bất cập so với thực tế và chưa đồng bộ, nhất quán
Thông tư liên bộ số 03/NHNN-BTP-BCA-BTC-TCĐC (TTLT03) là văn
bản pháp lý quan trọng nhất đối với việc xử lý nợ tồn đọng của các NHTM. Tuy nhiên, những quy định trong văn bản này còn rất nhiều điểm bất cập, gây khó khăn cho các NHTM và làm chậm tốc độ cải cách trong thời gian qua. Cụ thể:
- Trước hết là vấn đềủy quyền bán đấu giá quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho Trung tâm bán đấu giá tài sản. Theo điểm 2.1, mục II phần B của Thông tư quy định: “TCTD trực tiếp bán đấu giá tài sản bảo đảm (trừ tài sản bảo đảm là QSDĐ và các tài sản khác mà pháp luật quy định phải được bán tại tổ chức bán đấu giá chuyên trách)”. Rõ ràng, Thông tưđã không quy định cụ thể tất cả các trường hợp phải dược bán đấu giá tại cơ quan bán đấu giá chuyên trách để các TCTD có thể áp dụng thống nhất mà chỉ quy định một cách mơ hồ là “các tài sản khác”. Quy định này không tạo điều kiện cho các NHTM biết được nơi cần đến để bán các tài sản bảo đảm cũng như biết được tài sản loại nào thì được bán tại tổ chức bán đấu giá chuyên trách.
Mặt khác, theo quy định của TTLT03, sau khi các ngân hàng xin và được UBND cấp huyện cho phép bán đấu giá QSDĐ thì ngân hàng phải chuyển hồ sơ sang cơ quan bán đấu giá. Việc quy định như vậy sẽ gây ùn tắc những hồ sơ mà các NHTM cần xử lý bán để thu hồi nợ. Ví dụ, chỉ một ngân hàng có tỷ lệ nợ quá hạn (nợ khó đòi) bằng 1%/tổng dư nợ là 3 tỷ đồng (1%x300 tỷđồng), bình quân một khách hàng vay 20 triệu đồng thì sẽ có tới 150 khách hàng phải xử lý (một địa phương có tối thiểu 3 NHTM quốc doanh). Với số lượng khách hàng như vậy thì chắc chắn cơ quan bán đấu giá tài sản phải xử lý rất nhiều, có thể kéo dài hàng năm trở lên. Đồng thời, khi cơ quan bán đấu giá tài sản tiến hành bán đấu giá tài sản, nếu bán đấu giá thành công, bên bảo đảm đồng ý giao tài sản cho người mua thì rất thuận lợi cho các ngân hàng. Nhưng nếu bên bảo đảm không đồng ý giao tài sản, cơ quan bán
đấu giá lại không có chức năng cưỡng chế giao tài sản dẫn đến việc bán đấu giá không thành thì lệ phí đấu giá không biết quy cho ai chịu. Lúc đó, các ngân hàng có thể lại phải làm thủ tục kiện ra toà án. Điều này sẽ làm mất thời gian và các ngân hàng sẽ khó tìm cơ hội để bán tài sản .
- Thứ hai là vấn đề xin phép UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh cho phép bán đấu giá QSDĐ. Điểm 3, mục III, phần B-TTLT03 quy định, trước khi các ngân hàng xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất phải gửi hồ sơ xin phép UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh cho bán đấu giá QSDĐ và chỉ thực hiện sau khi đã được cho phép. Quy định như vậy là hoàn toàn không cần thiết bởi pháp luật đã cho phép bên bảo đảm được quyền đem QSDĐ thế chấp, bảo lãnh vay vốn tại các ngân hàng. Khi khách hàng vi phạm hợp đồng tín dụng thì các ngân hàng có quyền xử lý QSDĐđã thế chấp, bảo lãnh để thu hồi nợ. Hơn nữa, trên thực tế hiện nay, khi làm thủ tục thế chấp, bảo lãnh, bên bảo đảm QSDĐ và ngân hàng đã có chứng thực của Sở Địa chính (đối với tổ chức) và UBND cấp xã (đối với hộ gia đình, cá nhân) là đất đó được thế chấp, bảo lãnh. Tất nhiên, khi đã được chứng thực là được thế chấp bảo lãnh thì các ngân hàng phải được xử lý để thu hồi nợ. Rõ ràng, quy định này đã gây rất nhiều phiền toái, làm mất thời gian của các ngân hàng khi tiến hành xử lý tài sản bảo đảm tiền vay là QSDĐđể thu hồi nợ.
- Thứ ba, liên quan đến việc xử lý tài sản bảo đảm theo TTLT03 là vấn
đề xử lý QSDĐ của hộ gia đình và cá nhân nông dân quy định tại Điểm 18, Điều 1-Nghịđịnh số 79/2001/NĐ-CP (01/11/2001) của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 17/1999/NĐ-CP (29/3/1999) của Chính phủ về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế QSDĐ và thế chấp, góp vốn bằng giá trị QSDĐ: “Khi bên thế chấp hoặc bên
được bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ không thực hiện hoặc thực hiện không
đúng nghĩa vụ trả nợ theo hợp động thế chấp, hợp đồng bảo lãnh thì QSDĐ đã thế chấp, bảo lãnh được xử lý theo thoả thuận trong hợp đồng; trường hợp không xử lý được theo thoả thuận đã ghi trong hợp đồng thì bên nhận thế
chấp, bên nhận bảo lãnh có quyền chuyển nhượng QSDĐđã thế chấp, đã bảo lãnh cho người khác để thu nợ (trừ trường hợp đất đã thế chấp, đã bảo lãnh của hộ gia đình, cá nhân nông dân) hoặc yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bán đấu giá hoặc khởi kiện tại Toà án theo quy định của pháp luật”. Theo quy định trên, thì các ngân hàng chỉ được xử lý chuyển nhượng QSDĐ của các tổ chức, còn QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân nông dân thì không được chuyển nhượng. Điều này đã gây khó khăn cho các NHTM khi mà dư nợ trên 80% tài sản thế chấp của hộ gia đình, cá nhân nông dân là QSDĐ. Nếu Chính phủ không cho phép các ngân hàng được xử lý chuyển nhượng QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân nông dân thì các ngân hàng cũng không biết phải xử lý thế nào và buộc phải ngừng cho các đối tượng này vay vốn. Đây là vấn đề cần được cơ quan chức năng xem xét lại để tạo điều kiện cho các ngân hàng nhanh chóng thu hồi nợ tồn đọng.
- Thứ tư là vấn đề về trách nhiệm của UBND và cơ quan công an. Tại điểm 2,3 mục XI, phần B-TTLT03 có đề cập đến trách nhiệm của UBND và cơ quan công an nơi cư trú của bên bảo đảm hoặc nơi có tài sản bảo đảm của bên bảo đảm hỗ trợ các ngân hàng trong việc áp dụng các biện pháp cần thiết để buộc bên giữ tài sản bảo đảm giao tài sản bảo đảm cho ngân hàng. Tuy nhiên, thực tế các ngân hàng có thể mời được chính quyền địa phương hỗ trợ trong việc xử lý tài sản song vấn đề mời cơ quan công an tham gia là một khó khăn. Theo quy định của ngành công an, cơ quan công an chỉ tham gia cưỡng chế khi có quyết định cưỡng chế của cơ quan Nhà nước, theo quyết định của Toà án, thi hành án mà thôi. Như vậy, quy định này thiếu sự đồng bộ và nhất
quán với quy định của các ngành liên quan, gây khó khăn cho các ngân hàng
khi thu hồi nợ.
Ngoài những tồn tại trong TTLT03, quy định về trích lập và sử dụng dự
phòng rủi ro còn nhiều bất cập. Hiện nay, nhiều doanh nghiệp vay đã mất khả
năng thanh toán nợ đến hạn và không còn hoạt động kinh doanh nữa (doanh
Công ty TNHH Nam phương, Doanh nghiệp tư nhân Ngọc Thạch..) nhưng ngân hàng vẫn không được sử dụng quỹ dự phòng để xử lý rủi ro trong những
trường hợp đó. Theo quy định số 488/2000/NHNN5 (27/11/2000) của Thống
đốc NHNN, một trong những điều kiện để các ngân hàng được sử dụng quỹ dự phòng rủi ro là khi khách hàng vay bị giải thể, phá sản. Mặt khác, nếu căn cứ vào quy định của Luật phá sản hiện hành thì các doanh nghiệp vay nói trên đều có đủ các điều kiện để toà án ra quyết định tuyên bố phá sản. Nhưng thực tế thi hành Luật Phá sản doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn vướng mắc nên có ít doanh nghiệp bị tuyên bố phá sản. Theo số liệu không chính thức của ngành toà án, kể từ khi Luật Phá sản có hiệu lực đến nay đã được 8 năm, Toà án tại Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh, nơi có số doanh nghiệp lớn nhất mới chỉ tuyên bố phá sản đối với dưới 20 doanh nghiệp. Do vậy, một số chuyên gia pháp luật cho rằng thực tế nhiều doanh nghiệp “chết mà không được chôn”. Sự tồn tại trên giấy tờ của các doanh nghiệp này đã buộc các ngân hàng phải tiếp tục tính lãi, không được khoanh nợ, xoá nợ và không được sử dụng quỹ dự phòng để xử lý rủi ro. Hậu quả là nợ quá hạn của các ngân hàng ngày càng cao, trong khi thực tế doanh nghiệp vay đã “chết” và không bao giờ có khả năng trả nợ cho ngân hàng nữa.
2.1.2. Công tác xử lý nợ tồn đọng của các ngân hàng chưa nhận được sự
hỗ trợ, phối hợp cần thiết từ các Bộ, ngành liên quan
Trong thời gian qua, thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và Thống đốc NHNN, các NHTM đã chủđộng tìm mọi biện pháp tích cực để xử lý nợ tồn đọng như: cố gắng đẩy nhanh tốc độ phát mại tài sản thế chấp, cầm cố nhằm thu hồi vồn và giãn nợ; khoanh nợ, xoá nợ đối với một số DNNN… Tuy nhiên, quá trình xử lý nợ tồn đọng còn chậm và hiệu quả chưa cao, đặc biệt là tổ chức phát mại tài sản thế chấp và tài sản được giao từ các vụ án nên tỷ lệ nợ quá hạn tại các NHTM vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra (dưới 5%). Theo ý kiến của các chuyên gia ngân hàng, ngoại trừ các khoản vay theo chỉ định (cho vay đối với hợp tác xã, DNNN, cá nhân, hộ gia đình gặp thiên tai…),
nguyên nhân chủ yếu dẫn tới tồn tại trên là do thiếu sự hỗ trợ giúp đỡ kịp thời của các Bộ, ngành có liên quan, đặc biệt là cơ quan thi hành án.
Trên thực tế, mặc dù bản án quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật và đã có đơn yêu cầu thi hành án của ngân hàng (người được thi hành án) nhưng cơ quan thi hành án vẫn chưa tổ chức thi hành án với lý do bản án, quyết định của Toà án chưa rõ ràng, hoặc lý do khác. Do đó, ngân hàng phải chờ cơ quan thi hành án đề nghị Toà án giải thích rõ bản án, quyết định có hiệu lực để dễ tổ chức thi hành. Thời gian chờ đợi này kéo dài hàng tháng, thậm chí có trường hợp các ngân hàng phải chờđến nửa năm mới nhận được văn bản trả lời của cơ quan thi hành án. Vì vậy, việc ngân hàng thu hồi nợ thông qua công tác thi hành bản án, quyết định có hiệu lực của Toà án là rất chậm, gây ách tắc việc xử lý nợ.
Mặt khác, nhiều trường hợp cơ quan thi hành án đã tổ chức thi hành bản án, quyết định có hiệu lực của Toà án và giao tài sản cho ngân hàng tự xử lý để thu hồi nợ nhưng các ngân hàng không thể xử lý được tài sản đó vì hồ sơ pháp lý của tài sản chưa đầy đủ. Để hoàn thiện được hồ sơ pháp lý, ngân hàng không chỉ tốn nhiều công sức và tiền bạc mà còn gặp không ít rắc rối, phiền toái. Có những giấy tờ về tài sản đã được cơ quan công chứng Nhà nước tại thành phố này chứng nhận nhưng cơ quan công chứng thành phố khác lại không công nhận. Sở dĩ nhiều tài sản bảo đảm nợ vay được giao từ các vụ án chưa hoàn thiện hồ sơ pháp lý là do trong khoảng thời giandài nước ta buông lỏng quản lý đất đai và công tác xây dựng nên hầu hết nhà và QSDĐ thế chấp của khách hàng vay đều chưa có đủ giấy chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng hợp pháp. Thực tế cho đến nay, số người được cấp giấy chứng nhận QSDĐ còn rất ít (chiếm khoảng 15% dân số cả nước). Do đó, khi được giao những tài sản này, các ngân hàng không thể xử lý để thu hồi vốn theo quy định của pháp luật, dẫn đến tiến độ xử lý nợ tồn đọng của các ngân hàng còn chậm và chưa hiệu quả.
Đáng lưu ý là, trong vài năm gần đây, ở một số địa phương (Hồ Chí Minh, Đồng Nai…), cơ quan thuếđã yêu cầu các NHTM nộp thuế giá trị gia tăng trên doanh thu bán tài sản thế chấp, cầm cố hoặc bảo lãnh. Điều này, không những gây khó khăn cho các NHTM xử lý tài sản bảo đảm tiền vay mà
còn không đúng với tinh thần Nghịđịnh 178/1999/NĐ-CP ngày 29/12/99 của
Chính phủ: “Việc xử lý tài sản bảo đảm tiền vay là biện pháp để thu nợ không phải hoạt động kinh doanh tài sản của TCTD (khoản 8-điều 31)”.
2.1.3. Chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra của NHNN đối với các NHTM trong quá trình cải cách còn hạn chế
Công tác thanh tra, kiểm tra của NHNN đối với các NHTM có vai trò hết sức quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách hệ thống các NHTM Việt
Nam. Thông qua hoạt động thanh tra, NHNN có thể nắm được tình hình hoạt
động cũng như thực hiện các chủ trương đổi mới của Nhà nước và kịp thời phát hiện những thiếu sót, giúp các ngân hàng có thể chấn chỉnh hoạt động nhằm đẩy nhanh cải cách. Tuy nhiên, chất lượng hoạt động thanh tra, kiểm tra
của NHNN đối với các NHTM trong giai đoạn 1998-2002 vẫn chưa cao. Đề
cương thanh tra hoạt động của các NHTM trong thời gian qua có quá nhiều nội dung lĩnh vực, được triển khai chung cho các loại hình NHTM. Trong khi đó, công tác cải cách tại các khu vực NHTM có những đặc thù riêng, thậm chí có nội dung riêng. Việc áp dụng chung khiến cơ quan quản lý không thể phát hiện những tồn tại điển hình tại mỗi loại hình NHTM và do đó, không thể có kế hoạch chấn chỉnh kịp thời và chính xác.
Mặt khác, trong công tác chỉ đạo hoạt động thanh tra tại chỗ, thanh tra NHNN vẫn còn có nhiều quy định không thống nhất giữa các khối (NHTM quốc doanh, NHTM cổ phần), thậm chí có văn bản trái với quy định tại Điều 21 Nghịđịnh 61/1998/NĐ-CP của Chính phủ trong việc gửi báo cáo kết luận thanh tra, cụ thể: tại điều 21 Nghị định 61/1998/NĐ-CP (15/8/1998) về công tác thanh tra, kiểm tra đối với các doanh nghiệp quy định: “Chậm nhất là 20 ngày kể từ ngày công bố dự thảo kết luận thanh tra, đoàn thanh tra phải có
văn bản chính thức về những nội dung đã thanh tra. Kết luận thanh tra phải được gửi cho người ra quyết định thanh tra, doanh nghiệp được thanh tra và tổ chức thanh tra Nhà nước cấp trên”. Tuy nhiên, trong năm 2000, thanh tra NHNN đã có những văn bản chỉđạo về báo cáo kết quả thanh tra không thống nhất như:
+ Công văn số 49/CV-TTr2(19/01/2001) quy định: “Báo cáo kết luận thanh tra chi nhánh NHTM quốc doanh trên địa bàn gửi về thanh tra Trung ương chậm nhất sau khi kết thúc thanh tra 10 ngày (trừ chi nhánh NHNN&PTNT cấp huyện trở xuống)”.
+ Công văn số 09/CV-TTr3 (21/02/2000) quy định: “…Thanh tra chi
nhánh NHNN tỉnh, thành phố thanh tra xong các ngân hàng cổ phần trên địa
bàn và gửi kết luận về Thanh tra NHNN bao gồm: kết luận thanh tra, quyết định thanh tra, đề cương thanh tra, giải trình của đối tượng thanh tra và các tài liệu liên quan”.
…………
Qua phản ánh của địa phương, ngày 06/6/2000, thanh tra NHNN lại có văn bản 415/CV-TTr1 chỉđạo với nội dung sau: “Sau khi kết thúc các cuộc thanh tra, thanh tra các chi nhánh tỉnh, thành phố chỉ gửi về thanh tra NHNN báo cáo tổng hợp kết quả các cuộc thanh tra, kiểm tra, có bao gồm cả phần kiến nghị về cơ chế chính sách đề nghị các cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Riêng đối với các NHTM cổ phần, sau khi kết thúc các cuộc thanh tra, chi
