5.2.1 Lịch sử vấn đề
Chất lượng cũng như việc phân bổ các nguồn nước ảnh hưởng tới mô hình tăng trưởng và phát triển kinh tế: Hình thành cơ cấu và phân bố các khu vực kinh tế và tác động tới các mô hình tăng trưởng; Khuyến khích đầu tư, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng. Chính sách quản lý nguồn nước có thể hỗ trợ hoặc làm phương hại các mục tiêu phát triển kinh tế và tính bền vững của môi trường, nâng cao khả năng phục hồi hay làm tăng thêm tính nhạy cảm của nền kinh tế, ảnh hưởng đến phân bổ phúc lợi và cơ hội phát triển của các bộ phận cộng đồng.
Hiện trên thế giới có hơn 100 quốc gia và khu vực thiếu nước với mức độ khác nhau, trong đó có 43 quốc gia thiếu nước nghiêm trọng. 60% diện tích các châu lục thiếu nước nghiêm trọng và trên một tỷ người không có nước sạch để dùng. Thế giới đang đứng trước nguy cơ thiếu nước trên toàn cầu. Tuy nhiên, các dự báo cụ thể về khủng hoảng nguồn nước chưa đủđộ tin cậy do: 1- Cơ sở dữ liệu không đủ tin cậy, thông tin không chính xác, ước tính trữ lượng nước các quốc gia và khu vực có sai lệch; 2- Tổng lượng nước tiêu thụ hiện tính bằng phép cộng số học, trong khi tiêu thụ nước thường được quay vòng nhiều lần; 3- Chưa tính hết các khả năng giảm dùng nước, ví dụ thông qua định giá nước hợp lý, thay đổi cơ cấu ngành nghề sản xuất và sản phẩm, điều tiết dòng chảy, phân phối, sử dụng nước hiệu quả; 4- Khả năng khai thác các nguồn nước có vấn đề nhờ tiến bộ khoa học, công nghệ ngày càng tăng.
Khi cạnh tranh giữa các người sử dụng nước ngày càng trở nên gay gắt thì các quyết định quản lý nguồn nước sẽ ngày càng bao hàm trong nó những đánh đổi phức tạp và có ý nghĩa lớn đối với nền kinh tế, tăng trưởng và phân bổ lợi ích. Thậm chí có những quốc gia sẽ sẵn sàng sử dụng vũ lực để xâm chiếm và khai thác các nguồn nước hoặc vùng sinh thủy.
Hộp 5.2.
Xung đột chính trị và quân sự liên quan tới phân chia quyền kiểm soát và sử dụng nguồn nước ở Trung Đông Irắc, Siri và Thổ Nhĩ Kỳđều phụ thuộc vào nguồn nước sinh ra tại vùng núi phía tây Thổ Nhĩ Kỳ. Năm 1990, khi Thổ Nhĩ Kỳ xây dựng đập Ataturk cắt nguồn nước của Irắc và Siri, hai nước này lập tức phản ứng bằng một cuộc chiến tranh quân sự, nhưng sau đó họ ngồi lại đàm phán và đạt được thoả thuận trong đó Thổ Nhĩ
Kỳđiều tiết dòng chảy qua biên giới ở mức 7.000 m3/s trong mùa lũ từ tháng 3 đến tháng 5 và 100 m3/s trong thời gian còn lại. Từ 1990 lượng nước đến Siri giảm 59% và đến Irắc giảm 80%, đồng thời chất lượng nước giảm mạnh, hàm lượng muối tăng cao do sông phải nhận nước thải nông nghiệp từ những vùng khô hạn. Khả năng thoả thuận một chính sách đa quốc gia về nước trong khu vực bị cản trở do sự hình thành lãnh địa của người Quốc ngay trên vùng đất sinh thuỷ này.
Việc chiếm giữ cao nguyên Gôlan của Ixraen, ngoài các mục tiêu quân sự, còn nhằm chiếm giữđầu nguồn sinh thuỷ của các con sông trong khu vực, chuyển nước ngọt từđó về Ixraen, đồng thời chuyển hướng nước mặn từ hồ Chết vào các sông của Jorđan. Việc trì hoãn trao trả phần bờ Tây sông Jorđan cũng liên quan tới quyền khai thác và sử dụng 80% nguồn nước ngầm tại đây. Tất cả những chính sách này đã góp phần làm cho lượng nước bình quân đầu người của Ixraen lên tới 300 l/người/ngày, trong khi ở Jorđani chỉ đạt 80
l/người/ngày và nguồn nước các sông của Jorđani đang có nguy cơ bị nhiễm mặn nghiêm trọng.
Theo Hội đồng nước thế giới, cuộc khủng hoảng về nước hiện nay không chỉ do có quá ít nước để đáp ứng các nhu cầu của chúng ta, mà còn có lý do chính là việc quản lý nước quá tồi.
Mục tiêu bảo đảm an ninh về nước trong thế kỷ 21 được thực thi trong một quá trình lớn chưa từng có với sự tham gia và trao đổi của nhiều chuyên gia, các bên có liên quan và các quan chức chính phủ thuộc nhiều khu vực trên thế giới. Quá trình cũng có được những thuận
lợi do có những đóng góp quan trọng của Hội đồng nước thế giới, Uỷ ban thế giới về nước thế
kỷ 21 và Khuôn khổ hành động của đối tác nước toàn cầu.
Hộp 5.3.
Tầm nhìn an ninh về nước thế kỷ 21
Thế giới đặt ra 6 chỉ tiêu đến năm 2015 như sau:
Thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên nước trên toàn thế giới. Giảm 1/2 số người chưa có phương tiện vệ sinh.
Giảm 1/2 số người chưa được cấp nước sạch với giá phải chăng. Tăng 30% khả năng tưới cho lương thực bằng mưa và công trình. Giảm nguy hiểm do lũ lụt cho 50% số người sống trong vùng ngập.
Tất cả các quốc gia có tiêu chuẩn về hệ sinh thái nước ngọt (2005) và chương trình cải thiện hệ sinh thái nước ngọt.
Nhu cầu cần có phương thức quản lý nước mới đã được đưa ra xem xét tại hàng loạt các hội nghị quốc tế. Tháng 1/1992, tổ chức Khí tượng thế giới tổ chức Hội nghị nước ngọt quốc tế đầu tiên tại Dublin - Ireland (gọi tắt là hội nghị Dublin), với sự tham gia của đại biểu 114 nước, 35 tổ chức phi chính phủ và 14 tổ chức liên chính phủ. Tiếp theo, vấn đềđược đưa vào chương trình nghị sự của nhiều hội nghị quốc tế khác như Rio - 92, Johanesbourg - 2002... Diễn đàn nước thế giới được tổ chức lần 1 tại Marrakeech, lần 2 tại Hague (2001) và lần 3 tại Tokyo (2003), Dublin + 10 tổ chức tại Bonn 2001. Tháng 11/1992, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc thống nhất lấy ngày 22 tháng 3 hàng năm làm ngày Thế giới về nước.
5.2.2 Quản lý tổng hợp nguồn nước
Quản lý tổng hợp nguồn nước là giải pháp tích cực do Liên Hợp Quốc đưa ra để quản lý và sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên nước. Quản lý tổng hợp nguồn nước được định nghĩa là quá trình đẩy mạnh sự hợp tác phát triển và quản lý nước, đất cùng các nguồn tài nguyên khác có liên quan, nhằm tối đa hoá phúc lợi xã hội - kinh tế một cách công bằng mà không phải hy sinh tính bền vững của các hệ sinh thái. Nó có thể bao gồm cả việc giảm một số lợi ích kinh tế nào đó để bảo vệ tự nhiên cho thế hệ tương lai, hoặc duy trì và phát triển giá trị của nước đối với xã hội. Quản lý tổng hợp nguồn nước dựa trên quan điểm cho rằng nước là một phần nội tại của hệ sinh thái, một nguồn tài nguyên thiên nhiên và một hàng hoá kinh tế xã hội mà số lượng cũng như chất lượng của nó quyết định bản chất của việc sử dụng. Như vậy nguồn nước phải được bảo vệ, có tính đến chức năng của hệ sinh thái nước và mức độ sẵn có của nguồn lực, nhằm thoả mãn những nhu cầu về nước cho các hoạt động của con người.
Nước là một trong những yếu tố sống còn cho sự sống, tăng trưởng và phát triển. Việc quản lý một cách bền vững nguồn lực có hạn này cần phải tính đến một diện rộng các yếu tố
xã hội, kinh tế và môi trường sinh thái. Quản lý tổng hợp nguồn nước là một quá trình thông qua đó các yếu tố này được kết hợp lại với nhau, cho phép ra quyết định ở tất cả các cấp trong khuôn khổ của việc lập kế hoạch tổng thể và điều phối chung giữa tất cả các ngành, các lĩnh vực trong xã hội.
Nguyên tắc Dublin - Rio quản lý tổng hợp nguồn nước:
Nguyên tắc sinh thái: Nước sạch là nguồn tài nguyên hữu hạn, dễ bị tổn thương, cần cho sự sống, phát triển và môi trường. Do đó tiếp cận sử dụng tổng hợp phải tính đến các thành phần cán cân nước, hoạt động phát triển và tác động tại mỗi vùng thượng hạ lưu, sử dụng đa mục đích, liên kết đa ngành, gắn kết xã hội loài người và thiên nhiên. Tỷ lệ dòng chảy tự
nhiên không bị khai thác phản ánh điều kiện cư trú dưới nước: 10% của dòng chảy trung bình năm sẽ tạo nên điều kiện cư trú kém, 30% là khá và >40% là tốt.
Nguyên tắc thể chế: Phát triển và quản lý nguồn nước cần dựa trên tiếp cận có sự tham gia của các bên có liên quan thuộc khu vực công cộng và tư nhân, các cộng đồng và những người sử dụng nước, các nhà lập kế hoạch, hoạch định chính sách ở mọi cấp để đạt tới các thỏa thuận chung có tính lâu dài và cùng chịu trách nhiệm, chia sẻ, chấp nhận hy sinh để nâng cao hiệu quả dùng nước và bảo vệ nước.
Nguyên tắc xã hội: Phụ nữ có vai trò trung tâm trong việc bảo vệ, quản lý và tiết kiệm nước, nên cần phải tính tới họ trong các dự án phát triển, dành cho họ cơ hội có tiếng nói tham gia và được hưởng lợi.
Nguyên tắc kinh tế: Nước có giá trị kinh tế đối với mọi đối tượng sử dụng và cần phải
được coi là hàng hoá xã hội và kinh tế, được định giá, phân phối hợp lý. Quản lý tổng hợp có đặc điểm là:
Cấp đa dạng
Đối tượng đa dạng Công cụđa dạng.
Quản lý tổng hợp nguồn nước có thể áp dụng được ở mọi cấp độ ra quyết định: địa phương, lưu vực sông, quốc gia, quốc tế. Tuy nhiên, mức độ phức tạp về chính trị và pháp lý của việc ra quyết định cũng tăng theo sự tăng cấp độ quyết định. Xét cho cùng, các phương án chiến lược phát triển và quyết định có liên quan đến việc sử dụng nguồn nước phải được biến thành chính sách cụ thể về quy hoạch, phân bổ và quản lý nguồn nước. Những chính sách này hướng đến quản lý tổng hợp nguồn nước tại một quốc gia hay lưu vực sông theo một tầm trung và dài hạn, bằng cách: 1- Gắn chính sách nguồn nước với tổng thể phát triển kinh tế xã hội (ví dụ vấn đềđô thị hoá...); 2- Tạo nền tảng cho sự tham gia và hành động của tất cả các bên có liên quan (ví dụ các tổ chức lưu vực, sự tham gia của người sử dụng và mức phí mà họ
phải trả, hợp đồng, các biện pháp khuyến khích bảo tồn và sử dụng hiệu quả nguồn nước...). Quản lý tổng hợp nguồn nước phụ thuộc vào quan hệ hợp tác và đối tác ở tất cả các cấp, từ cá nhân đến các tổ chức xã hội và quốc tế, dựa trên những cam kết cũng như nhận thức rộng rãi hơn của xã hội đối với nhu cầu về an ninh nước và quản lý bền vững nguồn nước. Để đạt được quản lý tổng hợp nguồn nước cần phải có những chính sách nhất quán cấp quốc gia, vùng để vượt qua được tình trạng phân lẻ, manh mún, có được thể chế tổ chức minh bạch, có trách nhiệm cao tại tất cả các cấp.
Phạm vi quản lý tổng hợp nguồn nước và các yếu tố môi trường liên quan đến nước bao gồm:
Quản lý tổng hợp tất cả các nguồn nước. Quản lý tổng hợp tất cả các ngành dùng nước.
Quản lý cả lượng và chất, kiểm soát và hạn chế ô nhiễm. Quản lý cả cung và cầu một cách tiết kiệm, hiệu quả.
Quản lý sử dụng nước trong mối liên quan đến sử dụng đất và hệ sinh thái lưu vực.
Quản lý tổng hợp việc khai thác và sử dụng nước ở cả thượng và hạ lưu, hạn chế mâu thuẫn sử dụng nước giữa các vùng này.
Những chính sách tốt về nước (dựa trên các mục tiêu phát triển tổng thể, đóng góp đầu vào của các bên có liên quan và các nhà tài trợ...).
Khuôn khổ pháp lý, thể chế, điều tiết thích hợp. Sự tham gia của các bên có liên quan, nhất là phụ nữ. Quan điểm truyền thống về nước (văn hoá, tôn giáo...). Giá trị của nước (kinh tế, xã hội và môi trường). Phân bổ công bằng nguồn nước.
Ra quyết định ở cấp thấp nhất có thể.
Phân cấp trách nhiệm quản lý và phân phối nước cũng như các dịch vụ khác về hệ sinh thái.
Phương thức tiếp cận khoa học kỹ thuật công nghệ tốt. Hệ thống dữ liệu thông tin và cơ sở tri thức.
Công cụ phân tích đánh giá giá trị kinh tế của nước. Khuôn khổ giám sát và thực thi.
Năng lực của tổ chức và cán bộ. Quản lý xung đột.
Công cụ quản lý tài nguyên nước bao gồm:
Các văn bản luật pháp quốc tế và quốc gia, quy định quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ
chức, cá nhân trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ và hưởng lợi từ các nguồn tài nguyên nước khác nhau, kể cả các văn bản pháp luật liên quan đến những thành tố khác của môi trường và tài nguyên, có quan hệ mật thiết với tài nguyên nước.
Hệ thống đo đạc, dữ liệu cơ sở về mạng lưới thuỷ văn, chếđộ nước và kết quả nghiên cứu của thuỷ văn học, hồ học, hồ chứa học, khí tượng học, địa chất thuỷ văn...
Thiết chế giám sát và cơ sở dữ liệu về chất lượng nước. Tiêu chuẩn chất lượng nước và tiêu chuẩn dùng nước. Công cụ kinh tế quản lý nguồn nước.
Chiến lược và các chương trình kế hoạch phát triển.
5.2.3 Quản lý tài nguyên nước theo lưu vực
Quản lý nguồn nước theo lưu vực là một cấp độ trong quản lý tổng hợp tài nguyên nước. Quản lý nước theo lưu vực nhấn mạnh khía cạnh sử dụng hợp lý tài nguyên trên cơ sở hiểu biết và tôn trọng các quy luật tự nhiên hình thành tài nguyên nước trong một lưu vực cụ thể.
Trong quản lý tài nguyên nước theo lưu vực, đơn vị địa lý để thực hiện quản lý không phải là địa giới hành chính mà là toàn bộ lưu vực sông. Thông qua hoạt động của bộ máy quản lý lưu vực, tất cả các hoạt động sử dụng và bảo vệ tài nguyên được xem xét một cách thống nhất và hợp lý. Đối với một lưu vực sông gồm nhiều đơn vị hành chính thì việc quản lý thống nhất theo lưu vực sông sẽ tạo cơ sở thuận lợi để giải quyết các mối quan hệ hay những mâu thuẫn nảy sinh trong quá trình sử dụng hay quản lý tài nguyên giữa các vùng khác nhau.
Quản lý tổng hợp lưu vực sông không chỉ giới hạn trong phạm vi quản lý tài nguyên nước, mà còn liên quan đến mọi khía cạnh của việc quản lý và sử dụng các tài nguyên liên quan khác trên lưu vực nhưđất, rừng, hệ sinh thái, hoạt động của con người... Về mặt nguyên tắc, trong quản lý phát triển theo lưu vực cần xây dựng các dự án phát triển khai thác được tối
đa tiềm năng thế mạnh và hạn chế tới mức thấp nhất các rủi ro bất lợi có thể có của từng vùng. Thượng du là vùng sinh thuỷ và năng lượng nên mọi chương trình phát triển đều phải tính đến việc hạn chế đến mức thấp nhất nguy cơ gây tổn thương các điều kiện hình thành dòng chảy và phát sinh tai biến trượt lở, lũ lụt... Việc phát triển thuỷđiện ở thượng lưu sẽ cho hiệu quả kinh tế tối ưu nhất so với các khu vực còn lại. Hạ du là vùng nhận và tiêu nước, địa hình bằng phẳng, mật độ dân cư và đầu tư kinh tế cao, thuận lợi cho phát triển nhiều loại hình kinh tế, nhưng cần ưu tiên cho những mục tiêu thoát nước nhanh, hạn chế lũ lụt dài ngày và dùng nước tiết kiệm để hạn chế thiệt hại do thiếu nước dùng.
Nhu cầu cấp nước của toàn lưu vực phải được tính trên cơ sở cân bằng với khả năng tái tạo về lượng và chất của tài nguyên. Nếu giảđịnh việc khai thác tài nguyên không làm hệ sinh thái xấu hơn trạng thái tự nhiên vốn có của nó, thì lượng nước khai thác trong mùa kiệt không