Phương pháp tiếp cận hệ thống hướng tới cải thiện kết quả giáo dục -SABER1 là một sáng kiến của WB để xây dựng cơ sở dữ liệu và hiểu biết về các chính sách và các tổ chức giáo dục, với mục đích hỗ trợ các nước có một hệ thống tăng cường hệ thống giáo dục. SABER được dựa trên phương pháp tiếp cận hệ thống để phân tích và cải cách giáo dục, là trọng tâm của Chiến lược Giáo dục 2020 của Ngân hàng thế giới: Giáo dục cho mọi người (EFA) Phương pháp tiếp cận hệ thống hướng tới cải thiện kết quả giáo dục đòi hỏi tăng cường tất cả các yếu tố cải thiện chất lượng học tập cho tất cả trẻ em và thanh thiếu niên. Điều này có nghĩa là các chính sách của hệ thống quản trị, cơ chế trách nhiệm, hệ thống thông tin, các quy tắc tài chính và quản lý trường học được tất cả các bên liên quan thực hiện nhằm đạt mục tiêu EFA.
Tài chính là huyết mạch của bất kỳ hệ thống giáo dục nào để xây dựng trường học, trả lương và đào tạo, bồi dưỡng giáo viên và trang bị cơ sở vật chất, thiết bị, học liệu và công nghệ phục vụ học tập.
Ngân hàng thế giới (WB) đã xây dựng mô hình tài chính trường học theo tiếp cận hệ thống cho kết quả giáo dục tốt hơn (SABER), một chương trình dựa trên các minh chứng nhằm giúp các nước đánh giá một cách có hệ thống và củng cố kết quả của hệ thống giáo dục nhằm hỗ trợ cho việc triển khai chiến lược giáo dục 2020.
Tài chính trường học phân tích các chính sách và trường học về tổ chức quản lý hệ thống tài chính giáo dục. Mục tiêu của nó là giúp đánh giá hệ thống tài chính trường/quốc gia có hướng tới việc thúc đẩy học tập có chất lượng cho tất cả các trẻ em và thanh thiếu niên hay không.
Tài chính trường học đặt ra tiêu chuẩn về các chính sách tài chính cho trường học ở các nước phát triển và đang phát triển nhằm củng cố hệ thống và giúp cung cấp các nguồn lực thích hợp để đạt được kết quả học tập, mang đến cơ hội học tập công bằng cho mọi người và quản lý các nguồn lực giáo dục một cách có hiệu quả.
Hệ thống tài chính giúp điều hành các nguồn lực học tập và do vậy nó là nền tảng cơ bản để đạt được các kết quả giáo dục. Tuy nhiên, thành
công của tài chính trường học phải được đo bằng việc nguồn tài chính được sử dụng như thế nào chứ không chỉ đơn giản là bởi số lượng tiền đã chi tiêu.
Những thách thức của một hệ thống tài chính giáo dục
Gần đây, nhiều nước đã bắt đầu tổ chức lại hệ thống tài chính giáo dục của họ để đáp ứng với xu thế chuyển từ tiếp cận sang chất lượng giáo dục. Một số nước đang phát triển đang nỗ lực đầu tư tài trợ cho cải tiến chất lượng đồng thời mở rộng tiếp cận cho những người ít có khả năng đi học. Trước đây, việc cải thiện kết quả học tập trở nên khó khăn trên cơ sở của một thành phần tương tự như các nguồn tài nguyên. Hệ thống tài chính giáo dục cũng phải đối mặt với những thách thức của việc đảm bảo rằng các nguồn lực được sử dụng cho mục đích của họ tại nhà trường. Một số quốc gia có nhiều nỗ lực để nâng cao trách nhiệm giải trình về tài chính giáo dục thông qua quản trị tốt hơn.
Các mục tiêu chính sách của hệ thống tài chính trường học theo tiếp cận tổng thể hướng tới cải thiện chất lượng giáo dục.
Để tạo nên các tiêu chuẩn cho các hệ thống tài chính trường học, tài chính trường học phân tích những dữ liệu thu thập được của từng nước theo sáu mục tiêu chính sách sau:
Thứ nhất: Đảm bảo những điều kiện cơ bản cho học tập
Các hệ thống tài chính trường học nên tạo ra một môi trường giúp đỡ và khuyến khích việc học tập. Để làm được điều đó, các hệ thống phải cung cấp nguồn lực đầy đủ nhằm đảm bảo rằng tất cả các học sinh đều có cơ hội nhận được giáo dục cơ bản chất lượng cao và đề ra các mục tiêu về kết quả nhằm định hướng cho việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực. Mặc dù các tiêu chuẩn về kết quả của học sinh cũng như các chi phí cần thiết để đạt được những mục tiêu này khác nhau đối với từng nước và từng nhóm học sinh, tuy nhiên, vẫn có những yêu cầu tối thiểu về nguồn lực để tạo ra kết quả học tập.
Thứ hai: Giám sát các điều kiện học tập và kết quả
Thông tin chính xác về điều kiện học tập và kết quả rất cần thiết để đưa ra các quyết định đúng đắn. Dữ liệu đặc biệt hữu ích khi phát triển chính sách mục tiêu ở những môi trường kinh tế chính trị nhiều thách thức. Khi càng nhiều dữ liệu sẵn có, càng có nhiều khả năng các nhà
hoạch định chính sách sẽ sử dụng chúng. Biết rõ đầu vào nào có sẵn sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách tài chính trường học biết các nguồn tài chính đang được sử dụng như thế nào ở cấp độ trường học. Tiếp cận với đánh giá kết quả sẽ chỉ ra liệu các nguồn tài chính có đang được sử dụng hiệu quả hay không.
Thứ ba: Giám sát việc chuyển tải dịch vụ
Bên cạnh việc tạo ra và giám sát các chính sách giáo dục, một hệ thống tài chính trường học hiệu quả còn cần đảm bảo các nguồn lực được chuyển thành cơ hội học tập. Vấn đề chất lượng giáo dục cao còn đòi hỏi cả những dịch vụ tương xứng. Báo cáo chi tiêu giáo dục công khai chưa đảm bảo cho chính sách giáo dục đã được thi hành. Vì vậy, điều quan trọng là các hệ thống tài chính trường học phải có cơ chế để đo lường được chất lượng của các cơ hội học tập ở trường học.
Thứ tư: Lập kế hoạch ngân sách với thông tin đầy đủ và minh bạch
Mặc dù Bộ Tài chính thường có những quy định về phân bổ nguồn lực cho ngân sách giáo dục, việc chuẩn bị lập kế hoạch ngân sách hợp lý đòi hỏi sự tham gia của nhiều phía trong hệ thống tài chính trường học bao gồm các nhà quản lý giáo dục cấp quốc gia và thấp hơn. Trong suốt quá trình này, thông tin có vai trò thiết yếu để phát triển được ngân sách sao cho ngân sách này phản ánh được những ưu tiên của giáo dục và kết nối được ngân sách đó với các bên liên quan.
Thứ năm: Cung cấp nhiều nguồn lực hơn cho học sinh
Việc tiếp cận và thành công trong giáo dục không nên dựa vào nền tảng của mỗi cá nhân. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng nền tảng kinh tế, xã hội và những yếu tố bất lợi khác không ở trường học lại thường là những nhân tố quyết định lớn nhất đến việc học sinh có gặp khó khăn trong việc hoàn thành việc học tập của các em hay không. Các nguồn lực ở trường học có thể bù đắp cho những yếu tố bất lợi và nỗ lực giảm học phí có thể sẽ tăng thêm cơ hội cho người nghèo nhất và trẻ em gái được đến trường.
Thứ sáu: Quản lý các nguồn lực một cách hiệu quả
Kinh nghiệm ở các nước đã và đang phát triển cho thấy cung cấp các nguồn lực chưa đủ để đảm bảo cho kết quả học tập. Theo dõi đầu vào, đầu ra và việc chuyển tải dịch vụ là một khởi đầu tốt nhưng vẫn chưa đủ. Việc xem xét lại các chi tiêu là rất cần thiết để giữ cho các bên liên quan đến hệ thống tài chính trường học có trách nhiệm trong việc sử dụng các nguồn lực cho mục tiêu đã định. Các cơ chế thiết yếu cũng cần bao gồm việc giáo viên được trả lương và quản lý như thế nào.
Hình 1. Các yếu tố của tài chính trường học theo tiếp cận tổng thể hướng tới cải thiện kết quả giáo dục.
Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2012, Nhóm Saber - Tài chính
Nguyên tắc cơ bản của hệ thống tài chính giáo dục
Có ba nguyên tắc quan trọng của một hệ thống tài chính giáo dục là: - Cân đối, đủ mức tối thiểu
- Công bằng và - Hiệu quả.
Kiểm soát và năng lực quản
lý tài chính
Chi tiêu cho
giáo dục Nguồn thu hàng năm
Cơ chế phân bổ nguồn lực Điều kiện nguồn lực của nhà trường Tài chính trường học
Hình 2. Nguyên tắc cơ bản của hệ thống tài chính giáo dục
Nguồn: Ngân hàng Thế giới. Tháng Hai 2012, Saber - Tài chính giáo dục
Cân đối, đủ nguồn lực tối thiểu: Cung cấp một nguồn lực với số tiền tối thiểu cần thiết cho tất cả các học sinh đi học không phân biệt nguồn gốc của họ. “Cân đối” có liên quan đến chức năng sản xuất giáo dục, một mô hình thường được sử dụng để ước tính số lượng đầu vào giáo dục cần thiết cho mỗi cấp độ của kết quả học tập. Đầu vào có thể bao gồm các tài nguyên học, chất lượng giáo viên, hoàn cảnh gia đình, khả năng học tập của học sinh và đo lường kết quả học tập của học sinh. Về lý thuyết, hoạch định chính sách tài chính giáo dục đặt mục tiêu cho thành tích học sinh và sau đó phân bổ ít nhất các nguồn lực tối thiểu cần thiết để đáp ứng mục tiêu đó.
Công bằng: Hệ thống tài chính giáo dục tìm cách cải thiện kết quả giáo dục của học sinh có hoàn cảnh khó khăn và giảm chênh lệch kết quả giữa các học sinh. Hệ thống tài chính giáo dục phải cung cấp đủ nguồn lực cơ bản để đảm bảo tất cả học sinh có cơ hội nhận được một nền giáo dục cơ bản có chất lượng cao. Công bằng có ý nghĩa là học sinh có nhu cầu học tập khác nhau nhận được mức độ và các nguồn lực khác nhau tương xứng cho dù đó là học sinh có khó khăn trong việc hoàn thành giáo dục, dân tộc, giới tính, ngôn ngữ mẹ đẻ, cư trú đô thị hay nông thôn, khuyết tật về thể chất và học tập khó khăn,…
Khung 1. Thúc đẩy công bằng với sự tài trợ khác biệt ở Ontario, Canada
Tỉnh Ontario của Canada có chính sách mạnh mẽ để cung cấp nguồn lực bổ sung cho học sinh thiệt thòi. Trên thực tế, 24% số học sinh có nguồn
Thúc đẩy Công bằng Thực hiện Hiệu quả Đảm bảo chi phí đơn vị tối thiểu cho mọi
gốc di cư và 15% đến từ một gia đình nghèo, Ontario đã tham gia các đánh giá quốc tế PISA từ năm 2000. Đáng chú ý, có rất ít sự tương quan giữa điểm PISA và bất lợi của học sinh trên địa bàn tỉnh. Có nhiều yếu tố, bao gồm cả chính sách tài chính giáo dục, góp phần đạt kết quả học tập cao của học sinh ở Ontario bất kể nguồn gốc của họ. Tài trợ được phân phối một cách công bằng để tất cả các cơ quan giáo dục địa phương có đủ nguồn lực cho giáo dục cơ bản.
Hiệu quả về tài chính liên quan đến việc sử dụng tối đa nguồn tài chính cho giáo dục. Hệ thống tài chính giáo dục cần thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực một cách minh bạch và có trách nhiệm. Ngoài cung cấp và giám sát tài chính, một hệ thống tài chính giáo dục hiệu quả phải làm cho các nguồn lực được chuyển đổi thành cơ hội học tập.
Chính sách quản lý liên quan đến việc chuyển giao nguồn lực, ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng giáo dục ở cấp trường. Sự khác biệt khi thực tế chi phí giáo dục không giống với ngân sách dự kiến và làm cho thực hiện các chính sách giáo dục giảm hiệu quả.
Khung 2. Ví dụ về hệ thống Giáo dục Tài chính hiệu quả: Phân bổ ngân sách đảm bảo mức cơ bản chi phí bình quân đầu học sinh ở Armenia
Armenia gần đây đã tiến hành một loạt các chính sách mới, những cải cách tài chính giáo dục gia tăng, bao gồm cả phân cấp quản lý và sử dụng kinh phí bình quân đầu học sinh để đáp ứng với những thay đổi về nhân khẩu học và chính trị. Trong những năm 1990, Armenia giảm chi phí trong giáo dục và giảm số lượng học sinh đi học, nhưng tăng số lượng lớn giáo viên. Điều này dẫn đến không hiệu quả trong chi tiêu cho giáo dục.
Thông qua thực hiện phân cấp, cải cách quản lý trường học, Armenia chuyển trách nhiệm quản lý nguồn lực giáo dục để các địa phương và các trường học quản lý. Ngân sách được phân bổ trên đầu học sinh và hỗ trợ cho vùng nông thôn và các nhu cầu đặc biệt. Các cải cách cơ cấu bắt đầu thực hiện thí điểm trong năm 1999 và triển khai thực hiện trên toàn hệ thống vào năm 2007 và hiệu quả tài chính giáo dục đã được cải thiện rất nhiều qua việc tăng sĩ số lớp học thích hợp, giảm số lượng giáo viên.
Các chỉ số cơ bản của tài chính trường học theo tiếp cận tổng thể hướng tới cải thiện chất lượng giáo dục.
Để mô tả các hệ thống tài chính trường học rõ hơn, tài chính trường học theo tiếp cận tổng thể hướng tới cải thiện chất lượng giáo dục được đo lường có 5 chỉ số cơ bản gồm:
i. Các điều kiện và nguồn lực căn bản của nhà trường ii. Chi phí đơn vị cho giáo dục
iii. Các nguồn thu iv. Cơ chế phân bổ
v. Khả năng kiểm soát và năng lực tài chính
Hình 3. Các chỉ số yếu tố của tài chính trường học
Dưới đây là các phân tích cụ thể từng yếu tố trên:
Thứ nhất, các điều kiện và nguồn lực căn bản của nhà trường: một môi trường thích hợp thuận lợi cho việc học tập đòi hỏi những tiêu chuẩn tối thiểu gồm có một số điều kiện giảng dạy thiết yếu, điều kiện giảng dạy và một số nguồn lực cơ bản khác.
Các thành phần chính của chỉ số này gồm:
- Có chính sách để ưu tiên đầu tư giáo dục cơ bản
- Có hệ thống giám sát nguồn lực được cung cấp cho các trường - Các mục tiêu giáo dục
Khả năng kiểm soát và năng lực tài
chính
Chi tiêu, cơ chế phân bổ Các nguồn thu Chi phí đơn vị Các điều kiện và nguồn lực căn bản của nhà trường Tài chính Trường học
- Có hệ thống theo dõi, giám sát việc thực hiện mục tiêu - Đảm bảo đủ điều kiện thu hút học sinh đến trường
Thứ hai, chi phí đơn vị cho giáo dục: Chi tiêu cho giáo dục được xem xét ở cấp độ nhà nước và tư nhân trên đầu học sinh.
Các thành phần chính của chỉ số này gồm:
- Ngân sách cấp quốc gia hoặc địa phương chi cho giáo dục hàng năm. - Các nguồn tài trợ khác cho giáo dục (công cộng và tư nhân)
- Cách phân bổ kinh phí cho các nhóm học sinh khác nhau - Giám sát tài chính các nguồn tài trợ giáo dục
- Phân bổ ngân sách giáo dục cho từng cấp học/đối tượng
Thứ ba, các nguồn thu: Các nguồn tài chính và cơ chế giúp thu nhập tăng có liên quan đến sự tương xứng, sự bền vững và sự công bằng trong tài chính trường học.
Các thành phần chính của chỉ số này gồm: - Các nguồn thu
- Trách nhiệm, quyền hạn của nhà trường trong sử dụng các nguồn thu - Các quỹ cho giáo dục từ nguồn thu học phí
Thứ tư, Chi tiêu, cơ chế phân bổ: Các quy định chi phối các nguồn lực liên chính phủ cũng như mức độ tự do khi đưa ra quyết định mà chính phủ giao cho các trường học có ảnh hưởng đến mức độ tự chủ, minh bạch và kết quả trong hệ thống.
Các thành phần chính của chỉ số này gồm:
- Ngân sách giáo dục trong tổng chi ngân sách nhà nước - Ngân sách giáo dục phân theo cấp học
- Chi ngân sách bình quân đầu học sinh ở mỗi cấp học - Chi ngân sách theo các nội dung kinh tế