LÝ TRUYỀN TẢI đIỆN
3.2.1. Ngành ựiện là ngành công nghiệp hạ tầng quan trọng
Xuất phát ựiểm của ngành ựiện theo tiêu thụ trên ựầu người của Việt Nam năm 2009 là 867 kWh/người, thấp so với các nước trong khu vực và thấp rất xa so với các nước phát triển, cung cấp ựiện chưa ựáp ứng ựủ ựiện cho phát triển kinh tế xã hội. Ngành ựiện phải tiếp tục ựi trước một bước, là tiền ựề ựể thúc ựẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp, thương mại và dịch vụ, thúc ựẩy phát triển kinh tế nông thôn, góp phần quan trọng làm thay ựổi diện mạo của nông thôn Việt Nam.
Trong giai ựoạn hiện nay của nền kinh tế thị trường ựịnh hướng xã hội chủ nghĩa, một mình EVN là DNNN duy nhất ựảm bảo cung cấp ựiện cho nền kinh tế quốc dân tỏ ra không còn phù hợp. đã phát sinh một số bất cập và hạn chế làm kìm hãm sự phát triển ngành ựiện cần ựược khắc phục, ựó là trình ựộ phát triển ngành ựiện nước ta còn thấp so với nhiều nước trong khu vực và mức trung bình của thế giới; hiệu quả hoạt ựộng sản xuất kinh doanh chưa cao và chưa thu hút ựược ựáng kể vốn từ các khu vực kinh tế ngoài nhà nước; còn hiện tượng cửa quyền trong kinh doanh ựiện; và ựịnh giá bán ựiện bù giá chéo gây bất lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh [1].
124
Từ nhiều năm nay, hai khái niệm ựộc quyền nhà nước và ựộc quyền doanh nghiệp trong ngành ựiện không có sự phân biệt rõ ràng, do vậy toàn bộ trách nhiệm cung cấp ựiện cho nền kinh tế quốc dân hầu như ựược ựặt là trách nhiệm của EVN. Giai ựoạn nhà nước tiếp tục ựộc quyền trong ngành ựiện tỏ ra không còn thắch hợp cả về lý thuyết và thực tế. Lý thuyết ựã chứng minh rằng một ngành giữ vị thế ựộc quyền sẽ không ựảm bảo sự phân bổ tài nguyên một cách hợp lý và nhà nước quyết ựịnh giá ựiện là không còn phù hợp với nguyên lý cơ bản của hoạt ựộng sản xuất kinh doanh, qui luật thị trường. đó là giá cả phải do doanh nghiệp xây dựng trên cơ sở chi phắ và ựảm bảo mức ựiều tiết hợp lý của nhà nước. Theo qui luật phát triển của thị trường, giá cả phải do quan hệ cung cầu quyết ựịnh.
Theo báo cáo gần ựây của WB, tổng mức ựầu tư toàn xã hội cho cơ sở hạ tầng của Việt Nam chiếm khoảng 9,4% GDP, trong khi ựó ựầu tư cho ngành ựiện chiếm khoảng 3,4% GDP [18]. để ựảm bảo ựiện ựi trước một bước, theo tắnh toán của EVN và WB, ựầu tư giai ựoạn 2005-2010 cho phát triển ngành ựiện sẽ ựạt khoảng 237.246 tỷ ựồng (tương ựương 16 tỷ USD).
Xuất phát từ thực tế và yêu cầu nội tại, EVN cũng cần tự làm mới mình ựể thắch ứng với môi trường kinh doanh cạnh tranh, ựa ngành nghề và hướng tới cả mục tiêu lợi nhuận thay vì chỉ phấn ựấu cho mục tiêu phục vụ, công ắch và chắnh trị xã hội. EVN cần ựổi mới theo hướng thay ựổi phương thức quản lý nhằm nâng cao hiệu quả hoạt ựộng, tăng sức cạnh tranh, chống ựộc quyền, ựa dạng hoá hình thức ựầu tư và kinh doanh, phát triển thị trường ựiện lực.
Ngay cả giai ựoạn EVN chuyển từ tổng công ty nhà nước sang mô hình TđKT nhà nước với các ựặc trưng kinh doanh ựơn ngành, bị hạn chế tham gia kinh doanh các ngành khác rõ ràng làm tăng rủi ro nếu phải cạnh tranh trong môi trường hội nhập. Hơn nữa, sự can thiệp phức tạp và nhiều tầng nấc của nhà nước thông qua các bộ, ngành chức năng ựã làm cản trở các quyết ựịnh kinh doanh của EVN. Các thiếu hụt về thể chế pháp lý ựòi hỏi phải tăng cường năng lực quản lý nhà nước và khẩn trương nghiên cứu ựể xóa bỏ các hạn chế do duy trì chế ựộ bộ chủ quản.
đầu tư phát triển ựiện lực không ựảm bảo cung cấp ựủ ựiện cho nền kinh tế quốc dân, ngay cả cho nhu cầu của sản xuất. Thực tế lại một lần nữa chứng minh phát triển ựiện không còn là sự nghiệp riêng của EVN hay của các doanh nghiệp nhà nước, mà là của toàn xã hội thông qua cơ chế giá ựiện ựủ bù ựắp chi phắ sản xuất kinh doanh, các khâu của quá
125
trình sản xuất kinh doanh ựiện cần phải minh bạch, rõ ràng và tạo niềm tin cho các nhà ựầu tư tham gia ngành ựiện.
để thực hiện ựiện ựi trước một bước, cần khẩn trương ựưa thị trường phát ựiện cạnh tranh vào ngành ựiện và tạo ra một môi trường ựầu tư minh bạch, thu hút các nhà ựầu tư khác cùng với EVN tham gia ựầu tư xây dựng nguồn ựiện.
3.2.2. Nhà nước sở hữu, ựầu tư và phát triển truyền tải ựiện
Hoàn thiện mô hình tổ chức và cơ chế quản lý truyền tải ựiện là cần thiết ựể tạo lập các ựiều kiện tiên quyết nhằm cho phép tự do hoá ngành ựiện, ựưa cạnh tranh vào quá trình sản xuất kinh doanh ựiện, trước mắt là trong lĩnh vực phát ựiện và sau ựó là lĩnh vực bán buôn và bán lẻ ựiện. Các hoạt ựộng liên quan ựến truyền tải sẽ giữ vai trò trung tâm trong thị trường ựiện và ựể có ựược ựiều ựó nhất thiết các hoạt ựộng này phải ựộc lập với các ựơn vị tham gia thị trường khác. điều ựó ựòi hỏi ắt nhất phải thành lập một CT TTđ hạch toán ựộc lập, và như hệ quả tất yếu NPT do nhà nước sở hữu 100% vốn ựã ựược ra ựời trong hoàn cảnh ựó. NPT kế thừa quyền và nghĩa vụ của EVN ựối với hoạt ựộng truyền tải ựiện. NPT chịu trách nhiệm từ bước lập qui hoạch phát triển truyền tải, thu xếp vốn ựầu tư cho ựến vận hành, bảo dưỡng và sửa chữa lưới truyền tải ựiện. Tuy nhiên, truyền tải ựiện trong ngành ựiện vẫn chưa ựáp ứng yêu cầu của phát triển, năng lực truyền tải hệ thống ựiện vẫn chưa ựáp ứng ựược yêu cầu về nguồn ựiện, lưới ựiện và chất lượng ựiện; tỷ lệ tổn thất còn cao. Một số công trình ựiện không hoàn thành ựúng kế hoạch, gây thiếu ựiện trong thời gian cao ựiểm và khi có hạn hán nghiêm trọng.
Trong khi cơ chế giá ựiện chỉ mới chuyển hướng ựể tiệm cận cơ chế hoạt ựộng của thị trường, cung chưa ựủ cầu, giá ựiện bán lẻ do Chắnh phủ qui ựịnh và giá ựầu vào cho sản xuất ựiện tiếp tục tăng theo giá thế giới thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm chắnh về phát triển ựiện, trong ựó có lưới truyền tải ựiện là hợp lý.
Tuy nhiên, cũng có quan ựiểm cho rằng nhà nước không nhất thiết phải ựộc quyền trong hoạt ựộng truyền tải ựiện, cần thu hút vốn ựầu tư từ các nhà ựầu tư ngoài nhà nước ựể ựảm bảo tắnh minh bạch cao nhất, thu hút ựược nhiều vốn ựầu tư nhất và không phải tuân thủ các qui ựịnh áp ựặt của nhà nước ựiều chỉnh hoạt ựộng truyền tải ựiện theo cách phi thị trường. Trong số các học giả và nhà quản lý, ý kiến của Bà Phạm Chi Lan về ựộc quyền của EVN như sau [24]: ỘTheo tôi, về lâu dài, phải phá bỏ thế ựộc quyền trong ngành ựiện. Nếu không, cho dù EVN mạnh ựến mấy, giỏi ựến mấy thì cũng không thể cung cấp, phục vụ
126
tốt cho toàn bộ xã hội. Không có sức ép cạnh tranh thì không thể nhanh chóng ựổi mới cách quản lý, ựổi mới công nghệ, thực tế ựã chứng minh khá rõ. Ngành ựiện phải phá bỏ cả việc ựộc quyền trong lĩnh vực phân phối thì mới mở ra ựược cạnh tranh trên bình diện rộng hơn, ựỡ gánh nặng cho nhà nước, cho EVN trong việc ựầu tư xây dựng các công trình nguồn ựiện. Không thể có cạnh tranh ựược nếu EVN vẫn còn nắm giữ hệ thống ựường dây truyền tải, cấp ựiện. Nếu tách ựường trục ựể quản lý công ắch như sẽ làm với ngành bưu chắnh viễn thông, tôi tin rằng, việc phá vỡ thế ựộc quyền trong ngành ựiện sẽ nhanh chóng hơnỢ.
Trong thực tế, cũng có hình thức thay thế cho ựộc quyền nhà nước là chuyển hoạt ựộng truyền tải ựiện dưới hình thức công ty cổ phần, trong ựó các cổ ựông có thể là DNNN, doanh nghiệp nước ngoài và cá nhân. Công ty cổ phần không những chịu sự quản lý của nhà nước về hành lang pháp lý ựiều chỉnh hoạt ựộng của ngành ựiện mà còn chịu sự quản lý, giám sát của các cổ ựông khác không có yếu tố nhà nước. Các thuận lợi về minh bạch hoá chi phắ, hạch toán ựộc lập với các quá trình khác của sản xuất kinh doanh ựiện và thu hút sự ựầu tư của các nhà ựầu tư có thể ựược ựáp ứng ở mức cao nhất. Thay ựổi hình thức công ty, về thực chất, chỉ là thay ựổi cơ cấu sở hữu ựối với tài sản truyền tải ựiện chứ không thay ựổi ựược tắnh chất ựộc quyền tự nhiên của truyền tải ựiện.
Tuy nhiên, chừng nào nhà nước còn ựặt trọng trách công ắch và xã hội cho hoạt ựộng ngành ựiện, giá cả còn bù chéo và thấp dưới giá thành, không phản ánh quan hệ cung cầu của thị trường thì chừng ựó khó mà thu hút ựược vốn ựầu tư từ ngoài nhà nước. Trong khi Luật điện lực có hiệu lực từ năm 2005, nhưng các văn bản qui phạm pháp luật cho hoạt ựộng của ngành ựiện còn tiếp tục ựược hoàn thiện thì truyền tải ựiện vẫn cần ựược duy trì chế ựộ sở hữu nhà nước. định hướng cải cách ngành ựiện thông qua thúc ựẩy nhanh sự phát triển của thị trường ựiện lực cạnh tranh một cách ổn ựịnh, xóa bỏ bao cấp trong ngành ựiện, tăng quyền lựa chọn nhà cung cấp ựiện cho khách hàng sử dụng ựiện. Thị trường ựiện phải ựồng hành với ựảm bảo cung cấp ựiện ổn ựịnh, tin cậy và chất lượng ngày càng cao. Các hoạt ựộng phục vụ ựiều hành chung trong toàn ngành ựiện như truyền tải ựiện, ựiều ựộ hệ thống ựiện quốc gia và mua ựiện duy nhất trong giai ựoạn thị trường phát ựiện cạnh tranh trước mắt cần ựược tổ chức ựộc lập với khâu phát ựiện, và sau này ựộc lập với khâu phân phối ựiện.
127
Theo tác giả, mạng lưới truyền tải, phân phối ựiện năng cùng với kinh doanh ựiện thoại, nước, dịch vụ khắ ựốt có tắnh ựộc quyền tự nhiên. Bản thân vị thế của truyền tải ựiện cho thấy nếu ựầu tư nhiều lưới ựiện truyền tải song song chỉ ựể cung cấp ựiện cho một số khách hàng thì ựòi hỏi không những chủ ựầu tư phải bỏ một lượng vốn lớn mà xã hội còn mất ựi diện tắch chiếm ựất rất nhiều ựể xây dựng các ựường dây và trạm biến áp mà mục ựắch chỉ ựể truyền tải lượng ựiện năng hạn chế sẽ là một sự phắ phạm. Do vậy trong trường hợp của truyền tải ựiện, chỉ một doanh nghiệp duy nhất có thể cung cấp dịch vụ truyền tải ựiện với giá cả thấp nhất hơn là cần sự tham gia của nhiều doanh nghiệp khác. đầu tư xây dựng ựồng thời hai hệ thống lưới ựiện là không hiệu quả, do vậy phần lưới ựiện cần thiết phải giữ ựộc quyền và thể hiện vị thế ựộc quyền tự nhiên. Các cuộc tranh luận gần ựây bỏ qua tắnh ựộc quyền tự nhiên của doanh nghiệp truyền tải ựiện mà chỉ chú trọng ựến ựộc quyền của doanh nghiệp.
Thực tế cho thấy rằng, hình thức sở hữu lưới truyền tải ựiện có thể là ựơn sở hữu, tức là chỉ sở hữu của nhà nước hoặc chỉ sở hữu của tư nhân hoặc ựa sở hữu với sở hữu của cả nhà nước và của cả tư nhân. Có nhiều phương án chủ sở hữu tài sản nhưng chủ sở hữu sẽ không thể quyết ựịnh làm thay ựổi ựược tắnh chất ựộc quyền của hoạt ựộng truyền tải ựiện mà chỉ quyết ựịnh sẽ áp dụng mô hình tổ chức và cơ chế quản lý truyền tải ựiện nào ựể ựem lại hiệu quả cao nhất. Sở hữu nhà nước gắn liền với DNNN và mục tiêu của nhà nước không những chỉ ựạt ựược lợi ắch kinh tế tài chắnh mà còn chú trọng ựến lợi ắch chắnh trị xã hội, ựảm bảo các mục tiêu an sinh xã hội. Trong khi ựó, mục tiêu của nhà ựầu tư tư nhân là tối ựa hóa lợi nhuận, sẽ dẫn ựến kết cục là nếu nhà nước không ựiều tiết tốt, không có chế tài ựủ mạnh thì có khả năng một số vùng, miền không thể có ựiện do ựầu tư tại ựó không ựem lại hiệu quả kinh tế. Như vậy, khi ngành ựiện ựang trong giai ựoạn ựầu tiên của thị trường phát ựiện, xuất phát ựiểm là rất thấp, ựồng thời với duy trì ựịnh hướng phát triển nền kinh tế ựịnh hướng thị trường xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam thì nhà nước tiếp tục sở hữu truyền tải ựiện là phù hợp.
3.2.3. Tập ựoàn điện lực Việt Nam có trách nhiệm ựầu tư phát triển truyền tải ựiện
Tái cơ cấu ngành ựiện là một bước tất yếu của quá trình xây dựng và phát triển thị trường ựiện. Ở hầu hết các nước, trước khi ựưa thị trường ựiện cạnh tranh ựi vào hoạt ựộng thì ngành ựiện ựều phải tiến hành bước tái cơ cấu, ựặc biệt là chuyển mô hình liên kết dọc sang mô hình liên kết ngang phù hợp với việc cạnh tranh bình ựẳng trên thị trường ựiện.
128
Công việc tái cơ cấu cần ựạt ựược cả mục tiêu trước mắt là phải cung cấp ựủ ựiện lẫn mục tiêu phát triển lâu dài là ngành ựiện phải phát triển bền vững. Trước mắt, tái cơ cấu phải tạo tiền ựề ựể giải quyết các hạn chế của mô hình liên kết dọc, tạo ựà cho ngành ựiện phát triển ở các giai ựoạn sau. Về lâu dài, tái cơ cấu và nghiên cứu ựặt truyền tải ựiện ở vị trắ thắch hợp ựể ngành ựiện phát triển bền vững thông qua ựưa cạnh tranh và thị trường vào các giai ựoạn phát triển của ngành ựiện.
PVN TKV IPPs # BOTs Cty vận hành TTđ và HTđ (SMO) TCT Truyền tảiựiện Qgia - TNO (HT ựộc lập)
KHÂU BÁN BUÔN VÀ PHÂN PHỐI BÁN LẺ đIỆN VÀ DỊCH VỤ KHÁC KHÂU DỊCH VỤ THUỘC SỞ HỮU NHÀ NƯỚC KHÂU PHÁT đIỆN LILAMA GENCO 1 GENCO 2 GENCO 3 Cty nguồn ựiện CL Nhập khẩu Công ty mua bán ựiện - SB (HT phụ thuộc) 5 TCT ựiện lực (HT ựộc lập)
Hình 3.2. Mô hình tổ chức ngành ựiện Việt Nam năm 2010
NPT là công ty con của EVN ựược coi là sự thay ựổi ắt nhất so với hiện tại, EVN có trách nhiệm hỗ trợ tăng cường tắn nhiệm tài chắnh ựể thu xếp vốn cho NPT thực hiện khối lượng ựầu tư rất lớn. Tuy nhiên, ựòi hỏi cần có qui ựịnh nghiêm ngặt nhất và tắnh tuân thủ cao trong thực hiện ựể ựảm bảo cạnh tranh công bằng, hiệu quả. Các công ty phát ựiện và nhà ựầu tư ngoài EVN vào các dự án nguồn ựiện có thể không tin tưởng NPT công bằng và không thiên vị trong truyền tải công suất ựiện năng giữa các ựơn vị phát ựiện có chung lợi ắch với EVN và các nguồn phát ựiện không do EVN sở hữu hoặc có lợi ắch liên quan. Do vậy, sẽ có nguy cơ khó thu hút các nguồn ựầu tư mới ngoài EVN vào các dự án nguồn ựiện. Hiện nay có hai quan ựiểm ựề cập ựến vị trắ của NPT trong quản lý nhà nước về ngành ựiện.
Quan ựiểm thứ nhất, truyền tải ựiện tiếp tục do EVN trực tiếp sở hữu, quản lý, phù hợp với các qui ựịnh hiện hành của nhà nước, bao gồm:
- EVN chịu trách nhiệm chủ ựạo trong ựảm bảo ựáp ứng nhu cầu ựiện của cả nước và trao ựổi ựiện với các nước trong khu vực [32].
129
- EVN giữ vai trò chắnh trong ựảm bảo cung cấp ựiện ổn ựịnh, an toàn cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện ựầu tư phát triển các công trình lưới ựiện ựồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả ựầu tư [35].
Trong thực tế hoạt ựộng của ngành ựiện, EVN giữ vai trò chủ ựạo trong hoạt ựộng ựiện lực với việc nắm giữ chi phối trong khâu phát ựiện, ựộc quyền trong truyền tải ựiện và gần như thống trị trong phân phối và bán lẻ ựiện, trừ trường hợp Công ty cổ phần ựiện lực