pháp luật đối với hoạt động công chứng khi thực hiện xã hội hóa
1.3.2.1. Pháp luật về xã hội hóa hoạt động công chứng
Từ những nhận thức về xã hội hóa hoạt động công chứng, có thể định nghĩa pháp luật về xã hội hóa hoạt động công chứng như sau:
Pháp luật về xã hội hóa hoạt động công chứng là hệ thống các quy phạm pháp luật có tính chất bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các mối quan hệ trong quá trình Nhà nước chuyển giao việc công chứng cho các tổ chức, cá nhân phi nhà nước thực hiện và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp tổ chức, giáo dục, thuyết phục, cưỡng chế bằng bộ máy nhà nước.
Trong quá trình xã hội hóa công chứng, các mối quan hệ trong hoạt động công chứng cũng thay đổi, các mối quan hệ đa dạng hơn, bản chất, chủ thể của quan hệ cũng thay đổi theo trong tư cách là một nghề tự do. Trước đây, khi việc công chứng chỉ do Nhà nước thực hiện và đảm bảo các điều kiện để trực tiếp cung ứng cho các tổ chức, cá nhân thì các quan hệ công chứng nói chung chỉ được thiết lập giữa tổ chức, cá nhân với Nhà nước mà đại diện là cơ quan nhà nước có chức năng thực hiện việc công chứng; người thực hiện việc công chứng chịu sự quản lý của cơ quan nhà nước theo quan hệ công vụ và không phải chịu trách nhiệm với khách hàng về hành vi công chứng của mình. Trong điều kiện hoạt động công chứng được xã hội hóa, Nhà nước chỉ giữ vai trò quản lý bằng chính sách, bằng pháp luật, xuất hiện thêm nhiều chủ thể, các quan hệ công chứng đa dạng và phức tạp hơn đó là quan hệ giữa Nhà nước và các tổ chức hành nghề công chứng, Nhà nước với công chứng viên, Nhà nước với người yêu cầu công chứng; quan hệ giữa tổ chức hành nghề công chứng và khách hàng, tổ chức hành nghề công chứng với công chứng viên, người lao động; quan hệ giữa công chứng viên và khách hàng…. đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng được hệ thống pháp luật thống nhất để điều chỉnh các quan hệ trên, trật tự hóa, củng cố và phát triển các quan hệ tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc cho định hướng xã hội hóa công chứng nhằm đạt được mục đích nâng cao chất lượng, hiệu quả phục vụ của hoạt động công chứng, quản lý nhà nước về công chứng. Theo đó, trong nội dung pháp luật công chứng khẳng định công chứng là một nghề, xác định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các
chủ thể trong hoạt động công chứng, thiết lập các biện pháp quản lý nhà nước phù hợp với quá trình xã hội hóa nhằm đảm bảo việc thực hiện pháp luật trong đời sống xã hội. Đồng thời, xây dựng pháp luật về công chứng để làm cơ sở đồng bộ hóa hệ thống pháp luật có liên quan đến chế định công chứng trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Trong hệ thống pháp luật về công chứng ở nước ta, nội dung xã hội hóa công chứng đã được thể hiện rất rõ tại các quy định về tổ chức hành nghề công chứng, công chứng viên, thẩm quyền công chứng, phí công chứng, chế độ tài chính cũng như quản lý nhà nước về công chứng.
Thứ nhất, nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện rõ ràng trong quy định về tổ chức hành nghề công chứng. Ngay trong tên gọi đã thể hiện sự thay đổi. Điều 18 Luật Công chứng 2014 quy định nguyên tắc thành lập tổ chức hành nghề công chứng, hình thức tổ chức hành nghề công chứng gồm: Phòng công chứng và các Văn phòng công chứng. Trong đó, Văn phòng công chứng được tổ chức và hoạt động theo loại hình công ty hợp danh theo nguyên tắc tự chủ về tài chính bằng nguồn thu từ phí, thù lao công chứng và các nguồn thu hợp pháp khác. Đây chính là biểu hiện cụ thể, sinh động của chủ trương xã hội hóa công chứng. Với hình thức Văn phòng công chứng và trao quyền tự chủ về tổ chức, hoạt động cho Văn phòng công chứng, đã khuyến khích nguồn nhân lực tham gia vào hoạt động công chứng, khuyến khích sự phát triển của mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng rộng khắp, nâng cao tính cạnh tranh, tính phục vụ, xã hội sẽ được hưởng một dịch vụ công chứng chất lượng, hiệu quả cao hơn. Hình thức tổ chức hành nghề công chứng rất phù hợp với nền kinh tế thị trường, bản thân nó là kết quả tất yếu của sự phù hợp giữa các quy định pháp luật và sự phát triển kinh tế.
Thứ hai, nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện trong các quy định về công chứng viên. Nếu như trước đây, chỉ có quy định công
chứng viên là viên chức làm việc trong cơ quan nhà nước, thì đến nay, còn tồn tại một loại hình công chứng viên làm việc trong Văn phòng công chứng.
Thứ ba,nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện trong quy định về việc mở rộng thẩm quyền địa hạt công chứng. Điều 23 Nghị định số 75/2000/NĐ-CP quy định về thẩm quyền địa hạt của Phòng công chứng và Ủy ban nhân dân cấp huyện trong việc công chứng, chứng thực hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản như sau:
1. Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thẩm quyền địa hạt công chứng hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản trong địa phương mình cho từng Phòng công chứng. "Địa hạt" là một hoặc một số quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.2. Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã chứng thực hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản trong phạm vi địa hạt của huyện, quận, thị xã mình mà không thuộc thẩm quyền địa hạt của Phòng công chứng quy định tại khoản 1 Điều này… [15, Điều 23].
Việc phân định thẩm quyền địa hạt nêu trên đã hạn chế phạm vi hoạt động công chứng về bất động sản của các Phòng công chứng, đồng thời cũng thể hiện việc chưa phân biệt rõ thẩm quyền về công chứng, chứng thực. Khắc phục điều này, trong Điều 42 Luật Công chứng 2014 đã quy định phạm vi công chứng hợp đồng, giao dịch về bất động sản:
Công chứng viên của tổ chức hành, nghề công chứng chỉ được công chứng hợp đồng, giao dịch về bất động sản trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi tổ chức hành nghề công chứng đặt trụ sở, trừ trường hợp công chứng di chúc, văn bản từ chối nhận di sản là bất động sản và văn bản ủy quyền liên quan đến việc thực hiện các quyền đối với bất động sản[47].
chứng đã được mở rộng, quy định này tạo sự thuận tiện cho người dân khi có nhiều sự lựa chọn để thực hiện yêu cầu công chứng của mình. Người dân ở quận, huyện này muốn công chứng hợp đồng, giao dịch bất động sản tại quận, huyện khác cùng tỉnh, thành phố có thể công chứng ngay tại nơi mình thường trú. Đối với những tỉnh, thành phố rộng, khoảng cách giữa các quận, huyện, thị xã xa nhau thì điều này rất có ý nghĩa, tiết kiệm được thời gian, công sức cũng như làm cho hệ thống công chứng gần dân hơn, khả năng đáp ứng yêu cầu công chứng tốt hơn. Đây chính là mục tiêu của việc xã hội hóa hoạt động công chứng.
Thứ tư,nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện trong quy định về phí công chứng. Trước đây, theo Thông tư liên tịch số 93/2001/TTLT-BTC-BTP ngày 21/11/2001 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng phí, lệ phí công chứng, chứng thực[10] thì Phòng công chứng được thu “lệ phí công chứng”. Hiện nay, theo quy định mới, tổ chức hành nghề công chứng được thu “phí công chứng”. Điều này được quy định tại Điều 66 Luật Công chứng 2014, Thông tư liên tịch số 08/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 19/01/2012 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp hướng dẫn về mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí công chứng [11]. Sự khác nhau về tên gọi đã thể hiện rõ sự thay đổi về nội dung. Theo Pháp lệnh về phí, lệ phí năm 2001 thì lệ phí được hiểu mang tính công vụ, còn phí mang tính dịch vụ, được thu để bù đắp chi phí. Điều này thể hiện sự chuyển mình của hệ thống công chứng từ cơ quan hành chính sự nghiệp sang đơn vị cung ứng dịch vụ công. Bên cạnh đó, phí công chứng theo Thông tư lên tịch số 08/2012/TTLT-BTC-BTP được quy định cao hơn nhiều với lệ phí công chứng cũ. Quy định này nhằm bảo đảm nguyên tắc xác định mức thu phí bù đắp được những chi phí phục vụ cho việc thực hiện dịch vụ công chứng, phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp, khắc phục được những mặt hạn chế của chế độ thu lệ phí công chứng.
Ngoài ra, theo Thông tư liên tịch số 93/2001/TTLT-BTC-BTP, các Phòng công chứng được tạm trích 15% đến 20% trên tổng số tiền lệ phí công chứng thu được trước khi nộp ngân sách nhà nước. Số tiền tạm trích được sử dụng vào các nội dung chi phục vụ công tác thu lệ phí và cũng được quy định rõ cơ quan công chứng, chứng thực phải sử dụng đúng mục đích, có chứng từ hợp pháp theo chế độ quy định và quyết toán năm nếu chưa sử dụng hết thì phải nộp số còn lại vào ngân sách nhà nước theo quy định. Đây là quy định chặt chẽ, thể hiện rõ tính hành chính nhà nước. Phòng công chứng do Nhà nước thành lập ra và lệ phí công chứng phần lớn cũng nộp vào ngân sách nhà nước. Cán bộ, viên chức, nhân viên Phòng công chứng chỉ được nhận tiền lương, thù lao theo đúng giới hạn mà có thể không tương xứng với thời gian cũng như cường độ lao động bỏ ra.
Hiện nay, theo Thông tư lên tịch số 08/2012/TTLT-BTC-BTP quy định về quản lý, sử dụng phí công chứng mặc dù phí công chứng vẫn được xác định là khoản thu thuộc ngân sách nhà nước nhưng số tiền trích lại được tăng lên. Đối với Văn phòng công chứng, phí công chứng chính là doanh thu, bị đánh thuế doanh thu như đối với thu nhập của doanh nghiệp tư nhân, công ty hợp danh. Quy định nêu trên nhằm giúp cho các Phòng công chứng có thể tự chủ về tài chính từ đó độc lập về mặt tổ chức hoạt động, điều chỉnh nhân sự theo nhu cầu thực tế cũng như có thể duy trì, phát triển hoạt động công chứng của mình. Đây chính là một trong những ý nghĩa quan trọng của quá trình xã hội hóa.
Thứ năm, nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện trong quy định mới về chế độ tài chính áp dụng đối với Phòng công chứng. Các Phòng công chứng chuyển đổi loại hình sang đơn vị sự nghiệp công lập và được áp dụng chế độ tài chính của đơn vị sự nghiệp có thu, được quy định tại Điều 19 Luật Công chứng 2014: “Phòng công chứng là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Sở Tư pháp, có trụ sở, con dấu và tài khoản riêng” [47]. Như vậy,
Phòng công chứng là đối tượng áp dụng của Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính Phủ quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập [16] (hiện nay là Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập). Điều 2 của Nghị định này quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công là các quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính của đơn vị sự nghiệp công.
Việc ban hành các quy định nêu trên đánh dấu một bước chuyển mới về mô hình tổ chức của các Phòng công chứng. Trong đó, Nhà nước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các Phòng công chứng trong việc tổ chức, sắp xếp bộ máy, sử dụng lao động cũng như tự chủ một phần về tài chính. Quy định này rõ ràng là một bước tiến của quá trình xã hội hóa, từng bước giảm dần sự bao cấp của Nhà nước để hướng tới các phòng công chứng sẽ trở thành các đơn vị tự chủ về mặt tài chính, tổ chức.
Thứ sáu, nội dung xã hội hóa hoạt động công chứng được thể hiện trong quy định quản lý nhà nước về công chứng. Trước đây, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP dành hẳn Chương II gồm 4 Điều: 17, 18, 19, 20 để quy định về vấn đề này. Trong đó, có những quy định rất chi tiết, can thiệp sâu vào công việc chuyên môn cũng như tổ chức bộ máy của các Phòng công chứng; quy định và hướng dẫn việc sử dụng thống nhất các sổ công chứng, sổ chứng thực; quy định và hướng dẫn việc sử dụng mẫu hợp đồng, giao dịch, mẫu nội dung lời chứng; Điều 19 quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyền hạn: “Quyết định thẩm quyền địa hạt cho từng Phòng công chứng; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng công chứng; định biên chế cho từng Phòng công chứng”. Nghị định số 75/2000/NĐ-CP còn quy định cụ thể về tổ chức bộ máy của Phòng công chứng: “Phòng công chứng có trưởng
phòng, phó trưởng phòng, công chứng viên, chuyên viên và các nhân viên khác. Phòng công chứng phải có ít nhất 3 công chứng viên” [15, Điều 26].
Đây là phương thức quản lý mang nặng tính hành chính nhà nước theo nguyên tắc mệnh lệnh tập trung. Phương thức quản lý này không còn phù hợp khi xuất hiện Văn phòng công chứng - hình thức tổ chức hành nghề công chứng không phải do Nhà nước thành lập ra. Vì vậy, Nhà nước đã đổi mới phương thức quản lý mới. Điều này thể hiện tại Điều 70 Luật Công chứng 2014 quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện các biện pháp phát triển tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn phù hợp với Quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; Quyết định thành lập Phòng công chứng, bảo đảm cơ sở vật chất và phương tiện làm việc cho các Phòng công chứng; quyết định việc giải thể hoặc chuyển đổi Phòng công chứng theo quy định của Luật này…. Bên cạnh đó, Luật Công chứng cho phép các địa phương khi thành lập Phòng công chứng tự xác định số lượng công chứng viên cần thiết, tùy theo yêu cầu trong từng giai đoạn, mỗi phòng có thể có một hoặc nhiều công chứng viên. Đây là quy định mang tính linh hoạt hơn so với quy định cũ.
Như vậy, Nhà nước chủ yếu quản lý về công chứng bằng các chính sách, quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng và có sự phân cấp, phân công rõ ràng trách nhiệm quản lý. Phương thức này nâng cao khả năng quản lý của Nhà nước ở tầm vĩ mô đồng thời tăng cường tính tự chủ, tự quản của các tổ chức hành nghề công chứng. Đây chính là một biểu hiện của việc xã hội hóa hoạt động công chứng.