Sự hình thành và phát triển của các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là một quá trình với những giai đoạn khác nhau trong lịch sử của đất nước.Ở giai đoạn đầu (từ năm 1945 đến trước năm 1980), các cơ quan này chủ yếu được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc "tản quyền", do đó, cơ cấu tổ chức của nó thường do các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn (hay còn gọi là thẩm quyền riêng) ở trung ương quyết định. Từ những năm 1980 đến nay, các CQCM thuộc UBND luôn có sự chuyển đổi bắt đầu từ Hiến pháp năm 1980, được cụ thể hóa trong Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 (sửa đổi năm 1989), theo đó, UBND một số tỉnh được sáp nhập làm cho số lượng UBND cấp tỉnh giảm mạnh, cùng với sự tăng lên của các bộ, cơ quan ngang bộ (số lượng là 37, trong đó có 29 bộ, 08 cơ quan ngang bộ); các CQCM thuộc UBND cũng tăng lên (số lượng các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh ở thời điểm này là 35 đầu mối cơ quan, đây là giai đoạn các CQCM thuộc UBND có số lượng cao nhất trong lịch sử nước ta). Đầu mối các CQCM thuộc UBND tăng cao về số lượng, hoạt động chồng chéo, trùng lắp, đôi khi thiếu thống nhất, biên chế của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong đó có biên chế của các CQCM tăng lên đáng kể đã kéo theo các chi phí hành chính cho hoạt động của các cơ quan ở chính quyền địa phương gặp nhiều khó khăn, công tác chỉ đạo điều hành của UBND đối với các CQCM chưa hiệu quả; sự phối hợp trong hoạt động giữa các CQCM với nhau còn lúng túng, chưa có những quy định cụ thể. Đây cũng là hệ quả tất yếu của cơ chế kế hoạch hóa tập trung và việc đề cao nguyên tắc tập trung - lãnh
đạo tập thể. Các CQCM chưa được tổ chức khoa học, chặt chẽ, hợp lý và không giải quyết được những vấn đề bức thiết phát sinh trong đời sống xã hội.
Thời gian qua, việc tổ chức, hoạt động và số lượng của các CQCM có những chuyển biến rõ rệt. Các CQCM đã được đổi mới về tổ chức theo hướng tinh gọn, cơ cấu từng bước được sắp xếp lại bảo đảm tính khoa học, hợp lý hơn, đáp ứng vận hành hiệu quả khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là từ khi thực hiện theo tinh thần Nghị quyết số 17-NQ/TW tại Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.
Cùng với quá trình hình thành, phát triển của bộ máy chính quyền địa phương với vị trí, tính chất là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền chuyên môn của CQCM thuộc UBND cùng cấp ở địa phương, các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được pháp luật sửa đổi, bổ sung kịp thời. Do đó, tổ chức của chúng từng bước được kiện toàn phù hợp với điều kiện thực tiễn trong quản lý các ngành lĩnh vực công tác ở địa phương, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ tham mưu, giúp UBND, chủ tịch UBND thuận lợi trong chỉ đạo, điều hành hoạt động quản lý của mình
Trước thực trạng đó, việc ban hành Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi năm 2001), Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cũng như các VBQPPL khác về tổ chức các CQCM thuộc UBND đánh dấu bước phát triển mới trong nhận thức về sự cần thiết phải đổi mới tổ chức của các CQCM thuộc UBND. Tuy nhiên, các VBQPPL này chỉ quy định chung về tổ chức của các CQCM thuộc UBND các cấp (cấp tỉnh và cấp huyện), nên cần có các VBQPPL riêng để quy định chi tiết, cụ thể việc tổ chức và hoạt động của các CQCM thuộc UBND mỗi cấp, phù hợp với hoạt động quản lý nhà nước ở mỗi cấp chính quyền địa phương, góp phần đưa các các CQCM này đi vào nền nếp, hoạt động ổn định và hiệu quả. Vì vậy, Nghị định số 171/2004/NĐ-CP ngày 29/9/2004 của Chính phủ đã được ban hành để quy định việc tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, việc tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh phải bảo đảm nguyên tắc "tinh gọn,
hợp lý, hiệu lực, hiệu quả" và theo hướng "đa ngành, đa lĩnh vực… phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước". Đồng thời, Nghị định cũng quy định các CQCM là một bộ phận cấu thành của UBND, thuộc UBND, chịu sự chỉ đạo, quản lý của UBND trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Cơ cấu tổ chức của các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh gồm văn phòng, thanh tra, phòng nghiệp vụ; chi cục; các tổ chức sự nghiệp. Bộ máy lãnh đạo của các CQCM, theo Nghị định, gồm có thủ trưởng, các phó Thủ trưởng các CQCM, các CQCM hoạt động theo chế độ Thủ trưởng. Thủ trưởng CQCM là người chịu trách nhiệm về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các CQCM trước UBND, chủ tịch UBND cấp tỉnh. Số lượng các CQCM được quy định thống nhất là 19, tùy theo đặc thù của từng địa phương mà tổ chức các CQCM có thể có số lượng tối đa đến 27 (xem phụ lục 2). Như vậy, trước đây, số lượng các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là 35, đến năm 2004 số lượng các CQCM này đã giảm đáng kể, bước đầu đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới và cải cách hành chính nhà nước, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Từ năm 2008 đến nay, các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức theo nguyên tắc tinh giản về số lượng đầu mối các CQCM và biên chế, xác định rõ vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức cũng như nội dung, hình thức hoạt động của các CQCM thuộc UBND.Các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh tiếp tục được xác định là cơ quan tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở phạm vi địa phương. Việc quy định như vậy xuất phát từ phạm vi quản lý hành chính của UBND cấp tỉnh đối với các ngành, lĩnh vực trong đời sống xã hội ở địa phương, bảo đảm giải quyết kịp thời, hiệu quả các yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
Theo kết quả khảo sát tổ chức các CQCM ở địa phương hiện nay, do Vụ Tổ chức - Biên chế tiến hành từ tháng 4/2012 đến tháng 7/2012 (kèm theo Tờ trình Chính phủ số 2851/TTr-BNV ngày 09/8/2012 của Bộ Nội vụ về việc ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và
Tờ trình Chính phủ số 2853/TTr-BNV ngày 09/8/2012 của Bộ Nội vụ về việc ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố thuộc trực thuộc Trung ương). Được thực hiện ở 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, với tổng số phiếu hỏi là 1048 phiếu phát ra, số phiếu thu lại là 1048 phiếu (đạt tỷ lệ 100%), với 05 nhóm câu hỏi liên quan đến công tác đánh giá thực trạng mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của các CQCM, các yếu tố đặc thù về kinh tế - xã hội; vấn đề phân cấp trong quản lý ở một số lĩnh vực giữa Trung ương với địa phương. Trong đó:
- Theo đối tượng hỏi: Phiếu dùng cho lãnh đạo UBND cấp tỉnh là 72 phiếu bằng 7%; Phiếu dùng cho Sở nội vụ là 192 phiếu bằng 18%; Phiếu dùng cho Sở văn hóa, thể thao và du lịch là 104 phiếu bằng 10%; Phiếu dùng cho Sở nông nghiệp và phát triển nông thôn là 200 phiếu bằng 19%; Phiếu dùng cho cấp huyện là 480 phiếu bằng 46%.
- Theo giới tính: Nam giới là 876 chiếm 83,58%; Nữ giới là 172 chiếm 16,42%. - Theo thâm niên công tác: Người được hỏi ở độ tuổi 50-60 là 490 người chiếm 46,75%; 41- 49 tuổi là 414 người chiếm 39,50%; 30-40 tuổi là 101 người chiếm 9,64%; dưới 30 tuổi chiếm 4,11%.
Về phương pháp khảo sát: Phiếu hỏi được gửi trực tiếp đến đối tượng hỏi, làm việc trực tiếp và khảo sát thực tế tại 15 tỉnh đại diện cho các vùng miền Bắc, Trung, Nam có các yếu tố đặc thù của địa phương.
Hệ thống 16 câu hỏi tập trung đánh giá những nội dung gồm: Về tên gọi, chức năng nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các sở hiện nay: 640 /744 phiếu chiếm 86% ý kiến cho rằng đã phù hợp với thực tế; về tổ chức sở, phòng theo mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, 622/744 phiếu chiếm 89% cho rằng phù hợp; việc quy định khung tổ chức bên trong sở có 705/744 phiếu chiếm 95% ý kiến cho rằng không cần thiết.
Đối với kết quả khảo sát các CQCM đặc thù: Về tổ chức bộ máy làm công tác tôn giáo có: Hợp lý là 59/264 phiếu chiếm 22%; tương đối hợp lý là 193/264 phiếu chiếm 73%; còn nhiều hạn chế 12/264 phiếu chiếm 5%. Về lĩnh vực lâm nghiệp: Ý kiến đồng ý thành lập Sở lâm nghiệp là 407/464 phiếu chiếm 88%; không
đồng ý là 57/464 phiếu chiếm 12%. Về lĩnh vực thủy sản: Ý kiến đồng ý thành lập Sở thủy sản 413/464 phiếu chiếm 89%, không đồng ý 51/464 phiếu chiếm 11%. Về lĩnh vực du lịch: thành lập Sở du lịch phải có đủ 3 tiêu chí (có di sản được xếp hạng thế giới, quốc gia, có khu du lịch, điểm du lịch lớn...; có giá trị kinh tế từ du lịch hàng năm có tỷ trọng từ 10% trở lên so với GDP của địa phương, trước đây ở tỉnh đã thành lập Sở du lịch). Ý kiến đồng ý là 168/368 phiếu chiếm 46%, không đồng ý là 200/368 phiếu chiếm 54% (xem phụ lục 3).
Qua kết quả khảo sát trên, có thể đưa ra một số nhận xét về tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND ở nước ta hiện nay như sau:
- Về tên gọi, chức năng nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các sở hiện nay có 86% ý kiến cho rằng đã phù hợp với thực tế; về tổ chức sở, phòng theo mô hình quản lý đa ngành, đa lĩnh vực có 89% số người được hỏi cho rằng phù hợp; việc quy định khung tổ chức bên trong sở có 95% ý kiến cho rằng không cần thiết.
- Về tổ chức các CQCM theo tính đặc thù trong các lĩnh vực: Về lĩnh vực tôn giáo có: 22% cho là hợp lý; 73% cho là tương đối hợp lý; 5%.đưa ra ý kiến còn nhiều hạn.Về lĩnh vực lâm nghiệp: Ý kiến đồng ý thành lập Sở lâm nghiệp là là 88%; không đồng ý là 12%. Về lĩnh vực thủy sản: Ý kiến đồng ý thành lập Sở thủy sản là 89%, không đồng là 11%....
- Về mô hình tổ chức các CQCM đại đa số những người tham gia trả lời câu hỏi trong phiếu khảo sát đưa ra ý kiến giữ nguyên mô hình CQCM như hiện nay, song có thể thành lập một số CQCM có tính đặc thù ở một số lĩnh vực cụ thể.
Theo quy định của pháp luật, cơ cấu tổ chức của các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh gồm có từ 03 đến 05 đơn vị là văn phòng; phòng thanh tra; phòng nghiệp vụ. Ngoài ra, tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng CQCM có thể còn có các tổ chức như chi cục; tổ chức sự nghiệp. Pháp luật cũng quy định không nhất thiết các CQCM đều có đầy đủ cả 05 tổ chức nêu trên và trong các tổ chức đó thì số lượng phòng nghiệp vụ trong một CQCM thuộc UBND cấp tỉnh (gọi chung là sở) cũng có thể được tổ chức khác nhau (Điều 5, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP của Chính phủ). Đồng thời, bộ máy lãnh đạo của CQCM đã được quy định thống nhất về tên gọi (người đứng đầu CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được gọi chung là Giám
đốc sở), số lượng cấp phó của người đứng đầu CQCM không quá 03 người và xuất phát từ thực tế có tính chất đặc thù nên hai đô thị lớn nhất cả nước thì cấp phó này có số lượng không quá 04 người để giúp Giám đốc sở thực hiện một số mặt công tác thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật,… các chức danh này đều do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định theo những trình tự thủ tục do pháp luật quy định. Đối với chế độ làm việc của CQCM hoạt động theo nguyên tắc chế độ thủ trưởng và trách nhiệm của Giám đốc sở trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình về chỉ đạo điều hành hoạt động chung của sở, chấp hành sự phân công hoặc ủy quyền của chủ tịch UBND cấp tỉnh, chế độ báo cáo với UBND, chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ, cơ quan ngang Bộ về tổ chức hoạt động của cơ quan mình hoặc báo cáo trước HĐND cấp tỉnh khi có yêu cầu; trách nhiệm phối hợp với Giám đốc CQCM khác và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp để giải quyết tốt những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong quản lý ngành, lĩnh vực công tác ở phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và hiệu lực, hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Về tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh hiện nay gồm hai loại. Loại thứ nhất là các các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở các địa phương; loại thứ hai là các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức căn cứ vào đặc thù của từng địa phương. Cụ thể là:
* Loại CQCM được tổ chức hoặc sáp nhập, hợp nhất từ các sở, các ban thuộc UBND cấp tỉnh nhằm giảm các đầu mối, số lượng CQCM ở địa phương. Cùng với việc đẩy mạnh cải cách hành chính, tiếp tục rà soát và sắp xếp lại các cơ quan của bộ máy nhà nước, trong đó có bộ máy các CQHCNN ở địa phương, bảo đảm tinh giản, gọn nhẹ, phù hợp và hiệu quả. Các CQCM thuộc UBND tỉnh được thiết kế, tổ chức theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực, đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Vì vậy, các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức như sau:
Các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất ở các địa phương (được quy định tại Chương II, Điều 8, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày
04/02/2008 của Chính phủ) gồm 17 cơ quan sau: Sở Nội vụ, Sở Tư pháp, Sở Kế
hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Công thương, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở
Thông tin và Truyền thông, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Sở Văn hóa, Thể
thao và Du lịch, Sở Khoa học và Công nghệ, Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Y tế, Thanh tra tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh
Như vậy, trong số 17 CQCM thuộc UBND cấp tỉnh được tổ chức thống nhất trong phạm vi cả nước nêu trên, có 11 cơ quan được tổ chức ổn định như Nghị định số 171/2008/NĐ-CP của Chính phủ; 03 cơ quan được tổ chức trên cơ sở hợp nhất giữa các sở hoặc cơ quan ngang sở thuộc UBND cấp tỉnh gồm: Sở công thương, Sở nông nghiệp và phát triển nông thôn, Sở văn hóa, thể thao và du lịch; 01 cơ quan được sáp nhập từ các ban thuộc UBND cấp tỉnh (Sở nội vụ là CQCM có sự sáp