4.3.2.1 Hoàn thiện qui trình xây dựng kế hoạch thu, chi ngân sách
Công tác xây dựng kế hoạch ngân sách là khâu mở đầu của một chu trình niên độ ngân sách, quyết định chất lượng, hiệu quả hoạt động quản lý tài chính điều hành thu, chi ngân sách địa phương. Do đó, để đảm bảo các yêu cầu phát triển, khắc phục những tồn tại việc xây dựng kế hoạch ngân sách một cách hiệu quả hơn, khoa học hơn cần phải thực hiện quy trình (bảng 4.10) và một số giải pháp như sau:
- Xây dựng kế hoạch thu, chi ngân sách phải có dự thảo sớm trong quý II của năm trước năm kế hoạch, cần xem xét kỹ lưỡng và thông qua tổ chức Hội nghị thảo luận ngân sách để không bỏ sót nguồn thu, thiếu kinh phí của các nhiệm vụ chi trước khi phê duyệt. Thảo luận tiến tới lập kế hoạch ngân sách theo kết quả hoạt động (kết quả “đầu ra”), làm cơ sở cho việc lập, bố trí ngân sách đối với các chương trình sự nghiệp, mục tiêu quốc gia; đồng thời, làm căn cứ đánh giá kết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ quản lý, sử dụng nguồn lực ngân sách.
- Kế hoạch thu, chi ngân sách trung hạn 5 năm sau khi được địa phương thông qua và đưa vào thực hiện, là một tài liệu định hướng cho việc xây dựng dự toán hàng năm thể hiện ý chí quyết tâm của Chính quyền và sự phối hợp của các cơ quan, các đơn vị dự toán, xã, thị trấn, sự đồng thuận của doanh nghiệp và xã hội. Do vậy, bản kế hoạch thu, chi ngân sách phải đồng thời đảm bảo được ba yếu tố: (1) Sự lãnh, chỉ đạo của Chính quyền địa phương; (2) Hướng dẫn, tham mưu điều hành kế hoạch thu, chi ngân sách của cơ quan tài chính và (3) Sự tham gia tích cực của các cơ quan, đơn vị thực hiện. Về quy trình xây dựng kế hoạch thu, chi ngân sách cần thực hiện theo phương pháp tiếp cận khung lô gíc (bảng 3.2) và mô hình lô gíc (hình 3.4).
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 105
Bảng 4.10: Quy trình xây dựng Kế hoạch thu, chi ngân sách
Bước Công việc Trách
nhiệm Yêu cầu/Phương pháp 1
Truyền đạt các
định hướng và nhiệm vụ XDKH
UBND
huyện Thông qua hội nghị phổ biến hoặc thông báo
2 Dự thảo kế hoạch Các đơn vị dự toán, xã, thị trấn - Gửi kèm biểu mẫu kế hoạch ngân sách
- Lãnh đạo các đơn vị dự toán chỉđạo xây dựng kế
hoạch ngân sách
- Do kế toán các đơn vị dự toán xây dựng theo hướng dẫn của cơ quan tài chính
- Kế toán phải thành thạo kỹ năng xây dựng KH theo phương pháp hướng vào kết quả
3 Tổng hợp xây dựng tài liệu kế hoạch ngân sách của huyện Cơ quan tài chính - Theo biểu mẫu quy định
- Lãnh đạo UBND huyện trực tiếp chỉ đạo xây dựng kế hoạch
- Cán bộ, chuyên viên cơ quan tài chính phải thành thạo kỹ năng xây dựng kế hoạch theo phương pháp hướng vào kết quả
- Phòng Tài chính – Kế hoạch dự trù ngân sách cho các lĩnh vực, kết quả và hoạt động 4 Lấy ý kiến lãnh đạo UBND huyện, các cơ quan, đơn vị, xã, thị trấn và chỉnh sửa kế hoạch lần 1 Cơ quan tài chính
- Thông qua dự thảo góp ý kiến xây dựng kế
hoạch ngân sách
- Đại diện lãnh đạo UBND huyện, lãnh đạo các cơ
quan đơn vị và UBND các xã, thị trấn tham gia - Phòng Tài chính – Kế hoạch chỉnh sửa nội dung kế hoạch lần 1 5 Lấy ý kiến của Ban chấp hành Huyện ủy và chỉnh sửa kế hoạch lần 2 Cơ quan tài chính
- Thông qua dự thảo góp ý kiến xây dựng kế
hoạch ngân sách
- Các đại biểu Chấp hành Huyện ủy tham gia - Phòng Tài chính – Kế hoạch chỉnh sửa nội dung kế hoạch lần 2 6 Lấy ý kiến của Ban thường vụ Huyện ủy và hoàn thiện kế hoạch Cơ quan tài chính
- Thông qua dự thảo góp ý kiến xây dựng kế
hoạch ngân sách
- Các đại biểu Thường vụ Huyện ủy tham gia - Cơ quan tài chính hoàn thiện nội dung kế hoạch 7 Trình và thông qua kế hoạch Cơ quan tài chính 8 Triển khai thực hiện kế hoạch Cơ quan tài chính
Thông qua Hội nghị triển khai Kế hoạch thu, chi ngân sách
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 106
- Khai thác nội lực từ các nguồn tài nguyên, tài sản (tài nguyên nước, đất…) để tăng thu ngân sách cần dành kinh phí thỏa đáng cho việc nuôi dưỡng, tái tạo và không làm cạn kiệt, phá hủy tài sản, tài nguyên trên địa bàn vì mục đích trước mắt. Đầu tư ngân sách vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, then chốt (nông nghiệp và dịch vụ…) nhằm định hướng phát triển kinh tế - xã hội và tạo nguồn tài chính mới; đồng thời, phải chú trọng đầu tư cho con người, đào tạo nghề, nâng cao dân trí, phát triển khoa học – công nghệ, chăm sóc sức khỏe nhân dân tạo ra đội ngũ lao động tay nghề và năng suất, chất lượng cao từ nguồn nhân lực tại chỗ.
- Trong xây dựng Kế hoạch thu ngân sách cần chú ý thảo luận đề xuất với tỉnh điều tiết các khoản thu ngân sách huyện hưởng theo tỷ lệ để chủ động bố trí đầu tư phát triển cho mục tiêu mở rộng và nuôi dưỡng nguồn thu ngân sách trên địa bàn. - Về kế hoạch chi ngân sách: đối với các khoản chi có tính chất thường xuyên, chi đầu tư phát triển, các Chương trình mục tiêu, MTQG phải được phân bổ, giao dự toán sớm để triển khai thực hiện ngay từ đầu năm tránh tình trạng thanh toán dồn ép vào cuối năm và phải đảm bảo kiểm soát chặt chẽ chi tiêu.
Trong điều kiện nền kinh tế lạm phát chưa được xử lý rứt điểm và ảnh hưởng của suy thoái kinh tế ở hiện tại thì trong thời kỳ kế hoạch cần phải thực hiện tiết kiệm các khoản đầu tư công, chi thường xuyên để ổn định và tái cơ cấu nền kinh tế.
Xây dựng cơ cấu chi ngân sách nhà nước theo hướng ưu tiên đảm bảo chi thực hiện các chế độ chính sách đã ban hành, chi an sinh xã hội, bố trí chi cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường; Quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách chi thường xuyên được giao theo dự toán, các chính sách chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu đã ban hành, đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả chống thất thoát lãng phí. Đồng thời, nâng cao chất lượng, hiệu quả trong việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ.
Về chi mua sắm phương tiện thiết bị, khi xây dựng kế hoạch cần tổ chức đánh giá hiệu quả đầu tư, xác định đúng mục đích và hiệu quả sử dụng nhằm thực hiện mục tiêu tiết kiệm, dành ngân sách thực hiện những nhiệm vụ chi cấp bách hơn, hiệu quả hơn cho nền kinh tế, chính trị, xã hội, quốc phòng – an ninh.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 107
Xây dựng kế hoạch chi ngân sách cần lưu ý bố trí đầu tư vốn ít hơn nhưng đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn. Tập chung vốn đầu tư các dự án, chương trình trọng điểm (Chương trình phát triển kết cấu hạ tầng gồm: đường vành đai, trung tâm thương mại, siêu thị, mở rộng nâng cấp chợ trung tâm và chợ nông thôn, bãi đỗ xe, trung tâm cụm xã; Chương trình phát triển sản xuất nông sản hàng hóa, Chương trình phát triển cây công nghiêp: chè, cao su, quế, sơn tra...); tăng cường huy động thu hút, xúc tiến đầu tư các dự án trên địa bàn để giảm nhẹ các khoản chi tiêu cho ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo tính mục đích, tiết kiệm các khoản chi, sẽ có tác động dây truyền thúc đẩy các ngành, lĩnh vực phát triển và tạo các nguồn thu mới cho ngân sách huyện. Tuy nhiên, nguồn lực đầu tư luôn có hạn so với nhu cầu (thể hiện biểu đồ hình 4.11):nguồn lực phân bổ cho dự án A tăng thì phải giảm nguồn lực ở dự án B.
Nhu cầu A
Đường giới hạn nguồn lực tài chính
Nhu cầu B
Hình 4.11
Do đó, phải thực hiện tối ưu hóa sự phân bổ nguồn lực tài chính (đồ thị 4.12). Hiệu quả tối ưu phân bổ nguồn tài chính là điểm giao nhau giữa đường giới hạn nguồn lực tài chính và đường khả dụng; nghĩa là phải rà soát, tính toán cân đối kỹ lưỡng trong xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn, nhất là công tác giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư thông qua việc tính toán chỉ số ICOR của các ngành, lĩnh vực, địa bàn và từng dự án. Từ đó, xác định hệ số ICOR chung cho toàn huyện nhằm nâng cao hiệu quả nhiệm vụ chi đầu tư phát triển địa phương trong kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 108
Đường giới hạn nguồn lực tài chính Nhu cầu A
Điểm phân bổ nguồn tài chính đạt hiệu quả tối ưu Đường khả dụng
Nhu cầu B
Hình 4.12
Chi đầu tư đầu tư công: tính toán kỹ trong quá trình xây dựng kế hoạch đầu tư đảm bảo hệ số ICOR8 giảm dần để thực hiện mục tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Vốn ngân sách chỉ tập trung cho các công trình cơ sở hạ tầng quan trọng trong nền kinh tế.
Kiên quyết giảm hoặc đình hoãn đầu tư khởi công mới những hạng mục, dự án chưa thật sự cấp thiết, kéo dài nhiều năm nhưng khó hoàn thành và tăng cường kỷ luật tài khóa để giảm thâm hụt ngân sách và ổn định nợ công là yếu tố quan trọng để bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng bền vững trong những năm đầu thực hiện kế hoạch thu, chi ngân sách địa phương thời kỳ 2015 - 2020. Đồng thời, rà soát trình UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư thu hồi giấy phép đối với một số dự án thu hút đầu tư (có vốn hỗ trợ) đã cấp phép nhưng chưa triển khai, để chuyển đổi hỗ trợ các dự án khác.
Ưu tiên bố trí các khoản chi ngân sách cho các Chương trình, dự án “Nhà nước và nhân dân cùng làm” đối với nguồn vốn đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư, nhất là các khoản chi mang tính chất phúc lợi xã hội (Chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới; Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững 135, 30a;
8
Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư - hệ số ICOR (Incremental Capital - Output Ratio) là chỉ tiêu kinh tế tổng hợp phản ánh cần bao nhiêu đồng vốn đầu tư thực hiện tăng thêm để tăng thêm 1 đồng tổng sản phẩm. ICOR = V1/(G1-G0)
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 109
Chương trình MTQG nước sạch vệ sinh môi trường nông thôn; sự nghiệp giao thông, thủy lợi, sự nghiệp giáo dục – đào tạo, y tế…).
- Xây dựng kế hoạch ngân sách cần phối hợp chặt chẽ giữa 2 phương pháp xác định nhu cầu từ dưới lên và khung dự thảo từ trên xuống đó là phương pháp xây dựng kế hoạch cùng tham gia (Participatory methodology approach) nhằm vừa đảm bảo đúng định mức, quy định của Nhà nước, vừa phát huy tự chủ ngân sách, vừa phát huy nội lực của các đơn vị dự toán trong thực hiên mục tiêu phát triển mở rộng tăng những nguồn thu ngân sách ổn định lâu dài.
- Kế hoạch thu, chi ngân sách là một bộ phận không thể tách rời của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (dài hạn), kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn 5 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm. Do đó, khi xây dựng kế hoạch thu, chi ngân sách phải có sự tính toán, thống nhất chặt chẽ giữa các chỉ tiêu ngân sách với các chỉ tiêu trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch đầu tư công về số liệu, đặc biệt là chỉ tiêu tốc độ tăng trưởng kinh tế cần ưu tiên đầu tư cho tăng trưởng bền vững trong thời kỳ nền kinh tế khó khăn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Dự báo đúng tình hình kinh tế của cả nước, của tỉnh và của địa phương; từ đó, dự kiến đầy đủ những khoản thu, chi chính xác các mục chi để tránh tình trạng thất thu, cũng như lãng phí trong chi ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, trong điều kiện thị trường bất ổn do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế, thiên tai, quốc phòng, an ninh địa phương trong thời gian tới cần bố trí kinh phí dự phòng hợp lý (từ 2-5%) để kịp ứng phó với những biến động, phát sinh ngoài dự báo.
Từng bước hình thành kế toán quản trị trong kế toán nhà nước nhằm cung cấp thông tin về kinh tế, tài chính cho thủ trưởng và các bộ phân chuyên môn trong cơ quan tài chính và các đơn vị dự toán, xã, thị trấn, giúp cho việc xây dựng kế hoạch, tính toán phân bổ chi phí hoạt động của các đơn vị cho các đối tượng tập hợp chi phí thích hợp trên cơ sở đó phục vụ cho việc giám sát quá trình quản lý điều hành ngân sách và xác định đúng đắn hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính trong đơn vị hoặc kết quả tài chính đầu ra. Những nội dung chính của kế toán quản trị nhà nước gồm có:
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 110
- Lập dự toán sử dụng kinh phí ngân sách; kế hoạch hóa sử dụng nguồn lực của đơn vị và của Nhà nước.
- Tính toán, phân bổ chi phí trực tiếp, gián tiếp cho các đối tượng tập hợp chi phí (phòng, ban, bộ phận; chương trình, mục tiêu, chính sách…).
- Phân tích kết quả hoạt động, xác định hiệu quả sử dụng nguồn lực (trong đó có nguồn lực tài chính).
- Đánh giá nguyên tắc ngân sách từng cấp, nguyên nhân bội chi, cân đối ngân sách; đề nghị HĐND và UBND tỉnh mở rộng tăng nguồn thu đối với ngân sách từng cấp và tiến tới tự cân đối nhiệm vụ chi ngân sách (thu điều tiết ngân sách tăng so tổng chi ngân sách). Trong phân bổ, giao dự toán ngân sách, từng bước gắn kết với xây dựng chiến lược tài chính ngân sách trung hạn từ 5 năm trở lên, nhất là phương thức phân bổ ngân sách; gắn với mục tiêu tốt nhất khai thác mọi nguồn lực hiện có của từng cấp ngân sách được ổn định lâu dài, trong đó gắn kết với quy hoạch phát triển các xã, thị trấn thuộc huyện và nguồn cân đối ngân sách để Than Uyên thực hiện quy hoạch thị trấn đạt tiêu chí đô thị loại IV đến năm 2020.
- Đối với Than Uyên (huyện miền núi) có xuất phát điểm thấp về kinh tế, cơ sở hạ tầng, xã hội; khi xây dựng kế hoạch chi ngân sách cần ưu tiên cho đầu tư khoa học công nghệ nhằm tạo nên sức bứt phá mới cho nền kinh tế địa phương. Trong thời kỳ kế hoạch ngân sách (2015-2020) cần dành một phần ngân sách đầu tư chuyển giao khoa học kỹ thuật, chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi có giá trị kinh tế cao vào sản xuất lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn trên địa bàn.
- Tập trung lồng ghép các nguồn thực hiện mục tiêu khai thác và phát triển tài nguyên rừng như: kinh phí khoanh nuôi, bảo vệ và trồng rừng phòng hộ, rừng sản xuất, rừng kinh tế, dịch vụ môi trường rừng.
Nội dung Kế hoạch ngân sách giai đoạn 2015-2020: Trên cơ sở tăng thu, chi trong thời kỳ ổn định ngân sách của tỉnh và điều kiện thực tế ở địa phương (tiềm năng, thế mạnh; khó khăn, thách thức), kế hoạch thu ngân sách địa bàn huyện phấn đấu tỷ lệ tăng thu ngân sách 15%/năm; kế hoạch chi ngân sách xây dựng tăng 10%/năm (bảng 4.11; bảng 4.12; bảng 4.13 và bảng 4.14).