- Hệ thống Tòa án Việt Nam thời kỳ 1992 đến nay
3.2.MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ VIỆC CẢI CÁCH TƢ PHÁP TRONG BỐI CẢNH XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM
XÂY DỰNG NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM
Từ những phương hướng cơ bản đã phân tích ở trên, sau đây là một số kiến nghị cụ thể cho việc cải cách hệ thống tòa án đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa:
Thứ nhất, cải cách mô hình tổ chức và hoạt động của Tòa án đảm bảo nguyên tắc Tòa án độc lập, nâng cao hiệu quả xét xử
Thực tiễn cho thấy, việc tổ chức Tòa án theo địa giới hành chính như hiện nay của chúng ta là không còn phù hợp nữa vì khối lượng công việc, khối lượng vụ án hình sự và khối lượng tranh chấp các loại đưa đến Tòa án xét xử cũng như quy mô, độ phức tạp, mức nghiêm trọng của các vụ án rất khác biệt giữa các địa bàn, dẫn đến hiệu quả xét xử không cao, án tồn đọng nhiều, vi phạm nguyên tắc độc lập của Tòa án vì có sự can thiệp của cấp chính quyền địa phương... Tổ chức lại hệ thống tòa án theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW “Tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử” là một chỉ đạo đúng đắn và phù hợp với thực tiễn hiện nay của chúng ta, đồng thời đảm bảo nguyên tắc Tòa án độc lập.
Tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính trên thế giới và các nước trong khu vực không có gì là lạ, nhưng để áp dụng vào hoàn cảnh, điều kiện cụ thể của nước ta là một vấn đề hoàn toàn mới. Chúng ta cũng không thể áp dụng một cách rập khuôn, máy móc mô hình tổ chức Tòa án của một số nước trên thế giới cũng như trong khu vực vào mô hình tổ chức hệ thống tòa án của nước ta được. Tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử được hiểu là tổ chức theo cấp xét xử và theo vụ việc xét xử chứ không theo thẩm quyền về lãnh thổ. Như vậy trước hết, chúng ta cần phải xác định Tòa án nào xét xử sơ thẩm những vụ án nào, Tòa án nào vừa xét xử sơ thẩm, vừa xét xử phúc thẩm, Tòa án nhân dân tối cao có xét xử không, nếu có thì xét xử những vụ án nào...Cùng với việc tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ thì các cơ quan tiến hành tố tụng khác như Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát cũng phải tổ chức lại cho phù hợp với hệ thống tòa án.
Tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền bao gồm Tòa án sơ thẩm khu vực, Tòa án phúc thẩm, Tòa án thượng thẩm và Tòa án nhân dân tối cao. Đối với Tòa sơ thẩm khu vực là tòa án chỉ xét xử sơ thẩm các vụ án theo quy định của pháp luật, theo Nghị quyết 49-NQ/TW, Tòa án này được tổ chức ở một hoặc một
số đơn vị hành chính cấp huyện. Vậy số lượng Tòa án sơ thẩm khu vực sẽ là bao nhiêu đủ để đáp ứng được việc xét xử các vụ việc ở từng khu vực? Để giải quyết vấn đề này, tổ chức Tòa án sơ thẩm khu vực phải đảm bảo các tiêu chí: đủ năng lực xét xử sơ thẩm các vụ án theo quy định của pháp luật và thuận tiện cho người tham gia tố tụng trong khu vực đó. Theo đó, chúng ta sẽ rà soát lại thực tiễn xét xử của Tòa án nhân dân cấp quận, huyện hiện nay để nắm được số lượng án thụ lý, khối lượng công việc phải giải quyết, cường độ lao động của các thẩm phán .... (thí dụ một quận ở Hà Nội một năm xử gần 1500 vụ án trong khi đó Mường Tè chỉ xử một năm 3 vụ mà biên chế như nhau là bất hợp lý). Trên cơ sở thực tiễn này, chúng ta sẽ phân bổ biên chế, bố trí địa bàn đặt trụ sở Tòa án cho phù hợp, đảm bảo Tòa án không bị chi phối bởi bất cứ đơn vị hành chính lãnh thổ nào mà vẫn phải gần dân, thuận tiện cho việc đi lại của nhân dân. Có ý kiến cho rằng cứ hai tòa án cấp huyện thì “nhập” lại thành một Tòa án sơ thẩm khu vực. Tuy nhiên, nếu tổ chức Tòa án sơ thẩm khu vực theo hướng này thì chưa đúng với tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, vì đó mới chỉ là việc “nhập” nhiều tòa án cấp huyện trong một tỉnh thành một tòa án sơ thẩm khu vực, vẫn bị chi phối bởi đơn vị hành chính là trong một tỉnh. Cần phải xem xét đến trường hợp có thể thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực tại địa bàn thuận tiện cho việc xét xử của hai hoặc ba tỉnh chứ không nhất thiết tỉnh nào thì Tòa án sơ thẩm khu vực phải nằm trên địa bàn của tỉnh đó trừ những tỉnh, thành phố lớn, có như vậy mới bảo đảm được nguyên tắc Tòa án độc lập với đơn vị hành chính lãnh thổ.
Đối với Tòa án phúc thẩm, về thẩm quyền xét xử theo Nghị quyết 49- NQ/TW thì Tòa án này vừa xét xử phúc thẩm những vụ án mà bản án của Tòa án sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị, vừa xét xử sơ thẩm một số vụ án theo quy định của pháp luật. Như vậy, về thẩm quyền xét xử của Tòa án phúc thẩm sau cải cách sẽ gần giống với thẩm quyền xét xử của Tòa án
cấp tỉnh hiện nay. Vấn đề đặt ra là, việc tổ chức các Tòa phúc thẩm như thế nào cho phù hợp, chúng ta cần bao nhiêu Tòa án phúc thẩm trong phạm vi cả nước. Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có một Tòa án phúc thẩm hay hai, ba tỉnh, thành phố mới thành lập một tòa? Đối với một số thành phố lớn như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh thì nên thành lập hai hay ba Tòa án phúc thẩm mới đáp ứng được nhu cầu giải quyết công việc? Tuy nhiên, dù thành lập bao nhiêu tòa đi nữa chúng ta vẫn phải đảm bảo nguyên tắc không phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ. Do đó không nhất thiết mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức một Tòa phúc thẩm mà việc thành lập này còn tùy thuộc vào số lượng án của Tòa sơ thẩm khu vực và phạm vi địa bàn. Có thể tổ chức một Tòa phúc thẩm trên địa bàn giáp ranh hai hoặc ba tỉnh để xét xử các vụ án của nhiều Tòa sơ thẩm khu vực ở các tỉnh đó đã xét xử nhưng có kháng cáo, kháng nghị và xét xử sơ thẩm một số vụ án theo thẩm quyền được giao. Để có con số cụ thể về các Tòa án sơ thẩm khu vực cũng như Tòa án phúc thẩm, chúng ta phải có điều tra, thống kê đầy đủ về số lượng các vụ án hình sự, dân sự, số lượng tranh chấp các loại, tình hình vi phạm pháp luật, mật độ dân cư, giao thông, trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, lịch sử, địa lý... ở từng khu vực thì mới giải quyết được bài toán về số lượng Tòa sơ thẩm và Tòa phúc thẩm cũng như địa bàn tổ chức các tòa án này.
Đối với Tòa thượng thẩm, theo Nghị quyết 49-NQ/TW, thì Tòa thượng thẩm được tổ chức theo khu vực chỉ có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm. Về vị trí vai trò và thẩm quyền của Tòa thượng thẩm cũng tương tự như Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao hiện nay. Cả nước hiện nay có 03 Tòa phúc thẩm đều trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao đặt tại ba địa phương: Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao tại Hà Nội có thẩm quyền phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án nhân dân cấp tỉnh thuộc khu vực miền Bắc, từ Hà Tính trở ra; Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao tại Đà nẵng có
thẩm quyền phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án nhân dân cấp tỉnh thuộc khu vực miền Trung; Tòa phúc thẩm tòa án nhân dân tối cao tại TP. Hồ Chí Minh có thẩm quyền phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Tòa án nhân dân các tỉnh của miền Nam. Nay, nếu tổ chức thành Tòa thượng thẩm thì sẽ không thuộc Tòa án nhân dân tối cao nữa mà là một cấp tòa án. Và như việc xác định số lượng Tòa thượng thẩm trong phạm vi cả nước là bao nhiêu lại là vấn đề đặt ra đối chúng ta hiện nay. Để thực hiện tốt chức năng của mình, mỗi Tòa thượng thẩm chỉ nên xét xử phúc thẩm các bản án có kháng cáo, kháng nghị của không quá 15 Tòa án phúc thẩm. Như vậy, cả nước sẽ có ít nhất trên 05 Tòa thượng thẩm, việc bố trí tại địa bàn nào còn tùy thuộc vào phạm vi, yêu cầu giải quyết vụ việc của từng miền, nhưng phải đảm bảo thuận tiện đi lại cho nhân dân ba miền Bắc, Trung, Nam.
Đối với Tòa án nhân dân tối cao, theo Nghị quyết 49-NQ/TW, Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Như vậy so với chức năng và thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao hiện nay thì sau khi được cải cách tòa án nhân dân tối cao sẽ không còn thẩm quyền xét xử phúc thẩm nhưng lại thêm nhiệm vụ “phát triển án lệ”. Hiện nay, nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm chủ yếu là do các tòa chuyên trách đảm nhiệm có sự phối hợp với các đơn vị liên quan. Vì vậy, để thực hiện tốt vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân tối cao thì vấn đề quan trọng bậc nhất là tổ chức lại các tòa chuyên trách và các đơn vị giúp việc. Mặc dù không còn chức năng xét xử phúc thẩm nhưng toàn bộ việc xét xử giám đốc thẩm và tái thẩm đều do Tòa án nhân dân tối cao thực hiện nên số lượng công việc sẽ tăng lên gấp nhiều lần so với hiện nay. Vấn đề đặt ra là cần tăng cường năng lực cho
các tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao đủ mạnh để thực hiện giám đốc việc xét xử toàn ngành.
Thứ hai, mở rộng thẩm quyền xét xử chung của Tòa án, thành lập thêm các tòa chuyên trách trong hệ thống tòa án nhân dân
Với mục tiêu đảm bảo Tòa án có thẩm quyền xét xử mọi tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội khi người dân có yêu cầu thì một trong những việc cần phải tiến hành ngay là đẩy mạnh và mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực sở hữu trí tuệ, tranh chấp lao động và hành chính.
Ngoài ra, cần thành lập thêm các tòa chuyên trách ở mỗi Tòa án thẩm quyền chung. Tuy nhiên, việc thành lập Tòa chuyên trách phải căn cứ vào nhu cầu và thực tế xét xử của từng cấp Tòa án, ở từng địa bàn, không nhất thiết ở cấp nào, địa phương nào cũng thành lập Tòa chuyên trách giống nhau. Ví dụ ở khu vực thành phố có thể thành lập thêm các Tòa người chưa thành niên, Tòa sở hữu trí tuệ...; ở khu vực nông thôn có thể thành lập thêm Tòa đất đai...
Về hệ thống Tòa án quân sự, ngoài Tòa án quân sự trung ương thuộc cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao thì các Tòa án quân sự địa phương đang tồn tại như một hệ thống Tòa án riêng biệt song song với hệ thống Tòa án nhân các cấp là không hợp lý. Có ý kiến cho rằng hiện nay không cần thiết phải thành lập hệ thống Tòa án quân sự này nữa vì về nguyên tắc Tòa án phải đảm bảo xét xử bình đẳng đối với mọi đối tượng trong xã hội, không phân biệt cá nhân hay tổ chức, tư nhân hay nhà nước, thông qua những thủ tục tư pháp nghiêm ngặt. Nếu quy định những thủ tục chuyên biệt cho những đối tượng đặc biệt sẽ ảnh hưởng tới bản tính nghiêm minh, công bằng của Tòa án. Về phương diện lý luận, đây là ý kiến rất hợp lý. Tuy nhiên, hiện nay để cải cách hệ thống Tòa án Việt Nam một cách có hiệu quả thì trước mắt chúng ta có lẽ chỉ nên cải cách hệ thống Tòa án quân sự theo hướng tổ chức Tòa án quân sự thành các tòa chuyên trách của Tòa
án nhân dân (từ Tòa án tối cao đến Tòa án sơ thẩm khu vực) để xét xử những hành vi liên quan đến quân nhân và đặc biệt là liên quan đến bí mật quân sự.
Về thẩm quyền giải thích pháp luật của Tòa án, hiện nay thẩm quyền giải thích pháp luật của Tòa án Việt Nam rất hạn chế, dẫn đến nhiều bất cập trong quá trình áp dụng pháp luật của Tòa án. Để giải quyết vấn đề này, cần trao cho Tòa án nhiều quyền hơn trong việc giải thích pháp và quyền áp dụng án lệ, tiền lệ pháp trong việc xét xử các vụ án.
Thứ ba, xác lập vai trò của Tòa án trong vấn đề kiểm soát lập pháp và hành pháp bằng cách hoàn thiện tổ chức, hoạt động của Tòa án hành chính và xây dựng cơ chế bảo hiến bằng Tƣ pháp.
Trong một Nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực có nghĩa là kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp các hành vi của chính quyền (lập pháp và hành pháp) để chính quyền không lạm quyền mà xâm phạm đến đời sống của nhân dân. Người ta nhận thấy rằng chẳng có cơ chế nào có đủ quyền lực đảm đương trọng trách này hơn Tòa án. Vì vậy, có thể nói rằng sự kiểm soát của Tòa án đối với lập pháp và hành pháp là một tất yếu của việc tổ chức chính quyền.
Hiện nay, chúng ta cũng đã chú trọng đến việc giải quyết khiếu kiện hành chính (hành pháp) bằng cách thành lập các Toà hành chính chuyên trách thuộc Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn các Toà án nhân dân cấp huyện được giao nhiệm vụ giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những vụ án hành chính thuộc thẩm quyền. Tuy nhiên, việc giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường Tư pháp của chúng ta chưa thực sự hiệu quả, trong khi tình trạng quá tải diễn ra ở các Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao và một số Tòa án ở các thành phố đông dân cư thì ngược lại, ở các Tòa án cấp huyện vùng nông thôn và miền núi rất ít việc. Án xét xử ở các Tòa án cấp huyện chất lượng không cao, bị kháng cáo, kháng nghị nhiều dẫn đến quá tải cho cấp trên.
Một nghịch lý nữa là mặc dù liên quan đến quyền và lợi ích của bản thân, nhưng người dân vẫn có tâm lý ngại kiện “quan” vì thực tế “được vạ, má sưng”, có những vụ án hành chính kéo dài lê thê hàng chục năm trời gây bao bất bình, đau thương cho những người dân “vô phúc đáo tụng đình” [60]. Bởi vì, trong việc giải quyết vấn đề khiếu kiện hành chính, các cơ quan chức năng vẫn tìm cách đùn đẩy trách nhiệm. Ví dụ khi người dân khiếu nại quyết định của UBND tỉnh về việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất, các cơ quan chức năng đã rất khéo léo từ chối giải quyết vụ việc bằng cách hướng dẫn người dân khiếu kiện một cách lòng vòng đi đâu cũng được, miễn là ra khỏi “sân” của mình.
Chính vì là vấn đề liên quan trực tiếp đến cấp chính quyền nên để đảm bảo nguyên tắc độc lập của Tòa án, việc tổ chức Tòa án hành chính phải không được phụ thuộc vào đơn vị hành chính lãnh thổ, cách tốt nhất là thành lập Tòa án Hành chính chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền. Bên cạnh đó, cũng cần phải mở rộng thêm thẩm quyền xét xử cho Tòa án hành chính,