Đạo đức công vụ là một hiện tượng xã hội, cũng giống như các hiện tượng khác, có quá trình hình thành và phát triển của nó. Quá trình hình thành đạo đức công vụ của công chức có thể chia thành ba giai đoạn.
* Giai đoạn tự phát
Quá trình hình thành đạo đức công vụ cũng giống như quá trình hình thành đạo đức nói chung. Đó là một quá trình từ nhận thức, ý thức đến tư duy hành động và cuối cùng được chuẩn hóa thành quy tắc, quy chế và pháp luật của nhà nước.
Nếu đạo đức xã hội là sản phẩm của các hình thái ý thức xã hội, thì đạo đức công vụ phải là sản phẩm tất yếu của quá trình hình thành và phát triển của các mô hình nhà nước với những con người cụ thể làm việc cho nhà nước. Mỗi một hình
26
thái xã hội gắn liền với một hình thái nhà nước, những giá trị cốt lõi của hoạt động bởi chính những con người của nhà nước cũng sẽ thay đổi và cùng với sự thay đổi đó của giá trị, những hành vi, cách ứng xử và quan hệ để đạt đến chuẩn mực của các hành giá trị đó cũng thay đổi.
Xã hội loài người trải qua nhiều cuộc cách mạng. Đó là sự thay thế một chế độ xã hội này bằng một chế độ xã hội khác. Mỗi một chế độ tiếp theo sau vừa mang tính kế thừa, vừa mang tính phát triển. Điều đó làm cho các giá trị của hoạt động nhà nước thay đổi theo. Nếu trong xã hội phong kiến, với tư tưởng là “trung quân, ái quốc”, trung với vua là trung với nước, dân chủ trong hoạt động thực thi công vụ của nhà nước không được thể hiện qua những chuẩn mực cụ thể mà thông qua các “khẩu dụ” của vua và cách ứng xử của vua được coi nhu là cách ứng xử “mẫu mực”. Giai cấp tư sản giành lại chính quyền mong muốn xây dựng một nhà nước “cộng hòa”. Và điều đó đặt ra những tư duy mới về giá trị và đạo đức. Tư tưởng pháp quyền; tam quyền phân lập làm theo cho các giá trị hoạt động công vụ cũng phải thay đổi theo. Giai cấp vô sản đứng lên làm cuộc cách mạng lật đổ giai cấp tư sản ở một số nước trên thế giới và mong muốn xây dựng một xã hội mới, dựa trên những quan hệ mới. Quan hệ sản xuất được xác lập trên cơ sở lợi ích và hạnh phúc của nhân dân lao động; sự công bằng trong hưởng thụ và sự hài hòa giữa lợi ích cá nhân và lợi ích xa hội; lấy chủ nghĩa nhân đạo cao cả cho việc giải quyết các quan hệ; quan hệ giữa con người và con người mang tính bình đẳng hơn và chú trọng xây dựng một nhà nước “của dân, do dân và vì dân đích thực”. Và từ đó tạo ra một nền tảng mới của “đạo đức vô sản”. Và đó cũng là nền tảng để ra đời một “cơ chế tập trung, bao cấp” như đã và đang tồn tại ở một số nước.
Những giá trị của công vụ không chỉ được nhìn nhận, xem xét bởi từ trong các tổ chức nhà nước mà vai trò của nhân dân ngày càng gia tăng đòi hỏi phải thiết lập và vươn đến những giá trị mới.
Một nhà nước ngày càng dân chủ trong tất cả phương diện; vai trò của nhân dân ngày càng trở nên yếu tố quan trọng để giám sát các hành vi ứng xử của công chức có vươn đến giá trị cốt lõi mà công dân mong muốn hay không.
27
* Giai đoạn pháp luật hóa các giá trị đạo đức công vụ
Đạo đức công vụ tức đạo đức của người làm việc cho nhà nước nói chung và công chức nói riêng khi thực thi công việc nhà nước giao cho họ. Tùy thuộc vào pháp luật của các nước phân loại người làm việc cho nhà nước (khu vực công nói chung) mà phạm vi người làm việc cho nhà nước được gọi là công chức sẽ khác nhau.
Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, thuật ngữ công chức đã được quy định để chỉ một nhóm người cụ thể, nhưng cũng thay đổi theo sự vận động, cải cách hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, khi nói về đạo đức công vụ cũng có thể đề cập đến những khía cạnh đạo đức cho công chức khi thực thi công việc của họ (nhiệm vụ); nhưng cũng có thể vận dụng đạo đức thực thi công vụ cho tất cả nhóm người làm việc cho nhà nước.
Trào lưu chung của tất cả các nước trên thế giới là phải pháp luật hóa những giá trị cốt lõi của công vụ (pháp luật về công vụ) và pháp luật hóa những quy tắc, chuẩn mực giá trị đạo đức và hành vi ứng xử của công chức. Từ các nước phát triển đến các nước đang và chậm phát triển đã dần dần từng bước đưa ra những giá trị chuẩn mực cho thực thi công vụ của công chức. Đây cũng là nét khác biệt giữa đạo đức nói chung và đạo đức mang tính chuẩn mực pháp lý đối với những người thực thi công việc của nhà nước. Nhiều nước ban hành “chuẩn mực đạo đức công vụ” dưới hình thức là “chuẩn mực - code”, nhưng có tính pháp lý cao của một văn bản pháp luật. Điều đó có nghĩa là “giá trị đạo đức” mang tính cưỡng bức thực hiện hơn là “tự nguyện, cam kết”. Đó cũng là giai đoạn cần thiết khi thực thi công việc của nhà nước do công chức thực hiện có nhiều nét đặc trưng.
* Giai đoạn tự giác
Quá trình hình thành đạo đức công vụ là một quá trình phát triển nhận thức từ tự phát (đạo đức cá nhân, đạo đức xã hội) đến thể chế hóa thành pháp luật của nhà nước và cuối cùng phải nâng lên theo chuẩn mực đạo đức mang tính tự giác. Ba giai đoạn phát triển của hình thành đạo đức công vụ có ý nghĩa khác nhau, nhưng phải hướng đến đích cuối cùng là tự giác trong việc thực hiện các hành vi đạo đức mang ý nghĩa đặc trưng cho công vụ. Đây cũng là điều mà nhiều nước trên thế giới
28
phấn đấu hướng đến. Khó có thể kiểm soát mọi hoạt động của công chức bằng công cụ pháp luật, vì tính đa dạng, tính toàn diện của hoạt động công vụ. Nếu thiếu tự giác, công chức sẽ “thiên vị, lợi ích riêng trên nền tảng công vụ” và khó có thể phát hiện. Phải làm cho công chức thấm nhuần những tư tưởng, giá trị và chuẩn mực của đạo đức công chức giống như “con chiên ngoan đạo”, mọi nơi mọi lúc đều tự giác thực hiện, không cần một “phong trào”. Đạo đức công vụ phải được chuẩn hóa thành pháp luật và phải huấn luyện, dạy công chức “ngấm sâu” vào họ những ý niệm, những khái niệm và những cách thức xử lý. Và hy vọng sau nhiều năm, đạo đức công vụ trở thành yếu tố tự giác.
Từ quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, giai đoạn hiện nay phải là giai đoạn ban hành và thực thi những chuẩn mực đạo đức không chỉ là những quy định có tính “chung” mà phải là những hành vi cụ thể. Đạo đức công vụ không phải chỉ nói về những điều cấm, những gì phải tạo ra mà phải cụ thể hóa thành những hành vi cụ thể. Đây mới chính là những biểu hiện của đạo đức được giám sát. Không được sử dụng giờ làm việc công cho việc riêng chỉ là kết quả. Do đó, phải thể hiện bằng thước đo, hành động cụ thể.
Những quy định mang tính chuẩn mực cho các hành vi ứng xử của công chức khi thực thi công việc của nhà nước giao cho họ trên các văn bản pháp luật chỉ mới là một khía cạnh đạo đức công vụ. Vấn đề quan trọng chính là những cơ chế để thực hiện được những giá trị chuẩn mực đó.
Trước hết, phải cho tất cả công chức hiểu rõ bản chất, nội dung và các tiêu chuẩn của những chuẩn mực hành vi đó. Đây có thể coi là điều kiện tiên quyết của để “chuẩn mực đạo đức công vụ” có hiệu lực. Chúng ta có nhiều điều không được làm, nhưng chỉ có những nhà hàn lâm, giáo viên đi dạy nói về những điều đó, nhưng chính đối với những người thực thi công việc của nhà nước giao cho họ, ít khi hiểu, thuộc và luôn luôn nhớ khi tiến hành bất cứ hoạt động nào. Điều này xảy ra không chỉ đối với những “chuẩn mực đạo đức” mà ngay cả không ít chuẩn mực chuyên môn, thủ tục khác. Công chức thực thi công việc nhà nước giao cho “không nắm luật, quy định liên quan đến công việc đó” không phải là trường hợp không phổ biến.
29
Chuẩn mực quy định về hành vi ứng xử, giao tiếp hay các giá trị cốt lõi mà công vụ phải hướng đến phải gắn liền chặt chẽ với mọi cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công việc của nhà nước giao cho họ. Họ phải được đào tạo, hướng dẫn để hiểu rõ nội hàm của những chuẩn mực đó. Một trong những giá trị cốt lõi thường được các nước nêu ra là “liêm chính” nhưng lại không chỉ rõ nội hàm cho công chức hiểu để đối chiếu, thực hiện. Điều này chính là sự hạn chế của những người soạn thảo ra các “chuẩn mực đạo đức”, nhưng thiếu giải thích, hướng dẫn họ cụ thể về nội hàm. Hiện chúng ta chỉ mới có “khung luật” chứ chưa phải “luật chi tiết, luật giải thích”. Ví dụ, trong chuẩn mực đạo đức của công chức về kê khai tài sản, cần phải cụ thể hóa thành nhiều điều “quy định tất cả những lợi ích hợp pháp, lợi nhuận của mọi hoạt động trên thị trường chứng khoán, cho thuê bất động sản, góp vốn đầu tư,… đều phải kê khai hàng năm và ngay cả lợi ích có được của những người có liên quan như vợ, chồng, con cái và người thân cũng phải được quan tâm để đưa vào xem xét”. Điều này sẽ tạo cho công chức biết những gì thuộc phạm trù chuẩn mực hành vi đạo đức quy định.
Khía cạnh thứ hai của hiệu lực của chuẩn mực đạo đức thuộc về bộ phận của những nhà quản lý các cấp trong bộ máy nhà nước. Họ có thể là những người đứng đầu nhà nước, chính phủ đến các cấp quản lý thấp nhất trong bộ máy nhà nước. Đây là những người theo phong cách “lãnh đạo nêu gương”, phải là những người “tuân thủ những điều quy định của pháp luật” cũng như những chuẩn mực đạo đức của các văn bản pháp luật về đạo đức. Đây là điều cực kỳ quan trọng. Nhưng đồng thời đây cũng là điều đã và đang đòi hỏi phải sự nỗ lực lớn của các nhà quản lý.
Thực tế của nhiều lĩnh vực đạo đức cũng như đạo đức công vụ, vấn đề cơ bản vẫn là “cam kết mang tự nguyện của việc tuân thủ những giá trị đạo đức” của tổ chức, cộng đồng, xã hội và công vụ. Ý thức đạo đức trở thành nền tảng quan trọng của hành vi, hoạt động của cá nhân. Cần phải làm cho mỗi cán bộ, công chức phải có “năng lực đạo đức”. Đây là một trong những khía cạnh cần và đủ cho một chuẩn mực đạo đức có hiệu lực.
30
công việc đưa ra những quyết định mang “giá trị đạo đức công vụ”, tư vấn, tham mưu cho lãnh đạo phải dựa trên một chuẩn mực “vô tư, không vụ lợi”. Thực thi các công vụ phải dựa trên nguyên tắc tự giác là tôn trọng pháp luật và hỗ trợ công dân tôn trọng pháp luật. Đây chính là những yếu tố thể hiện công chức trong thi hành công vụ có năng lực đạo đức hay không. Công chức khi thi hành công vụ, xét trên một phương diện của năng lực đạo đức, phải là người “tuân thủ pháp luật” và hỗ trợ để người dân tuân thủ pháp luật. Nhưng trên thực tế, năng lực này của công chức khi thi hành công vụ còn hạn chế.
Đây là một trong những nội dung của nhiều cuộc cải cách hành chính trên thế giới. Nhiều nước (trong đó có Việt Nam) mong muốn xây dựng một môi trường hoạt động của hành chính nhà nước là nền hành chính phải được tổ chức thành một hệ thống thống nhất ổn định, hoạt động thông suốt, trên cơ sở phân công, phân cấp và chế độ trách nhiệm rành mạch, có kỷ cương nghiêm ngặt, cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân. Áp dụng các cơ chế, biện pháp hữu hiệu ngăn ngừa những hành vi mất dân chủ, tự do, tùy tiện, quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho dân [7].
Trên thực tế, để bộ máy hành chính nhà nước vận hành trong môi trường đạo đức và hướng đến các giá trị cốt lõi như luật công vụ của các nước đã ghi nhận:
- Trước hết, trong môi trường đạo đức đó, không có một lý do gì để đưa ra các quyết định trái pháp luật và tất cả các quyết định phải được dựa theo luật. Giá trị của công vụ chính là “tuân thủ pháp luật”.
- Hai là, công chức khi liên quan đến những vấn đề mang tính “sai lệch” về đạo đức, tức làm cho môi trường hoạt động của hành chính nhà nước bị xấu đi, phải giải quyết tích cực ngay. Không thể để “xem sao”, nếu không sao có thể “nhận phong bì”.
- Ba là, phải công khai những “hành vi thiếu đạo đức” của tất cả các loại công chức và bảo vệ một cách tích cực những ai phát hiện ra những người tố giác. Đây là một trong những vấn đề cần được quan tâm. Luật Phòng chống tham nhũng cũng đã có những điều khoản bảo vệ như vậy, nhưng đó chỉ mới trên khía cạnh “giấy tờ”.
31
- Bốn là, một hình thức “nhằm kiểm toán hoạt động” của công chức khi thi hành công vụ gắn liền với những “hành vi vi phạm chuẩn mực đạo đức hay giá trị cốt lõi”. Có khá nhiều lĩnh vực mà tính “liêm chính” có thể dễ bị vi phạm. Nhiều hoạt động thực thi công vụ của công chức như quản lý tài chính công; đấu thầu các dự án bằng vốn ngân sách nhà nước; các hoạt động liên quan đến quản lý nguồn nhân lực, đều là những lĩnh vực rất đáng quan tâm về “liêm chính”. Các nước đều có pháp luật về vấn đề này nhưng công chức và sự tuân thủ các quy định pháp luật và đó cũng chính là “pháp luật đạo đức” thường có những hẫng hụt. Xóa bỏ những “lỗ hổng” đó đòi hỏi phải có hoạt động “kiểm toán cũng phải rất liêm chính”.
- Năm là, quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước hay quản lý cán bộ, công chức thường được quy định trong văn bản pháp luật. Tuy nhiên, việc quy định quá chung, và quá nhẹ sẽ không có tác dụng răn đe và đòi hỏi “sự chấp hành nghiêm chỉnh”. Luật Cán bộ, công chức cũng đưa ra 5 mức độ xử lý kỷ luật công chức, nhưng thực tế có lẽ công chức rơi vào mức độ thứ nhất, hai là chủ yếu. Nhiều vấn đề liên quan đến vi phạm của công chức trong hoạt động đấu thầu, hoạt động quản lý nguồn nhân lực, cũng chỉ dừng lại ở khiển trách và cảnh cáo. Mặc dù chính sách cán bộ của Đảng và Nhà nước ta “rất khoan dung và độ lượng với cán bộ, công chức”, nhưng muốn xây dựng một nhà nước pháp quyền, đích thực những con người cầm pháp luật phải “tuyệt đối không được vi phạm pháp luật”. Do đó, những vi phạm các quy định “pháp luật”, cần phải được xử lý nghiêm khắc bằng việc “không được làm cho nhà nước”
- Sáu là, yếu tố tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước là một trong tám yếu tố của việc hướng đến xây dựng một mô hình quản trị nhà nước tốt. Muốn pháp luật về đạo đức công vụ có hiệu lực, cần phải mở rộng cơ chế “quyền của công dân như là một chủ thể”. Họ có quyền: kiến nghị, yêu cầu, tố cáo, khiếu nại và khiếu kiện. Cần có một cơ chế bảo đảm tính pháp quyền của quan hệ giữa công dân và nhà nước cũng như công chức nhà nước trong việc giải quyết các