Trước tình hình bất ổn ở các làng xã thực dân Pháp phải cải cách bộ máy quản lý xã thôn, từng bước phá vỡ tính truyền thống của nó, để lập lại trật tự trong làng xã nhằm xoa dịu sự oán giận của nhân dân đối với chúng. Thực ra, sự can thiệp của thực dân Pháp vào làng xã đã có từ năm 1907 bằng việc đề ra “lệ bầu tổng lý” nhưng phải đến năm 1913, mới có Nghị định quy định một cách đầy đủ và chặt chẽ thể hiện mục đích của chính quyền bảo hộ là biến Lý trưởng và Phó lý thành những tên tay sai trung thành để thực hiện ý đồ cai trị của chúng. Cuối năm 1914, Thống sứ Đêtơnay đã ra chủ trương phải tiến hành cải lương hương chính ngay, nhưng thực dân Pháp chưa kịp thi hành thì xảy cuộc Chiến tranh thế giới thứ nhất. Sau nhiều lần trì hoãn, năm 1921, chính quyền bảo hộ đã chính thức tiến hành cuộc “cải lương hương chính” đầu tiên ở Bắc Kì.
Việc can thiệp của thực dân Pháp vào tổ chức quản lý làng xã Việt Nam được thực hiện thông qua việc “tổ chức lại bộ máy hành chính xã” mà chúng gọi là chính sách “cải lương hương chính” và kiểm soát chặt chẽ hơn nữa việc chi tiêu của làng xã. Mục đích của chính sách này là tăng cường hơn nữa sự kiểm soát của chính quyền trung ương tới cấp cơ sở, biến bộ máy chức dịch làng xã thành công cụ đắc lực cho việc cai trị của bọn thực dân. Đó cũng là nội dung chính của ba đợt cải lương hương chính ở Bắc Kì vào các năm 1921, 1927 và 1941.
Để phá vỡ tính chất khép kín, bất khả xâm phạm của làng xã, ngày 12/08/1921, Thống sứ Bắc Kỳ đã ra Nghị định số 1949 mang tên: “Nghị định chỉnh đốn lại hương hội ở Bắc Kỳ. Đây là văn bản đầu tiên thực dân can thiệp có quy mô vào bộ máy quản trị làng xã (Điều 2)” [42, 4]. Theo văn bản này, việc quản trị làng xã được giao cho HĐTB với số lượng thành viên từ 4
đến 20 người theo cách bỏ phiếu trên số dân đinh cho các giáp tộc với số lượng 100 cử tri thì được bầu một tộc biểu. Nhiệm kỳ của HĐTB là 3 năm và các tộc biểu có quyền tái cử. Nghị định năm 1921 quy định: “Trong các kỳ hội đồng, công chúng được vào xem” tất nhiên không có quyền phát biểu và không mất trật tự.
Như vậy, về hình thức cơ chế tuyển cử tộc biểu mang tính dân chủ hơn so với cơ chế kỳ mục truyền thống. Toàn bộ nhân sự bộ máy hành chính làng xã là do xã dân, quan viên hàng xã bầu ra. Trên thực tế thì Công sứ Pháp quyết định từ việc duyệt danh sách các tộc biểu, hương hội, các chức dịch đến việc giám sát hoạt động. Yếu tố dân chủ trong cơ chế tuyển cử đã bị yếu tố tập trung quyền lực của chế độ cai trị trong tay người Pháp làm giảm mất hiệu lực.
Tiêu chuẩn với những thành viên trong HĐTB là “những xã dân từ 25 tuổi trở lên và là người có tài sản trong làng, mà xưa nay chưa bao giờ làm mất quyền công dân” [42, 4]. Đứng đầu là viên Chánh hương hội và Phó hương hội trực tiếp điều khiển một số công việc như phân bổ thuế, phu lính, chia ruộng công, định lệ làng, bàn việc xây cất. Chánh hương hội là “người đại diện cho làng trước pháp luật”. Chánh hương hội vừa là người đứng đầu Hội đồng, vừa là người đứng đầu bộ phận chức dịch làng xã. Dưới quyền Hội đồng còn có nhóm kỳ dịch gồm Lý trưởng, Phó lý và Trương tuần chịu trách nhiệm thực hiện các quyết định của Hội đồng. Trong bộ phận chấp hành còn được bổ sung thêm Thư ký và Thủ quỹ. Trách nhiệm và quyền hạn của họ cũng được quy định rõ ràng: “Người thủ quỹ phải chọn người vật lực cẩn thận, thức tự chuyên giữ tiền công quỹ và thóc nghĩa xương. Hôm họp Hội đồng đầu tháng thì Thủ quỹ phải đem sổ sách trình trước Hội đồng… Người Thư-ký phải chọn người thông hiểu chữ Nho và chữ Quốc ngữ, coi việc dựng biên bản các kỳ hội-đồng của Hương-hội, cùng giữ các sổ sách của xã giao cho. Hội đồng có chi việc gì thì Thư ký phải khai vào giấy
xuyến, rồi lấy chữ ký của Chánh hương hội, của người xin cấp tiền để sang Thủ quỹ lấy tiền” [42, 12].
Chính quyền thực dân đã sớm nhận ra vai trò của Lý trưởng để có thể thâm nhập một cách thực sự vào công việc nội bộ của làng xã. Tuy nhiên, văn bản Nghị định năm 1921 không hề đả động đến quy định về việc bầu Lý trưởng, điều đó có nghĩa là do dân bầu như tục lệ trước đây. Phải đến Nghị định ngày 25/06/1922 Thống sứ Bắc Kỳ mới quy định những người ứng cử chức Lý trưởng. Lý trưởng “phải trong độ tuổi 25 đến 30, biết đọc, biết viết có hạnh kiểm và trung thành với Nhà nước, đồng thời phải có tài sản để có đủ khả năng chịu trách nhiệm khi không hoàn thành nhiệm vụ. Lý trưởng thực sự trở thành công cụ của chính quyền cấp trên, đóng vai trò trung gian giữa chính quyền cấp trên và xã, giữa xã này với xã kia. Lý trưởng chính là người môi giới cho chính phủ với hàng xã” [42, 10]. Người được bầu làm Lý trưởng phải được chính quyền cấp trên (cấp tỉnh) công nhận bằng văn bản và được giao cho văn bằng, triện gỗ để làm việc. Như thế, Lý trưởng “nằm trong ngạch viên chức Nhà nước”, là “người đứng đầu cơ quan quyền lực cuối cùng trong hệ thống chính quyền thuộc địa” [8, 137]. Những người giữ trọng trách ở các làng xã như Lý trưởng, Phó lý còn được hưởng chế độ khen thưởng, phong chức sau một thời gian công tác hay hết nhiệm kỳ. Điều 22 văn bản Nghị định năm 1922, quy định: “Lý trưởng làm việc được sáu năm có thể được hàm Tòng-cửu-phẩm văn-giai. Làm việc 4 năm nữa thì có thể được thưởng hàm Chánh-cửu-phẩm văn-giai. Rồi sau có thể ân thưởng đến hàm Chánh bát phẩm là cùng nhưng việc ân-thưởng ấy là do có làm được những việc gì đặc-biệt mới được” [33, 32].
Làng xã xưa nay vốn quen “chi thu gì cũng không có sổ sách, không có công quỹ, cho nên việc hương chính loạn trật tự đủ lối, không ai biết đến, ấy là chưa bàn đến việc tệ” [42, 15]. Chính quyền bảo hộ cho rằng nguyên nhân của mọi rối ren nảy sinh trong đời sống và công tác quản trị làng xã đó là tệ
tham nhũng, cường hào gắn liền với việc sử dụng rất tùy tiện ngân sách làng xã. Bởi vậy, cần phải lập sổ chi thu, trước là để tránh việc “các xã dân bị những kẻ chức dịch không có trách nhiệm gì, ức hiếp bắt đóng nặng; mà số tiền thu được, thời thường tiêu phí đi không lợi ích gì cho hàng xã” [42, 26], sau là để xem xét việc cải lương thực hiện như thế nào, “để các ngài chỉ dẫn cho người An Nam lúc mới ngoi lên con đường mới” [43, 20]. Vì vậy, đến lúc các xã lớn “lập sổ chi thu được viên mãn, thì các xã khác sẽ hiểu được lợi ích của việc cải lương, khi nào sự học hành trong xứ ấy lan rộng thì bấy giờ mới có thể nghĩ đến việc bắt tất cả các xã Bắc kỳ cải lương được” [43, 36].
Cùng với Nghị định số 1949, Thống sứ Bắc Kỳ đã ra văn bản số 1950 về việc “lập sổ dự toán chi thu của các làng xã An Nam xứ Bắc Kỳ” nhằm tiến thêm một bước trong việc ổn định tình hình xã thôn. Nghị định này được áp dụng đối với tất cả các xã có 500 đinh và có khoản thuế nộp từ 2000 đồng trở lên. Hàng năm vào ngày 01/11, Lý trưởng, Chánh hương hội và Thư ký sẽ họp bàn định lập sổ chi thu cho năm sau, rồi chuyển lên HĐTB thảo luận. Sổ chi thu của tất cả các làng xã đều phải được “quan Công sứ duyệt y rồi mới đem sổ ấy thi hành được” [42, 20]. Công sứ là người cuối cùng duyệt lại toàn bộ nội dung của sổ dự trù. Nếu có điểm nào không đồng ý sẽ chuyển lại cho xã, còn nếu đồng ý sẽ được thông qua.
Bằng biện pháp thiết lập ngân sách hàng xã, chính quyền thuộc địa đã tấn công vào cái mà chúng gọi là “tính tự quản” hoặc “tự trị” của tổ chức làng xã. Sự giám sát của chính quyền thực dân với bộ máy làng xã còn được thể hiện thông qua việc thường xuyên kiểm tra biên bản các cuộc họp Hội đồng và đề ra quy định thưởng phạt với từng thành viên trong Hội đồng đó. Như vậy, việc thay thế HĐKM bằng HĐTB đồng thời tăng cường sự giám sát trên phương diện tài chính với việc lập ra ngân sách xã chính quyền thực dân đã tạo ra sự đảo lộn lớn trong đời sống của các làng xã cổ truyền.
Nhưng ngay sau khi có quyết định thành lập các HĐTB thì trong nội bộ các làng xã Bắc Kỳ đã diễn ra một cuộc đấu tranh giữa một bên là các thành viên của HĐKM cũ và một bên là nhóm Tộc biểu cầm quyền. Hơn nữa, “Hội đồng tộc biểu lúc này chẳng khác gì Hội đồng kỳ mục trước đây. Giấy tờ biên bản, sổ thu chi… thường bịa đặt, giả dối che mắt quan trên” [33, 32]. Tờ báo Nam Phong nhấn mạnh rằng: “nói lên cái hiện tình của công cuộc cải lương thực nên ngao ngán quá hãy xin gói gém một câu mà nói lên rằng: cải lương hầu như đã thành cải ác mất rồi” hay “không ngờ cuộc cải lương hương chính Nhà nước mở ra lại làm rộng thêm lối kiếm trác cho kẻ tham nhũng đến thế” [61, 217 - 224].
Trước tình hình đó, ngày 25/02/1927, Thống sứ Bắc kỳ đã ra Nghị định lập lại HĐKM đứng bên cạnh HĐTB với tư cách cố vấn và giám sát bộ máy quản trị làng xã. Bản Nghị định còn đặt thêm chức Hộ lại (giữ Sổ sinh tử, giá thú) và Chưởng bạ (giữ sổ Địa bạ), đồng thời bổ sung một số điểm trong việc tuyển chọn các ủy viên HĐTB. Thành phần được phép tham gia Hội đồng đã được mở rộng, không chỉ bao gồm những người có tài sản trong làng mà còn phải là người biết chữ. Những người được vào HĐKM phải là dân đinh trong xã, từ 30 tuổi trở lên và phải đáp ứng những yêu cầu về học vị và chức bậc sau: những người đã đỗ trong các kỳ thi của Nhà nước phong kiến; những người có bằng cấp của nền giáp dục Pháp – Việt, những người có phẩm hàm, cựu Chánh tổng, Phó tổng, cựu Chánh hương hội, Phó hương hội, cựu Lý trưởng. HĐKM làm nhiệm vụ của một tổ chức tư vấn, giám sát hoạt động và thông qua các quyết định của HĐTB. Nghị định năm 1927 không quy định số lượng thành viên HĐKM là bao nhiêu người. Chính vì thế, có những xã có tới mấy chục kỳ mục nhưng lại có xã chỉ có 4 – 5 kỳ mục. Nhiệm kỳ hoạt động của HĐKM là vô thời hạn, trừ trường hợp viên kỳ mục có sai phạm bị đuổi khỏi Hội đồng, hoặc không còn là dân đinh trong làng.
Đối với bộ máy chức dịch làng xã thì việc kiểm soát của chính quyền thực dân cũng được tăng cường. Tòa Công sứ vẫn là cơ quan có quyền lực tối cao đối với làng xã. Danh sách hội viên của HĐKM và HĐTB phải trình quan Công sứ duyệt y và được lưu lại tại tòa sứ. Mọi thay đổi về nhân sự ở cả hai Hộng đồng đều phải trình lên quan Công sứ. Trong trường hợp khuyết chức Lý trưởng, quan Công sứ sẽ trực tiếp chỉ định một trong hai Phó lý đang thừa hành làm nhiệm vụ thay Lý trưởng. Những quyết định của làng xã sau khi HĐTB bàn định được ghi lại biên bản, có chữ ký của các tộc biểu tham gia và kết quả biểu quyết. Biên bản đó được chuyển cho HĐKM đóng góp ý kiến. HĐKM tán thành điểm nào, chủ tịch HĐKM thay mặt Hội đồng đề chữ “chấp thuận” và ký tên bên cạnh. Nếu điểm nào không đồng ý phải giải thích lý do và cũng ký tên bên cạnh. Nếu giữa hai Hội đồng có sự bất đồng ý kiến, quyền quyết định cuối cùng thuộc về Công sứ. Công sứ còn có quyền giải thể HĐTB hay HĐKM, một khi hai tổ chức này có những biểu hiện chống đối lại chính quyền cấp trên.
Quyền kiểm soát về mặt tài chính tiếp tục được đề cập tới trong cuộc cải lương hương chính lần hai. Tại tòa Công sứ có thêm một cơ quan chuyên trách theo dõi hoạt động của các làng xã trong địa phận của mình. Việc lập sổ chi thu tiến hành rộng khắp hơn và có quy định mới, không chỉ căn cứ vào số đinh (trên 500 dân đinh) mà còn căn cứ vào mức thu ngân sách của xã (500 đồng) so với 2000 đồng thuế chính ngạch trở lên. So với đợt cải lương thứ nhất thì thì quy định và cách thực hành sổ thu chi không có gì mới, tuy nhiên, cũng được bổ sung một số điều nhằm tăng cường hơn nữa sự kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với làng xã. Trong việc thực hiện sổ chi thu, cứ ba tháng một lần, Lý trưởng phải làm một bản kê khai trình lên quan phủ, huyện các khoản chi tiêu trong tháng qua. Chính phủ bảo hộ cũng nới rộng cho các xã các khoản tùy thu hơn trước, vì thế bọn chức dịch đã lợi dụng để bắt nhân dân làng xã phải đóng góp nhiều hơn.
Do những biến động của tình hình thế giới và trong nước, đến năm 1941, Pháp tiến hành cải lương hương chính lần thứ ba. Đây cũng là cuộc cải lương cuối cùng mà chính quyền thực dân tiến hành ở Bắc Kì. Đạo dụ ngày 23/05/ 1941, của vua Bảo Đại đã được thông qua (được Toàn quyền Đông Dương chuẩn y bằng Nghị định số 3702 ngày 29/05/1941). Điểm mấu chốt của lần này là việc xóa bỏ HĐTB. Theo đó, việc quản trị làng xã được giao cho cơ quan duy nhất là HĐKM. HĐKM được củng cố để trở thành cơ quan điều hành mọi công việc của làng xã với sự giúp sức của các chức dịch thừa hành, đứng đầu là Lý trưởng. Thành phần của HĐKM cũng được mở rộng hơn trước. Tất cả dân đinh trong xã từ 21 tuổi trở lên thỏa mãn các điều kiện đặt ra trong Nghị định năm 1927, đều là thành viên của HĐKM. Những thành phần khác cũng có thể tham gia HĐKM đó là những cộng tác với chính quyền thuộc địa. Trong giai đoạn này, bộ phận viên chức, sĩ quan, các nhà tân học là lực lượng đông đảo và giữ vai trò quan trọng nhất trong làng xã. Qua đội ngũ tay sai này, Pháp mong muốn nắm chặt hơn nông thôn nước ta. Đứng đầu HĐKM là các Tiên chỉ và Thứ chỉ. Hội đồng này vẫn chịu sự giám sát chặt chẽ của chính quyền thực dân. Việc sắp xếp thứ tự trên dưới của các thành viên trong HĐKM đều phải được sự chuẩn y của quan Công sứ chủ tỉnh. Viên Công sứ có quyền bãi miễn các thành viên hoặc giải tán cả HĐKM nếu thấy cần thiết.