Cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX, do nhu cầu của cuộc khai thác thuộc địa, thực dân Pháp bắt đầu tiến hành cải lương hương chính, hương tục ở Việt Nam, lúc đầu ở Nam kỳ, sau đó là Bắc Kỳ và Trung Kỳ. “Cải lương hương chính” là thuật ngữ nói về các chính sách mà chính quyền thực dân đưa ra để thực hiện việc cải tổ bộ máy quản lý làng xã – một đơn vị hành chính cấp cơ sở trong thiết chế cai trị của chế độ thuộc địa thực thi ở Việt Nam và Đông Dương. Theo đó, năm 1919 chính quyền thực dân ban hành Thượng dụ thay đổi ngạch hành chính quan lại Bắc Kỳ; sau đó điều chỉnh bộ máy hành chính cấp xã. Vì vậy, việc biên soạn các hương ước của các làng xã cũng phải tuân thủ theo những nội dung này. Chính sách cải lương hương chính mà thực dân Pháp chủ trương tiến hành là nhằm mục đích tăng cường sự kiểm soát của chính quyền trung ương tới cấp cơ sở, biến bộ máy chức dịch làng xã thành công cụ đắc lực cho việc cai trị của chúng.
Lúc đầu, thực dân Pháp có cách nhìn hoàn toàn khác đối với vấn đề làng xã. Theo chính quyền thực dân, “một tổ chức phức tạp như thế, dễ bảo như thế, một tổ chức mà trong đó không bao giờ thấy viên kì mục nào lại hành động đơn độc cả, một tổ chức đã tồn tại theo truyền thống từ thời xa xưa, tổ chức đó chúng ta không nên đụng tới kẻo làm dân chúng bất bình, xứ xở rối loạn” [49, 198]. Hơn thế, Pháp còn tính toán rằng: “Làng xã là một
nước cộng hòa nhỏ phải cống nạp. Chúng ta xác định mức cống nạp tùy theo sự giàu có của tổng thể làng xã; còn chính làng xã phải tìm cách thu cống phẩm… Phương pháp này là thuận lợi đối với chúng ta, và dường như đây là một phương pháp tốt: nó tạo cho làng xã một sức mạnh lớn, tránh được sự tiếp xúc trực tiếp của người Pháp với dân chúng…” [49, 199].
Từ sau Chiến tranh thế giới thứ nhất (1914 – 1918), phong trào đấu tranh giải phóng dân tộc ngày càng dâng cao và lan rộng tới cả những vùng nông thôn. Đó là tầm ảnh hưởng sâu rộng của phong trào Cần Vương, phong trào Yên Thế. Lúc này, một mặt Pháp thấy sự cần thiết phải tăng cường kiểm soát nông dân chặt chẽ hơn nữa bằng cách cải tổ lại tổ chức làng xã theo hướng có lợi cho chúng; mặt khác chúng dùng mọi thủ đoạn lôi kéo, mua chuộc nhằm tách nông dân và nông thôn ra khỏi môi trường cách mạng. Chúng đưa ra nhiều chính sách mị dân nhằm lôi kéo quần chúng với chiêu bài “hợp tác đuề huề, cải lương” nhằm xoa dịu dư luận và để tiến hành cải lương một cách thuận lợi hơn. Chúng còn cho thiết lập các Viện Dân biểu Bắc kK, Trung Kỳ, đào tạo và dung dưỡng tầng lớp thượng lưu trí thức làm nòng cốt cho việc thống trị về tư tưởng, cơ bản là khẳng định quyền hạn gần như tuyệt đối của Thống sứ và Công sứ Pháp trong bộ máy cai trị. Mặt khác, sau khi Chiến tranh thế giới thứ nhất kết thúc, Pháp tuy là nước thắng trận nhưng nền kinh tế bị thiệt hại nặng nề. Để hàn gắn vết thương chiến tranh, khôi phục kinh tế, chính quyền thực dân một mặt ra sức thúc đẩy sản xuất trong nước; mặt khác tiến hành đầu tư khai thác thuộc địa, ra sức vơ vét sức người, sức của. Muốn đạt được mục đích đó, thực dân Pháp phải “với tay” đến cấp xã thôn, cải cách bộ máy hành chính theo ý của mình.
Thực tế cho thấy, ở các địa phương bộ máy quản lý làng xã rất lỏng lẻo, tùy tiện, kém hiệu quả, không phục vụ đắc lực cho công cuộc thống trị của thực dân Pháp. Khi tìm hiểu về làng xã người Việt, thực dân Pháp nhận ra rằng bộ máy các làng đại thể có những nét tương đồng. Đứng đầu và đưa ra các quyết nghị là Hội đồng kỳ mục đại diện là Tiên chỉ, Thứ chỉ đảm trách
các việc quan trọng như: phân bổ sưu thuế, lính tráng, phân cấp công điền, sử dụng công quỹ…
Theo phong tục của các làng xã thì trong tổ chức của bộ máy làng xã thành viên của Hội đồng kỳ mục không do bầu cử và không cần sự công nhận của Nhà nước. Còn Hội đồng lý dịch đứng đầu là Lý trưởng - “cầu nối” giữa Nhà nước với làng xã, có nhiệm vụ thực hiện các yêu cầu đóng góp cho Nhà nước, quản lý sổ đinh, sổ điền, giữ gìn an ninh trong làng. Giúp việc cho Lý trưởng có Phó lý (số lượng nhiều hay ít tùy theo số dân đinh ở mỗi làng xã). Tuy nhiên, cả Lý trưởng và Phó lý đều kém vai vế, ngôi thứ lại đứng sau Tiên chỉ, Thứ chỉ và những người chức tước phẩm hàm, không có chân trong Hội đồng làng. Khi Hội đồng họp, Lý trưởng chỉ là người “bàng thính”.
Cách thức tổ chức làng xã như trên tỏ ra kém hiệu quả khi thực dân Pháp nhận ra rằng: “Các hương thôn ta từ xưa đến nay các chức sự kỳ mục kỳ nát đều là bọn vô học hay học dở dang mới chịu ra làm. Nhưng tuy vô học mà phần nhiều lại có khéo khôn riêng, khi ra làm việc dân chủ chỉ chăm chăm về sự lập bè đảng để giữ lấy quyền bính ở trong làng” [59, 222]. Do đó, tình trạng ẩn lậu về dân đinh và điền thổ diễn ra phổ biến làm cho nguồn thu từ các thứ thuế của chính quyền thực dân bị thất thoát.
Mặt khác, quản trị việc làng chỉ do một nhóm người thực hiện, sự phân công, phân nhiệm không rõ ràng. Chính vì vậy, việc tranh giành ngôi thứ hầu như làng nào cũng có, làm mất hiệu lực của bộ máy chính quyền. Đây là một thực trạng đã diễn ra khá phổ biến ở làng xã Bắc Kỳ thời đó. Do sự dung túng của chính quyền thực dân, bọn cường hào, lý dịch ỷ thế làm càn, chúng không từ thủ đoạn nào để đàn áp, bóc lột người nông dân. Chức dịch thường sử dụng bừa bãi quỹ làng, phân chia không công bằng ruộng đất công, duy trì hủ tục, cắt xén, tham ô tiền xây cất, tiền cheo, tiền bán ngôi thứ. Người nông dân bị đẩy đến con đường bần cùng hóa bởi nạn cường hào lũng đoạn. Ngay cả một số quan lại, trí thức trung thành với Pháp cũng phải thốt lên: “Nếu các quan cai
trị hiểu tiếng An-Nam, nghe được những người dân nói chuyện với nhau ban đêm trong các nhà tranh, chắc rằng chúng không khen chúng ta” [33, 29].