- bảo trì và quản lý
7 lưu vực sông lớn
2.2.2. Quản lý khai thác công trình thủy lợi ở Việt Nam
2.2.2.1. Thực trạng hệ thống thuỷ lợi và quản lý khai thác ở Việt Nam
Nhiều thập kỷ qua, công tác thuỷ lợi được Đảng, Nhà nước và nhân dân quan tâm đầu tư. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX, đã triển khai thực hiện Chương trình hoàn chỉnh thuỷ nông, đặc biệt là trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay có Chương trình kiên cố hoá kênh mương, Chương trình đảm bảo an toàn hồ chứa, Chương trình Hành động đổi mới nâng cao hiệu quả quản lý KTCTTL được phát
động, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các hệ thống công trình thuỷ lợi. Định hướng phát triển ngành, lĩnh vực và vùng trong báo cáo tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã xác định: “Ưu tiên nâng cấp và xây dựng mới các hệ
thống thuỷ lợi đồng bộ, đi đôi với đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý để khai thác có hiệu quả các công trình đã đưa vào sử dụng, đáp ứng nhu cầu về nước cho nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, cho công nghiệp, dịch vụ và nước cho sinh hoạt ở
nông thôn”.
Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, trong những năm qua, nhiều CTTL đã được xây dựng, nâng cấp, công tác quản lý khai thác cũng thường xuyên được quan tâm, tạo điều kiện thúc đẩy công tác quản lý KTCTTL đạt
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 32
kinh tế - xã hội.
Tuy vậy, bên cạnh các hệ thống thuỷ lợi phát huy hiệu quả phục vụ cao, vẫn còn nhiều hệ thống đạt hiệu quả thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ đề ra, trong đó có những yếu kém trong công tác quản lý, KTCTTL.
Đến nay, trên cả nước đã hình thành nhiều hệ thống CTTL lớn, vừa và nhỏ, với trên 904 hệ thống thuỷ lợi lớn và vừa có quy mô diện tích phục vụ từ 200 ha trở
lên. Trong đó, có 110 hệ thống thủy lợi lớn (diện tích phục vụ lớn hơn 2.000 ha) trên toàn quốc, bao gồm:
- 19 hệ thống có diện tích phục vụ từ 2.000÷3.000 ha; - 15 hệ thống có diện tích phục vụ từ 3.000÷4000 ha; - 9 hệ thống có diện tích phục vụ từ 4.000÷5000 ha; - 13 hệ thống có diện tích phục vụ từ 5.000÷10000 ha; - 43 hệ thống có diện tích phục vụ từ 10.000÷100.000 ha; - 11 hệ thống có diện tích phục vụ lớn hơn 100.000 ha.
Các hệ thống này có tổng diện tích phục vụ tưới tiêu là 5,5 triệu ha.
Về hệ thống hồ chứa, đập dâng: Hiện nay, tại 45 tỉnh, thành trong cả nước
đã xây dựng được 6.831 hồ các loại với tổng dung tích trữ 50 tỷ m3. Các hồ lớn
được xây dựng như hồ Hòa Bình, Thác Bà, Sơn La, Na Hang, Núi Cốc, Cấm Sơn, Cửa Đạt, Sông Mực, Bản Vẽ, Kẻ Gỗ, Tả Trạch, Phú Ninh, Định Bình, Ialy, Ayun hạ, Dầu Tiếng…, đã mang lại hiệu ích to lớn.
Trong số các hồ đã được xây dựng, thủy điện có 150 hồ với tổng dung tích trữ khoảng 39,6 tỷ m3. Có 6.681 hồ thuỷ lợi với tổng dung tích 10,28 tỷ m3, bảo
đảm tưới cho 803.158ha đất canh tác. Các tỉnh có nhiều hồ là Hoà Bình (521 hồ), Tuyên Quang (382 hồ), Thái Nguyên (264 hồ), Lạng Sơn (272 hồ), Bắc Giang (461 hồ), Vĩnh Phúc (227 hồ), Thanh Hoá (524 hồ), Nghệ An (625 hồ), Hà Tĩnh (345 hồ), Bình Định (223 hồ), Đăk Lắk (458 hồ), Lâm Đồng (213 hồ). Các hồ chứa đã và
đang phục vụ cho phát điện, cấp nước sinh hoạt, cấp nước cho các ngành kinh tế
trọng yếu và bảo đảm tưới cho 80 vạn ha đất canh tác.
10.076 đập dâng các loại, 10.782 công trình tạm, thời vụ.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 33
phục vụ tưới là 250 Mw, phục vụ tiêu là 300Mw. Trên 5.500 cống tưới, tiêu các loại (trong đó có trên 4.000 cống dưới đê).
Hệ thống đê điều gồm 6151,6 km đê sông, 2488,1 km đê biển, 25.869 km bờ
bao ngăn lũđầu vụ hè thu ởĐBSCL và hàng trăm cây số kè.
Hệ thống kênh có 254.815 km kênh mương các loại (trong đó kênh loại I là 32.640 km; kênh loại II là 62.217 km và kênh loại III là 159.860 km), đã kiên cố được 51.856 km. Ngoài ra còn có hàng vạn công trình trên kênh tham gia nhiệm vụ
cấp thoát nước.
Với các hệ thống thuỷ lợi hiện có, tổng năng lực thiết kế tưới của các hệ
thống bảo đảm khoảng 90% diện tích đất canh tác. Về diện tích gieo trồng được tưới, năm 2011, tổng diện tích đất trồng lúa được tưới, tạo nguồn nước tưới đạt 7 triệu ha, trong đó vụ Đông Xuân: 2,99 triệu ha, vụ Hè Thu: 2,05 triệu ha; vụ Mùa: 2,02 triệu. Tỷ lệ diện tích tưới bằng tự chảy chiếm gần 61%, còn lại là diện tích
được phục vụ tưới bằng bơm dầu, bơm điện và hình thức khác. Hàng năm, các hệ
thống thuỷ lợi phục vụ tưới cho 1,5 triệu ha rau màu, cây công nghiệp; tạo nguồn cho 1,3 triệu ha, ngăn mặn cho 0,87 triệu ha, cải tạo chua phèn 1,6 triệu ha. Tiêu nước cho trên 1,72 triệu ha đất nông nghiệp và cấp khoảng 6 tỷ m3 nước phục vụ
sinh hoạt và công nghiệp.
Hệ thống thuỷ lợi đã góp phần làm giá trị sản lượng nông nghiệp trên một
đơn vị diện tích đất canh tác tăng, tạo nên những cánh đồng 50 triệu đồng/ha, thậm chí còn cao hơn nhờđược tưới, tiêu chủ động và đầu tư ngày càng cao về giống và vật tư kỹ thuật. Ở Vùng đồng bằng sông Hồng, hệ thống thuỷ lợi đã góp phần đảm bảo điều tiết lũ cho hạ du, làm cho các đợt lũ giảm đi đáng kể. Những năm gặp điều kiện thời tiết hạn hán, hệ thống thuỷ lợi cũng đã góp phần giảm thiểu đáng kể
những vùng diện tích chịu hạn, góp phần ổn định sản xuất, nâng cao sản lượng cây trồng cho người dân trong vùng. Ở vùng ĐBSCL, các hệ thống thuỷ lợi Đồng Tháp Mười, Ô Môn Xà No, Nam Măng Thít, Tứ Giác Long Xuyên, Tây sông Hậu, QL - PH, Gò Công, hệ thống đê ngăn mặn ở Sóc Trăng, đập cao su Trà Sư, Tha La đã chủ động một phần trong việc chống lũ, ngăn mặn, giữ ngọt, mở rộng diện tích đất lúa thêm hàng nghìn ha.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 34
Các hệ thống CTTL còn tạo điều kiện phát triển đa dạng hoá cây trồng nông nghiệp, chuyển dịch cơ cấu cây trồng, nâng hiệu suất sử dụng đất, phân bố lại nguồn nước tự nhiên, cải tạo đất, cải tạo môi trường theo chiều hướng có lợi cho sản xuất và sinh hoạt, đã tạo điều kiện đểđịnh canh, định cư, giảm nạn đốt rừng làm nương của đồng bào miền núi. Bên cạnh đó chăn nuôi cũng phát triển đa dạng phong phú theo hướng hiệu quả kinh tế cao. Tạo điều kiện hình thành và phát triển các vùng chuyên canh cây trồng, vật nuôi như lúa ở ĐBSCL và Đồng bằng sông Hồng, cao su và cà phê ở Miền Đông Nam Bộ, Tây Nguyên, chè ở trung du và miền núi phía Bắc...Cây màu lương thực, nhất là ngô đã tăng diện tích lên. Cây công nhiệp hàng năm và lâu năm, cây ăn quả cũng được phát triển nhanh cả về diện tích và sản lượng.
Nhiều hệ thống thuỷ lợi đã góp phần cải tạo môi trường sinh thái, tạo nên những cảnh quan đẹp phục vụ du lịch như hồ Suối Hai, Đồng Mô - Ngải Sơn, Đại Lải, Núi Cốc, Dầu Tiếng… Một số hệ thống thuỷ lợi được đầu tư đã làm cho các vùng đất khô cằn trở thành những vùng đất trù phú, có điều kiện để người dân sinh hoạt, canh tác, thể hiện rõ nét như các hệ thống thuỷ lợi các tỉnh duyên hải miền Trung và vùng Đông Nam bộ như Dầu Tiếng (Tây Ninh), hệ thống thuỷ lợi Sông Quao, Cà Giây (Bình Thuận)... Tỷ lệ dân cư nông thôn được cấp nước hợp vệ sinh ngày càng tăng, nhất là vùng sâu, vùng xa, miền núi và ĐBSCL.
Để quản lý một số lượng lớn các CTTL nêu trên, tổng số cán bộ hiện đang công tác tại các Chi cục Thuỷ lợi trên phạm vi toàn quốc là 1.981 người. Về trình
độ năng lực cán bộ tại Chi cục, số lượng cán bộ có trình độđại học và trên đại học chiếm 64,9%, số lượng cán bộ có trình độ cao đẳng, trung cấp 18,2%; còn lại là nhân viên có trình độ sơ cấp và cán bộ giúp việc cho chi cục (văn thư, lái xe).
Ở cấp huyện, đa số các địa phương thành lập mô hình Phòng NN&PTNT hoặc Phòng Kinh tế, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thuỷ lợi. Tuy nhiên, nhân lực cho công tác thuỷ lợi ở phòng cấp huyện chưa đáp ứng yêu cầu. Ở cấp xã, Uỷ ban nhân dân mỗi xã cử 01 cán bộ bán chuyên trách phụ trách công tác thuỷ lợi. Nhìn chung, lực lượng cán bộ thuỷ lợi còn mỏng, nhất là ở cấp huyện, cấp xã.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 35
doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi (trong đó có 3 công ty liên tỉnh trực thuộc Bộ NN&PTNT, còn lại là các công ty trực thuộc UBND cấp tỉnh), một số tổ
chức sự nghiệp và hàng vạn TCHTDN. Một số tỉnh đã thực hiện đổi mới, sắp xếp lại hệ thống doanh nghiệp KTCTTL trong tỉnh như Hà Nội sau khi sáp nhập còn 4 doanh nghiệp KTCTTL liên huyện: Sông Đáy, Sông Tích, Sông Nhuệ và Quản lý; tỉnh Hải Dương sát nhập các công ty KTCTTL huyện thành công ty KTCTTL tỉnh. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp việc tách, nhập là do ý chí chủ quan, tuỳ tiện thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn.
Hiện nay có những hệ thống thuỷ nông chỉ phục vụ tưới tiêu trong phạm vi một tỉnh cũng phân ra nhiều chủ thể quản lý, nên việc phối hợp trong quản lý, điều tiết phân phối kết hợp trong quản lý toàn hệ thống rất phức tạp. Vì vậy, gây ra tình trạng “cha chung không ai khóc” công trình không ai duy tu bảo dưỡng nên xuống cấp nghiêm trọng.
Việc thực hiện sắp xếp, đổi mới và chuyển đổi hình thức hoạt động của các doanh nghiệp KTCTTL theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 còn chưa thống nhất giữa các địa phương, còn lúng túng trong việc lựa chọn loại hình doanh nghiệp để
chuyển đổi cho phù hợp. Các tổ chức quản lý KTCTTL của Nhà nước đang tồn tại, về bản chất hoạt động cơ bản là như nhau, song được mang nhiều tên gọi khác nhau như: Công ty KTCTTL, Trung tâm khai thác thuỷ lợi, Ban quản lý CTTL, Công ty cổ phần.... Sự khác biệt về tên gọi không có ý nghĩa nhiều về thực thi chủ trương đa dạng hoá quản lý CTTL. Nhìn chung tiến độ đổi mới hoạt động của các doanh nghiệp KTCTTL còn chậm. Theo báo cáo của Tổng Cục thuỷ lợi, hầu hết các doanh nghiệp, đơn vị quản lý KTCTTL chưa thực hiện đổi mới tổ chức và giảm bớt được số lượng công nhân quản lý thuỷ nông.
Nhiều địa phương chưa thành lập các TCHTDN để quản lý các CTTL nhỏ và CTTL nội đồng ở những hệ thống CTTL vừa và lớn (Bắc Cạn, Lai Châu, Hà Giang, Cà Mau, Hà Tĩnh...). Ở một sốđịa phương, UBND xã hoặc thôn quản lý các CTTL nhỏ và CTTL nội đồng trong bàn xã, trong khi UBND xã và thôn không phải là các TCHTDN. Nhiều địa phương ở vùng Đông Nam Bộ và ĐBSCL các tổ thuỷ nông quản lý CTTL nội đồng trong bản, xã. Các tổ thuỷ nông này chưa phải là các
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 36
TCHTDN hoàn chỉnh. Việc thực hiện Nghị định 115/2009/NĐ-CP của Chính phủ
về miễn giảm thuỷ lợi phí còn gặp nhiều vướng mắc ở các địa phương.
2.2.2.2. Các mô hình tổ chức quản lý thủy nông chủ yếu cấp Tỉnh ở nước ta
Để quản lý, vận hành tốt các hệ thống CTTL hiện có phục vụ sản xuất nông nghiệp, dân sinh kinh tế xã hội, trên phạm vi cả nước đã có một hệ thống tổ chức quản lý thuỷ lợi khép kín từ Trung ương đến địa phương (thực hiện chức năng quản lý Nhà nước) và từđầu mối đến mặt ruộng (thực hiện nhiệm vụ quản lý công trình). Hiện chỉ có 3 công ty liên tỉnh với diện tích phục vụ lớn do Trung ương quản lý, còn lại do cấp Tỉnh quản lý.
Sơđồ 2.5: Sơđồ tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về thủy lợi
Tuy các hình thức tổ chức quản lý KTCTTL ở các tỉnh trong cả nước chưa thống nhất, nhưng tựu trung lại có 3 mô hình tổ chức quản lý KTCTTL chủ yếu sau đây.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 37