5. Kết cấu của luận văn
3.3.2.Hệ thống luật pháp, chính sách và các công cụ quản lý vốn đầu
xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
Văn bản do Quốc hội ban hành
- Luật xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003. - Luật đấu thầu số 61/2005/QH11 ngày 29/11/2005.
- Luật 38/2009/QH12 ngày 19/6/2009 sửa đổi bổ sung một số luật có liên quan đến đầu tƣ XDCB.
Văn bản do Chính phủ ban hành
- Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 6/02/2013 của chính phủ về quản lý chất lƣợng công trình;
- Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình.
- Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10//2009 của chính phủ về sửa đổi bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của chính Phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình;
- Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính Phủ hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo luật xây dựng;
- Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 của Chính Phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình.
- Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/05/2010 của Chính Phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 207/2013/NĐ-CP ngày 11/12/2013 sử đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP.
- Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 6/02/2013 của chính phủ về quản lý chất lƣợng công trình.
Văn bản do Bộ ban hành
- Thông tƣ 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính về hƣớng dẫn quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách Nhà nƣớc;
- Thông tƣ 04/2010/TT-BXD ngày 26/5/2010 của Bộ xây dựng hƣớng dẫn lập và quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình.
- Thông tƣ số 57/2010/TT-BTC ngày 16/4/2010 của Bộ Tài chính quy định về việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí tổ chức thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất;
- Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ tài chính hƣớng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ vốn ngân sách Nhà nƣớc;
Thông tƣ số 57/2010/TT-BTC ngày 16/4/2010 của Bộ Tài chính quy định về việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí tổ chức thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất;
- Thông tƣ số 10/2011/TT-BTC ngày 26/01/2011 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn quản lý, sử dụng chi phí quản lý dự án đầu tƣ của các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc;
- Thông tƣ số 164/2011/TT-BTC ngày 17/01/2011 của Bộ tài chính hƣớng dẫn quản lý thu, chi tiền mặt qua hệ thống Kho bạc nhà nƣớc.
Văn bản do KBNN ban hành
- Quyết định 686/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 về quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ và xây dựng trong nƣớc qua hệ thống KBNN.
- Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 của Tổng Giám đốc kho bạc nhà nƣớc về việc ban hành quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ trong nƣớc qua Kho bạc nhà nƣớc.
- Quyết định số 25/QĐ-KBNN ngày 14/01/2004 của Tổng giám đốc KBNN về quy trình thanh toán vốn đầu tƣ ngoài nƣớc.
3.3.3. Quản lý việc triển khai các dự án đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách của Nhà nước
3.3.3.1 Tổ chức bộ máy quản lý triển khai dự án đầu tư XDCB từ vốn NSNN Bộ máy quản lý bao gồm:
- HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cấp huyện, quyết định các vấn đề quan trọng của huyện, phê duyệt dự toán ngân sách và phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện, trong đó có danh mục các dự án đầu tƣ và kế hoạch đầu tƣ XDCB; phê duyệt quyết toán ngân sách cấp huyện do UBND huyện trình.
Thực hiện giám sát quá trình thực hiện dự toán ngân sách, quá trình thực hiện các dự án, công trình thuộc phạm vi quản lý.
- UBND huyện: Trong Bộ máy quản lý NSNN cho đầu tƣ trên địa bàn cấp huyện, UBND là cơ quan hành pháp cấp huyện, UBND huyện vừa là ngƣời quyết định đầu tƣ (cơ quan chủ quản đầu tƣ) vừa là chủ đầu tƣ các dự án thuộc phạm vi thành phố phân cấp quản lý. UBND huyện có nhiệm vụ thực hiện việc tổng hợp và phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc và các xã, thị trấn, giao kế hoạch chi tiết cho từng chủ đầu tƣ sau khi đƣợc HĐND huyện phê chuẩn; quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ, kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu, chỉ định thầu, phê duyệt quyết toán vốn đầu tƣ các dự án do mình quyết định.
- Phòng tài chính-kế hoạch: Từ năm 2008, thực hiện mô hình tổ chức các phòng thuộc UBND huyện theo hƣớng dẫn của Bộ nội vụ, phòng tài chính - kế hoạch đƣợc hình thành trên cơ sở phòng tài chính trƣớc đây và bổ sung thêm một phần chức năng của phòng kế hoạch kinh tế trƣớc đây.
Phòng tài chính kế hoạch là đầu mối thực hiện việc thẩm định dự án đầu tƣ, tổng hợp dự toán ngân sách, tổng hợp kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB, thẩm tra phƣơng án phân bổ kế hoạch vốn và dự toán ngân sách năm, thẩm tra quyết toán vốn đầu tƣ và thẩm tra quyết toán ngân sách cấp huyện hàng năm trình UBND huyện. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
3.3.3.2. Công tác cấp phát và thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
Theo quy định hiện nay, công tác cấp phát và thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN trên địa bàn Huyện đƣợc thực hiện thông qua KBNN Huyện.
UBND huyện Lâm Thao đã chấp hành nghiêm việc phân cấp quyết định đầu tƣ các dự án thuộc ngân sách huyện ngân sách xã. Các đơn vị và địa phƣơng trong huyện đã có nhiều nỗ lực phấn đấu hoàn thành và vƣợt các chỉ tiêu về dự toán thu ngân sách, khai thác, tập trung đầy đủ và kịp thời các nguồn thu vào NSNN; tổ chức quản lý và điều hành các nguồn vốn đầu tƣ
đúng quy định, đáp ứng tiến độ thực hiện và tiến độ thanh toán vốn của các dự án đƣợc thông báo kế hoạch vốn.
* Kiểm soát tạm ứng vốn đầu tư XDCB từ NSNN:
Từ năm 2011 và những tháng đầu năm 2012, quy trình kiểm soát thanh toán tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB đƣợc thực hiện theo quy định 686/QĐ- KBNN. Sau đó, quy trình kiểm soát đƣợc thực hiện theo Quyết định số 282/QĐ-KBNN các bƣớc tiến hành nhận và trả kết quả cho chủ đầu tƣ đƣợc thực hiện theo quy trình giao dịch một cửa.
Bảng 3.5: Tình hình tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB giai đoạn năm 2010 - 2014
Đơn vị: triệu đồng
Năm Tổng thanh toán Tạm ứng Tỷ lệ (%)
1 2 3 4=3/2 2010 144,5 49.1 34 2011 161,8 53.4 33 2012 177,5 56.8 32 2013 186,3 63.3 34 2014 195,7 50.9 26
(Nguồn: Tổng kết hoạt động KBNN Lâm Thao)
Có thể nhận thấy tỷ lệ thanh toán đạt cao nhƣng tỷ lệ tạm ứng ở mức trung bình, đảm bảo theo đúng quy định của Nhà nƣớc, tỷ lệ tạm ứng qua các năm đều có sự sụt giảm.
Kể từ năm 2012, KSC tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB tại KBNN Lâm Thao đang áp dụng theo quy định mới nhất là Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban hành quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ trong nƣớc qua KBNN. Ngoài ra nhiều văn bản pháp luật khác cũng đƣợc sử dụng để điều chỉnh nội dung KSC tạm ứng đầu tƣ XDCB nhƣ Nghị định số 48/2010/NĐ-
CP ngày 07/5/2010, Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Chính phủ, công văn số 16989/BTC-ĐT ngày 13/12/2011 của Bộ tài chính. Theo quy định trong các văn bản pháp luật, căn cứ để kiểm soát thanh toán tạm ứng là theo hợp đồng giữa Chủ đầu tƣ và Nhà thầu mà Nhà nƣớc chỉ quy định tỷ lệ % tạm ứng tối đa theo Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng (có liệu lực từ 01/7/2010) là 50%. Điều này có nghĩa là việc thanh toán tạm ứng bao nhiêu là phụ thuộc lớn vào thỏa thuận giữa chủ đầu từ và nhà thầu thi công. Nguyên tắc thanh toán là KBNN căn cứ vào điều khoản thanh toán đƣợc quy định trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu để thực hiện thanh toán, do đó nhà thầu có thể thống nhất với chủ đầu tƣ tạm ứng một lần hoặc nhiều lần, giai đoạn tạm ứng, số lần tạm ứng, thời gian tạm ứng và mức tạm ứng thể hiện cụ thể trong hợp đồng. Chính vì vậy, số tiền tạm ứng vốn đƣợc xác định thiếu tính khách quan. Việc tạm ứng còn có thể bị vụ lợi, tỷ lệ tạm ứng cho nhà thầu do chủ đầu tƣ quyết định, có trƣờng hợp đƣợc tạm ứng cao, nhƣng có trƣờng hợp chỉ đƣợc tạm ứng mức tối thiểu. Nếu tạm ứng thấp, đơn vị thầu sẽ thiếu vốn để thực hiện dự án, để mua vật tƣ, nhiên liệu, máy móc thiết bị, chi phí nhân công…, gây khó khăn cho việc thực hiện dự án đảm bảo đúng tiến độ và chất lƣợng. Nhƣng nếu tạm ứng vốn nhiều thì cũng có thể dẫn đến nhiều hệ lụy. Mức tạm ứng cao có thể nảy sinh việc chủ đầu tƣ và nhà thầu sử dụng vốn sai mục đích, dẫn đến thất thoát lãng phí đồng vốn của Nhà nƣớc. Trên thực tế, đối với những nhà thầu năng lực tài chính yếu, khi đƣợc nhận tạm ứng sẽ dùng khoản tiền nhận đƣợc để trả nợ các khoản vay trƣớc đó cho các mục đích khác đã đến hạn tại ngân hàng nơi nhà thầu mở tài khoản. Và do đó nhà thầu sẽ gặp khó khăn khi không có vốn để triển khai thi công công trình, hoặc không đảm bảo vốn để mua đủ vật tƣ, thiết bị… đáp ứng yêu cầu thi công dẫn đến chậm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện dự án hoặc không có khối lƣợng để thanh toán hoàn ứng theo kế hoạch dẫn đến công trình bị trƣợt giá gây nên lãng phí vốn. Ngoài
ra nhà thầu có thể sử dụng khoản tiền đƣợc tạm ứng (thƣờng vào cuối năm) sử dụng sai mục đích nhƣ mua xe ô tô, trang thiết bị, mua sắm tài sản … hoặc đầu tƣ vào mục đích khác không phục vụ cho dự án dễ xảy ra thất thoát vốn nếu xảy ra rủi ro. Do đó nảy sinh cơ chế xin cho giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu trong thƣơng thảo, thỏa thuận tỷ lệ tạm ứng, tạo nên sự bất bình đẳng giữa các nhà thầu. Mặt khác, việc tạm ứng cao làm cho các chủ đầu tƣ gặp khó khăn trong việc thu hồi tiền tạm ứng nhƣng không triển khai thi công đƣợc nên rất khó để thay thế đƣợc nhà thầu mới. Trong thời gian qua, nhiều dự án có số dƣ tạm ứng lớn nên khó khăn trong việc thu hồi tiền tạm ứng, trong khi đó tiến độ thi công chậm.
Hiện Nhà nƣớc cũng chƣa có quy định cụ thể để kiểm soát việc tạm ứng vốn với tiến độ thực tế của dự án. Do đó, nhiều dự án đầu tƣ đã đƣợc tạm ứng vốn nhƣng tiến độ thi công lại chậm trễ, dễ gây thất thoát vốn đầu tƣ mà nguyên nhân là do tiến độ giải phóng mặt bằng còn chậm. Vốn của Nhà nƣớc bị sử dụng sai mục đích, không đúng đối tƣợng, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro đối với vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc. Điều này cũng là một trong những vƣớng mắc của khâu kiểm soát thanh toán vốn tạm ứng.
Đối với đền bù GPMB, KBNN Huyện thực hiện KSC đối với việc tạm ứng và thanh toán tạm ứng theo thông tƣ 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 về việc quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN. Hiện tại số dƣ tạm ứng đền bù GPMB tại KBNN tập trung tại một số dự án thuộc BQL dự án giao thông quản lý.
* Kiểm soát thanh toán khối lượng hoàn thành
Quy trình kiểm soát khối lƣợng hoàn thành đƣợc thực hiện theo Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 của Tổng Giám đốc KBNN, các bƣớc tiến hành nhận và trả kết quả cho chủ đầu tƣ đƣợc thực hiện theo quy trình giao dịch một cửa. KBNN Lâm Thao cũng niêm yết và hƣớng dẫn công khai cho chủ đầu tƣ về hồ sơ, chứng từ, thủ tục thanh toán, đặc biệt là tài liệu chứng thực khối lƣợng công việc hoàn thành.
Đvt: %
Hình 3.1: Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN
(Nguồn: Báo cáo KBNN Lâm Thao)
Qua số liệu tổng hợp trên cho thấy nhiệm vụ của KBNN Lâm Thao hàng năm đều tăng lên đáng kể, các nguồn vốn đầu tƣ đều tăng. hỉ riêng trong lĩnh vực kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB hàng năm các đơn vị thuộc KBNN Huyện đã tích cực, chủ động tham mƣu cho cấp ủy chính quyền các cấp cả trong việc phân bổ nguồn vốn, trong thực hiện cơ chế quản lý cấp phát, trong điều hành và chỉ đạo triển khai đẩy tiến độ thi công các công trình trên toàn địa bàn. Đặc biệt đã chủ động phối hợp với các cơ quan đơn vị có liên quan và các chủ đầu tƣ tháo gỡ khó khăn vƣớng mắc về hồ sơ, thủ tục và tăng cƣờng kiểm tra tiến độ thi công, đôn đốc thanh toán vì vậy hàng năm đều đạt tỷ lệ giải ngân cao trên 90%. Trong giai đoạn từ năm 2010 - 2014, tỷ lệ vốn giải ngân của dự án XDCB từ NSNN đến 31/12 hàng năm đạt trung bình khoảng 96,5%. Do áp dụng những biện pháp linh hoạt trong KSTTVĐT XDCB từ NSNN nên tình hình giải ngân so với kế hoạch vốn của huyện Lâm Thao đã đƣợc cải thiện một bƣớc, hạn chế bớt tình trạng vốn chờ công trình. Việc phân giao kế hoạch và phân cấp quản lý vốn triệt để hơn, giúp việc triển khai thực hiện kế hoạch đƣợc sớm, tuân thủ thời gian và chất lƣợng quản lý vốn đầu tƣ đã thể hiện trong công tác giải ngân đƣợc nhanh chóng, kịp thời.
Tuy nhiên, trên địa bàn Huyện, tình trạng tập trung giải ngân thanh toán vốn vào tháng cuối năm (tháng 12) tƣơng đối lớn chiếm 69.61% vốn cấp phát, trong khi vốn thanh toán của 11 tháng chỉ đạt 30,39% vốn cấp phát. Khối lƣợng kiểm soát, thanh toán của KBNN huyện tập trung vào thời điểm cuối năm gây nên tình trạng quá tải và ảnh hƣởng dẫn đến chất lƣợng kiểm soát thanh toán không cao.
* Quyết toán công trình hoàn thành
Giai đoạn 2006 - 2010 số dự án hoàn thành đƣợc thẩm tra quyết toán có tổng số 551 dự án, bình quân mỗi năm 110 dự án và mỗi cán bộ phải thẩm tra 55 dự án/năm. Nếu trừ ngày lễ, tết, thứ 7, chủ nhật; thì thời gian thẩm tra mỗi dự án dƣới 5 ngày. Với thời gian quá ít, chắc chắn không thể thẩm tra hết các hồ sơ chi tiết nhƣ: văn bản pháp lý, hợp đồng kinh tế, biên bản nghiệm thu giai đoạn, nghiệm thu hoàn thành, hồ sơ hoàn công, nhật ký thi công, hồ sơ đấu thầu, dự toán thiết kế và các hồ sơ chứng từ thanh toán. Dẫn đến chất lƣợng công tác thẩm tra quyết toán không cao, số chênh lệch giảm 4.608 triệu so với số đề nghị quyết toán 360.150 triệu chỉ chiếm 1,28% là quá thấp. Phần lớn là chấp nhận giá trị khối lƣợng xây lắp, thiết bị và chỉ cắt giảm các khoản ở chi phí XDCB khác.
3.3.3.3. Công tác quản lý chất lượng công trình và lựa chọn nhà thầu