6. Kết cấu của luận văn
2.3.2Những hạn chế và nguyờn nhõn
2.3.2.1 Hệ thống cỏc cơ quan thực hiện quản lý nợ nước ngoài của Chớnh phủ hiện chưa phõn định rừ chức năng, nhiệm vụ.
Với nhiều cơ quan tham gia quản lý nợ hiện nay, khú cú thể cú những phản hồi kịp thời đối với cỏc cơ hội thị trường. Chẳng hạn trong huy động nợ mới, quy trỡnh phờ duyệt cú thể kộo dài 6 – 8 thỏng. Số lượng cỏc cơ quan quản lý đó giảm xuống sau khi ban hành Luật Ngõn sỏch sửa đổi. Tuy nhiờn, vẫn cũn một số lượng lớn cỏc cơ quan chịu trỏch nhiệm về giỏm sỏt, phõn tớch và quản lý nợ của Chớnh phủ. Hiện nay cả Bộ Tài chớnh (Bộ TC), Bộ Kế hoạch - Đầu tư (Bộ KH & ĐT), Ngõn hàng Nhà nước (NHNN) và một số cơ quan khỏc cựng được giao nhiệm vụ quản lý nợ Chớnh phủ mà khụng xỏc định được chớnh xỏc phạm vi hoạt động của từng đơn vị. Luật Ngõn sỏch Nhà nước quy định Bộ Tài chớnh là cơ quan xõy dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong và ngoài nước. Quy chế Quản lý vay và trả nợ nước ngoài quy định, Bộ KH & ĐT chịu trỏch nhiệm xõy dựng chiến lược quốc gia và trả nợ nước ngoài. Luật Tổ chức Cỏc Tổ chức Tớn dụng quy định NHNN phối hợp với Bộ TC xõy dựng chiến lược điều hành nợ Chớnh phủ trong từng giai đoạn để đảm bảo sự phự hợp trong việc thực thi chớnh sỏch tài khoỏ và chớnh sỏch tiền tệ, tham gia giải quyết cỏc vấn đề liờn quan đến nợ nước ngoài. Ngõn hàng Phỏt triển Việt Nam huy động vốn và giải ngõn cho cỏc dự ỏn phỏt triển ưu tiờn của Chớnh phủ.
Như vậy cơ chế phõn cấp quản lý cũn mõu thuẫn, chồng chộo. Mặc dự Bộ tài chớnh là cơ quan đầu mới trong quản lý vay và trả nợ nước ngoài song theo Nghị định 134/2005 thỡ cả Bộ đầu tư cũng cú vai trũ chủ trỡ trong việc xõy dựng và trỡnh thủ tướng danh mục cỏc dự ỏn được cấp phỏt và vay lại từ nguồn vay nước ngoài của Chớnh phủ. Vớ dụ như trong vấn đề vay thụng qua thỏa thuận vay đối với cỏc khoản vay ODA; Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trỡ vận động, xõy dựng danh mục yờu cầu tài trợ vốn ODA, tổ chức đàm phỏn, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA, phõn bổ vốn ODA cho chương trỡnh, dự ỏn và quản lý nguồn vốn. Cũn việc
tổ chức đàm phỏn, ký kết thỏa thuận vay cụ thể do Bộ Tài chớnh chủ trỡ thực hiện. Như vậy mụ hỡnh chung nếu 2 bộ này khụng cú sự liờn hệ chặt chẽ sẽ cú rất nhiều khú khăn khi khụng liờn kết được việc lập dự ỏn vay với khõu đàm phỏn ký kết thỏa thuận vay. Ngoài ra chưa kể đến trường hợp Ngõn hàng Nhà nước Việt Nam được Chớnh phủ phõn cụng đàm phỏn, ký kết thoả thuận vay thỡ Ngõn hàng Nhà nước Việt Nam chuyển cho Bộ Tài chớnh thỏa thuận vay đó được ký kết để Bộ Tài chớnh tổ chức thực hiện. Như vậy từ khõu đàm phỏn đến khõu tổ chức thực hiện đụi lỳc cũng cú sự tỏch rời dẫn đến việc sử dụng vốn vay khụng hiệu quả.
Một vớ dụ khỏc là về trỏch nhiệm trong khoản vay của Chớnh phủ thụng qua phỏt hành 750 triệu đụ la trỏi phiếu quốc tế; sau đú giao cho Tập đoàn Cụng nghiệp Tàu thủy Việt Nam ( Vinashin) sử dụng để đầu tư phỏt triển kinh doanh. Nhưng Vinashin đó khụng sử dụng hiệu quả nguồn vốn dẫn tới thua lỗ, nợ nần chồng chất nờn phải chuyển giao bớt tài sản, cụng nợ để cỏc tập đoàn, tổng cụng ty nhà nước khỏc ứng cứu. Chớnh phủ nhận trỏch nhiệm về vụ việc này là chưa đủ và khụng cụng bằng cho nhiều thành viờn Chớnh phủ khụng cú liờn quan gỡ tới Vinashin. Bộ tài chớnh, Bộ giao thụng vận tải cũng cho rằng đõy khụng phải trỏch nhiệm do khụng phải là đại diện sở hữu.
2.3.2.2 Đỏnh giỏ tỡnh hỡnh nợ nước ngoài chưa chớnh xỏc
Việc phõn tớch đỏnh giỏ tỡnh hỡnh nợ là một chức năng của quản lý nợ. Chức năng này đũi hỏi khụng chỉ thu thập đầy đủ số liệu mà cũn cần đến những phương phỏp đỏnh giỏ cú tớnh khoa học. Cỏc phõn tớch về nợ nước ngoài hiện nay mà cỏc cơ quan quản lý thực hiện chủ yếu dựa trờn cỏc chỉ số nợ khỏc nhau.
Hệ thống cỏc chỉ số đỏnh giỏ tỡnh trạng nợ nước ngoài của một nước chỉ cho phộp đỏnh giỏ mức độ nợ nần trong những thời điểm nhất định, chưa đỏnh giỏ trong một khoảng thời gian dài. Trong đú Chỉ số nợ trờn giỏ trị xuất khẩu hàng hoỏ và dịch vụ là một chỉ số quan trọng đỏnh giỏ khả năng vay nợ của một nước chỉ được tớnh toỏn dựa trờn số dư nợ và giỏ trị xuất khẩu, khụng tớnh đến cỏc biến khỏc cú mối liờn hệ chặt chẽ đến khả năng trả nợ thực tế và diễn biến của nợ như số dư nợ ban đầu, lói suất, tốc độ tăng trưởng của xuất khẩu và nhập khẩu.Vỡ vậy với hệ
thống đỏnh giỏ này khú cú thể đưa ra một dự bỏo ớt sai số nhất cho hạn mức dư nợ cũng như đỏnh giỏ khả năng trả nợ nước ngoài của Chớnh phủ trong tương lai.
Mặt khỏc xuất phỏt từ việc phõn cấp chức năng và nhiệm trong quản lý nợ nước ngoài cho cỏc cơ quan quản lý chưa hợp lý; dẫn đến việc theo dừi và đỏnh giỏ cỏc khoản nợ cũng bị chia sẻ giữa cỏc cơ quan quản lý Bộ KH & ĐT, Bộ Tài chớnh. Cỏc đơn vị này đều cú sử dụng hệ thống quản lý nợ riờng biệt và thủ cụng nờn cỏc bỏo cỏo về nợ Chớnh phủ hiện nay khụng đảm bảo sự chuấn xỏc. Bờn cạnh đú cỏc chỉ tiờu theo dừi và đỏnh giỏ nợ cũng khụng được tập hợp thành một hệ thống nhằm xỏc định mức độ nghiờm trọng của nợ cũng như làm cơ sở xõy dựng chiến lược dài hạn về nợ chớnh phủ.
Nợ nước ngoài được tạo ra từ yờu cầu tài chớnh của Chớnh phủ. Cỏc yờu cầu tài chớnh phỏt sinh từ hoạt động của Chớnh phủ như thu chi thường xuyờn và thu chi đầu tư cũng như cỏc giao dịch tài chớnh, sự chuyển mỡnh của cỏc cụng nợ bất thường, và cỏc điều chớnh khỏc. Như WB đó nờu trong Tài liệu Thẩm định Dự ỏn, “thiếu một ngõn sỏch được tổng hợp đầy đủ tại Việt Nam, nờn khú cú thể giỏm sỏt tổng thu và tổng chi, cũng như vị thế tài khúa thực sự. Cỏc quỹ ngoài ngõn sỏch, cỏc khoản vay lại từ hỗ trợ phỏt triển Chớnh phủ và hầu hết chi tiờu cấp xó khụng được tổng hợp vào ngõn sỏch.” Rừ ràng đõy là khú khăn để cỏc nhà quản lý nợ cú thể biết được tổng yờu cầu tài chớnh (hoặc huy động) sẽ là bao nhiờu cho năm tài chớnh, và do vậy khú cú thể xỏc định được chương trỡnh huy động hoặc nguồn tài chớnh năm tài khúa là một bộ phận của chiến lược nợ.
2.3.2.3 Việc xõy dựng Chiến lược vay và trả nợ chưa hợp lý.
Một vấn đề nữa trong quản lý nợ nước ngoài là chưa xỏc định rừ mục tiờu, hiệu quả theo quan điểm thỳc đẩy hàng hoỏ xuất khẩu tạo ra lợi nhuận và cú ngoại tệ để trả nợ. Với nhiều quan niệm cho rằng nguồn vốn ODA là “của cho khụng" ngay cả trong bộ phận quản lý nợ. Điều này dẫn đến tỡnh trạng buụng lỏng quản lý trong quỏ trỡnh thực hiện cỏc dự ỏn. Ngay cả khi viện trợ khụng hoàn lại cũng cú cỏi giỏ của nú, nước tài trợ đũi hỏi những yờu cầu riờng về thời gian vay vốn, lĩnh vực đầu tư...
Thờm vào đú, chỳng ta chưa xõy dựng được một chiến lược vay và trả nợ cụ thể cho từng khoản vay. Nhiều cấp cựng quản lý một dự ỏn hay một nguồn viện trợ được phõn tỏn ở nhiều ngành, nhiều địa phương gõy ra những chi phớ giao dịch khụng đỏng cú.
Bờn cạnh đú, cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài hiện nay ở Việt Nam chưa cú sự quan tõm đầy đủ đến cụng tỏc quản lý chi phớ rủi ro và phõn tớch cỏc rủi ro. Cỏc rủi ro chủ yếu bao gồm:
- Rủi ro thị trường liờn quan đến biến động bất lợi về lói suất hoặc tỷ giỏ - Rủi ro tỡm vốn/ gối đầu, Chớnh phủ gặp khú khăn, hoặc khụng thể tiếp cận thị trường khi đang cần vốn và phải huy động vốn với chi phớ cú thể chấp nhận.
- Rủi ro tớn dụng, đo lường tỏc động khi đối tỏc giảm uy tớn tớn dụng hoặc vỡ nợ đối với tài sản do Chớnh phủ nắm giữ.
- Rủi ro hoạt động, bao gồm một loạt những nguy cơ và sự kiện tiềm tàng bao gồm lỗi giao dịch tại cỏc bước khỏc nhau trong thực hiện và ghi chộp giao dịch, thiếu hoặc mất kiểm soỏt nội bộ, hay hệ thống, dịch vụ; rủi ro uy tớn; rủi ro phỏp lý; vi phạm an ninh; hoặc thiờn tai địch hoạ gõy ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ.
Việc quản lý chặt chẽ cỏc khoản vay nợ nước ngoài được Chớnh phủ bảo lónh là một đảm bảo để cỏc nghĩa vụ nợ đối với nhà tài trợ và vỡ vậy Chớnh phủ cú trỏch nhiệm trong việc nghiờn cứu thận trọng cỏc đề xuất vay vốn. Nhưng điều này cũng khụng cú nghĩa rằng cỏc nhà tài trợ khụng tham gia vào việc đỏnh giỏ rủi ro của cỏc dự ỏn vay vốn.
2.3.2.4 Cơ sở dữ liệu chưa đầy đủ và việc ứng dụng cụng nghệ thụng tin cũn yếu kộm
Cỏc thụng tin về nợ hiện nay cũn đang phõn tỏn. Hiện tại số liệu nợ nước ngoài được lưu ở cỏc đơn vị của Bộ Tài chớnh, Ngõn hàng nhà nước và Ngõn hàng phỏt triển. Cục quản lý nợ và Tài chớnh đối ngoại của Bộ tài chớnh lưu cỏc số liệu về cỏc khoản vay song phương và đa phương chớnh thức trong khi Vụ quản lý ngoại hối của Ngõn hàng Nhà nước lại lưu số liệu về nợ nước ngoài theo hợp đồng của cỏc Doanh nghiệp (bao gồm cả DNNN). Và mặc dự cả hai đơn vị này đều cài đặt DMFAS để quản lý nợ nhưng xem ra hệ thống này vẫn chưa hoạt động đầy đủ và
vẫn cũn nhiều tồn tại về trựng lặp số liệu. Việc lưu giữ cỏc số liệu nợ mới dừng lại ở diện hẹp nhằm đỏp ứng nhu cầu nghiệp vụ của từng đơn vị riờng biệt chứ khụng phõn trỏch nhiệm cụ thể về quản lý một loại nợ nào. Điều này chắc chắn dẫn đến việc khú khăn cho cỏc nhà kinh tế cũng như cỏc nhà quản lý cấp cao cú một cỏi nhỡn toàn diện về tỡnh trạng nợ nước ngoài của Chớnh phủ một cỏch chớnh xỏc, đầy đủ và kịp thời.
Cơ sở dữ liệu khụng được tổng hợp chớnh xỏc và đầy đủ, thậm chớ lại cũn chồng chộo nhau gõy khú khăn cho cụng tỏc quản lý cũng do Hệ thống cụng nghệ thụng tin của Việt Nam cũn kộm. Với việc thu thập số liệu bằng cỏc phương phỏp thủ cụng sẽ khú cú thể đưa ra một bỏo cỏo nợ nước ngoài chớnh xỏc được. Thậm chớ khi ỏp dụng hệ thống cụng nghệ thụng tin hiện đại hơn, việc ứng dụng vào quỏ trỡnh quản lý nợ nước ngoài vẫn cũn rất hạn chế.
2.3.2.5 Năng lực của cỏn bộ trong quản lý và giỏm sỏt vốn vay nợ nước ngoài của Chớnh phủ chưa cao.
Năng lực quản lý và giỏm sỏt thực hiện dự ỏn và chương trỡnh ODA ở Việt Nam cũn hạn chế và bất cập, đặc biệt là khi cú sự tham gia của chớnh quyền địa phương. Năng lực quản lý của cỏn bộ trong cụng tỏc quản lý và thực hiện ODA cũn yếu và chưa đỏp ứng những yờu cầu của việc nõng cao hiệu quả của cỏc dự ỏn ODA. Theo xếp hạng của tạp chớ Forbes cụng bố vào thỏng 7 /2010 thỡ VN là nước tham nhũng thứ 3 chõu Á. Sự thất thoỏt và tham nhũng ở Ban quản lý dự ỏn PMU18, vụ hối lộ PCI là những vớ dụ về hạn chế trong quản lý giỏm sỏt cỏc dự ỏn ODA. Vụ hối lộ quan chức Việt Nam của cụng ty PCI (Pacific Consultants Internationa), Cụng ty Tư vấn Quốc tế Thỏi Bỡnh Dương, Nhật Bản) là vụ việc nổi đỡnh đỏm trong năm 2008 tại Việt Nam, liờn quan đến việc đưa hối lộ của một số quan chức cụng ty PCI Nhật Bản với Ban Quản lý dự ỏn PMU tại thành phố Hồ Chớ Minh. Nhật đó phải đi đến quyết định tạm ngừng cấp ODA cho Việt Nam trong năm 2009(ngày 23/02/2009, Nhật Bản mới quyết định nối lại ODA cho Việt Nam), đồng thời đúng băng lượng tài trợ khoảng 700 triệu đụ la đó cấp trong năm 2008. Hầu hết nguồn vốn này tập trung cho cỏc dự ỏn cơ sở hạ tầng quan trọng. Vỡ vậy việc đảm
bảo sự minh bạch và trỏch nhiệm trong quản lý dự ỏn ODA và năng lực quản lý cũng như đạo đức của cỏc cỏn bộ quản lý Việt Nam là một vấn đề hết sức cấp thiết.
Việc phõn cấp trong quản lý và sử dụng ODA đó được thực hiện và thu được những kết quả quan trọng như mở rộng đối tượng hưởng thụ và nõng cao quyền tự chủ của chớnh quyền địa phương. Tuy nhiờn sự phõn cấp trong quản lý và sử dụng vốn ODA chưa cú sự thống nhất giữa trung ương và địa phương. Những hạn chế về năng lực của cỏn bộ địa phương trong chuyờn mụn nghiệp vụ và ngoại ngữ cũng là nhõn tố làm hạn chế việc phõn cấp và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Để nõng cao hiệu quả sự dụng vốn ODA, cần phải đầu tư nhiều hơn vào việc xõy dựng năng lực cỏn bộ địa phương.
Trờn cơ sở phõn tớch và đỏnh giỏ thực trạng cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài của Chớnh phủ tại Việt Nam cú thể xỏc định được một số nguyờn nhõn dẫn đến những hạn chế như thiếu hụt kinh nghiệm quản lý nợ cũng như một đội ngũ cỏn bộ cú chuyờn mụn, việc ứng dụng cụng nghệ thụng tin cũn yếu kộm và việc xõy dựng một quy trỡnh thẩm định cỏc dự ỏn đầu tư sử dụng vốn vay nước ngoài của Chớnh phủ cũn yếu kộm.
Cũn những tồn tại và hạn chế trong quản lý vay nợ nuớc ngoài của Chớnh phủ cú thể do kinh nghiệm quản lý nợ cũn kộm: Nguồn vốn vay thương mại nước ngoài của Việt Nam cũng đang cũn ớt ỏi vỡ vậy chưa chỳ trọng phõn tớch đỏnh giỏ cỏc tiờu chớ cũng như cỏc rủi ro liờn quan đến khoản vay như rủi ro lói suất, rủi ro tớn dụng, rủi ro tỷ giỏ… Cỏc nguồn vốn vay chớnh thức chiếm tỷ trọng chủ yếu, song Việt Nam cũng chỉ mới bắt đầu tiếp nhận và triển khai cỏc dự ỏn ODA của cỏc ngõn hàng đa phương lớn từ năm 1995. Kinh nghiệm chưa cú nhiều và hệ thống quản lý nợ nước ngoài cũn trong quỏ trỡnh xõy dựng và phỏt triển. Bờn cạnh đú nhận thức về ODA vẫn chưa đỳng đắn khi cho rằng đõy là một khoản viện trợ khụng hoàn lại và khụng cần phải tớnh toỏn đến cỏc khoản lói và trả nợ. Chớnh điều này dẫn đến việc sử dụng vốn ODA lóng phớ và khụng hiệu quả.
CHƯƠNG 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CễNG TÁC QUẢN Lí NỢ NƯỚC NGOÀI CỦA CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM 3.1 Quan điểm và định hướng vay và kế hoạch trả nợ nước ngoài của Chớnh phủ thời gian tới. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Định hướng vay và kế hoạch trả nợ nước ngoài của Chớnh phủ được trỡnh bày trong chương trỡnh quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009-2012( ban hành kốm theo quyết định số 527/QĐ-TTg thỏng 4/2009).
Quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009- 2012 phải đảm bảo đỏp ứng được cỏc nhu cầu về vốn của Chớnh phủ, của cỏc doanh nghiệp với chi phớ thấp nhất và mức rủi ro ở mức chấp nhận trong thời gian trung hạn; Việc quản lý, phõn bổ và sử dụng vốn vay phải đạt mục tiờu hiệu quả, thỳc đẩy tăng trưởng kinh tế, phỏt triển bền vững, phự hợp với khả năng trả nợ và đảm bảo an ninh tài chớnh quốc gia; Khuụn khổ phỏp lý và cỏc cơ chế chớnh sỏch quản lý nợ nước ngoài cần đổi mới, tạo điều kiện thuận lợi để phỏt triển thị trường vốn trong nước và tăng cường