5. Kết cấu của Luận văn
1.3.1.Tổng quan kinh nghiệm quốc tế
1.3.1.1. Mục tiêu quản lý của chủ sở hữu nhà nước
Với vai trò chủ sở hữu, việc xác định mục tiêu của sở hữu nhà nƣớc đã đƣợc các nƣớc quan tâm đổi mới trong thời gian qua. Ở hầu hết các nƣớc,
mục tiêu tổng thể của sở hữu nhà nƣớc đƣợc xác định khá rõ ràng, làm cơ sở để xác định mục tiêu cụ thể cho từng DNNN.
Ở Thuỵ Điển, mục tiêu của sở hữu nhà nƣớc đƣợc xác định là nhằm tạo ra giá trị cho chủ sở hữu nhà nƣớc. Ở Phần Lan, mục tiêu của sở hữu nhà nƣớc là nhằm đạt đƣợc các mục tiêu tổng thể về kinh tế và xã hội tốt nhất có thể. Mục tiêu tổng thể về kinh tế là tổng giá trị cổ phần nhà nƣớc sở hữu và lợi nhuận/ cổ tức đƣợc chia hàng năm. Ở Na Uy, mục tiêu chính của sở hữu nhà nƣớc là tham gia vì lợi ích chung. Với tƣ cách là chủ sở hữu, Nhà nƣớc mong muốn các DNNN thực hiện trách nhiệm xã hội và làm gƣơng trong việc duy trì những giá trị cơ bản. Chính sách sở hữu ban hành hàng năm của Na Uy cũng xác định, Nhà nƣớc là chủ sở hữu chính trong phát triển kinh doanh và công nghiệp. Sở hữu nhà nƣớc đảm bảo cho việc giám sát nguồn lực quốc gia và doanh thu thu đƣợc đƣợc sử dụng cho phát triển của toàn xã hội. Ngoài ra, sở hữu nhà nƣớc cũng là Phƣơng tiện quan trọng để đạt đƣợc các mục tiêu liên quan đến chính trị, chính sách ngành, vùng,…. Ở Hungary, sở hữu nhà nƣớc là công cụ quan trọng để thực hiện các chính sách công của chính phủ . Ở New Zealand, theo Luật DNNN năm 1986, mục tiêu chính của DNNN là trở thành một doanh nghiệp hoạt động thành công. Muốn vậy DNNN phải hoạt động hiệu quả và có khả năng sinh lời nhƣ các doanh nghiệp cùng ngành không thuộc sở hữu nhà nƣớc; có “lãnh đạo giỏi”; và có trách nhiệm xã hội bằng việc quan tâm đến nhu cầu và lợi ích cộng đồng nơi doanh nghiệp hoạt động . Ở Singapore, các DNNN có mục tiêu trở thành doanh nghiệp tầm cỡ thế giới và cạnh tranh quốc tế nhằm thu hút đƣợc tài năng; có HĐQT chất lƣợng cao; tập trung vào những khả năng chính; trả lƣơng cạnh tranh; và tối đa hoá hiệu quả tài chính thông qua các chỉ tiêu giá trị kinh tế gia tăng (EVA), tỷ suất lợi nhuận trên tài sản, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu. Hoạt động của các DNNN dựa theo các chuẩn mực quốc tế.
Ở Trung Quốc, mục tiêu sở hữu nhà nƣớc đối với khu vực DNNN rất đa dạng. Một mặt, mục tiêu của chủ sở hữu nhà nƣớc là tối đa hóa lợi nhuận của
DNNN. Mặt khác, chủ sở hữu nhà nƣớc cũng có những mục tiêu chính trị - xã hội khác nhƣ điều chỉnh những thất bại của thị trƣờng hay tạo ra cơ hội việc làm. Về bản chất, mục tiêu tồn tại sở hữu nhà nƣớc ở Trung Quốc là mục tiêu chính trị - xã hội. Tuy nhiên, trong quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với DNNN lớn hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con dƣới hình thức TĐKT hay TCTNN, Trung Quốc vẫn theo đuổi mục tiêu hiệu quả, tối đa hóa tỷ suất lợi nhuận trên vốn là chính và mục tiêu cuối cùng là tăng khả năng cạnh tranh toàn cầu của các DNNN.
Theo Ngân hàng Thế giới, chủ sở hữu nhà nƣớc đặt ra nhiều mục tiêu đối với DNNN, các mục tiêu này thậm chí mâu thuẫn nhau. Do đó, cần phải xác định rõ mục tiêu, hạn chế số lƣợng mục tiêu và phải sắp xếp theo thứ tự ƣu tiên, tách bạch giữa nhóm mục tiêu kinh tế/ vì lợi nhuận với nhóm mục tiêu phi lợi nhuận (mục tiêu chính trị - xã hội, chính sách ngành). Sự rõ ràng, chính xác của các mục tiêu của chủ sở hữu nhà nƣớc tạo cơ sở cho một cơ chế báo cáo hoạt động giữa các chủ thể quản lý/ chủ thể sở hữu và HĐQT của DNNN.
Bên cạnh đó, quy trình xác định mục tiêu phải rõ ràng và nội dung các mục tiêu cần đƣợc công khai, minh bạch, đặc biệt đối với các nhiệm vụ chính trị - xã hội hay nhiệm vụ công ích.
1.3.1.2. Chủ thể và mô hình quản lý
Mỗi nƣớc có lịch sử hình thành, phát triển và điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội và chính trị khác nhau nên việc áp dụng mô hình tổ chức quản lý cũng nhƣ chủ thể quản lý cũng đƣợc xác định khác nhau. Chủ thể quản lý hay chủ thể sở hữu phụ thuộc vào việc áp dụng mô hình quản lý của từng nƣớc.
(i) Mô hình bộ quản lý ngành
Mô hình này phổ biến ở hầu hết các nƣớc OECD những năm 1970 và sau đó phổ biến ở các nền kinh tế chuyển đổi nhƣ Cộng hòa Séc, Ba Lan và Hungary. Theo mô hình này, DNNN thuộc các bộ khác nhau quản lý theo ngành, lĩnh vực doanh nghiệp hoạt động. Chủ thể sở hữu chính là các bộ.
Ở Phần Lan, 9 bộ khác nhau là chủ thể thực hiện quản lý đối với 50 DNNN theo từng nhóm ngành, lĩnh vực. Ở Anh, trƣớc năm 2003, chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc đƣợc phân tán cho rất nhiều bộ khác nhau. Để khắc phục sự phân tán, một số nƣớc giao cho một bộ cụ thể, bên cạnh việc thực hiện nhiệm vụ chính của bộ đó, giữ vai trò điều phối giữa các bộ. Bộ điều phối tổ chức hoạt động hợp tác giữa các bộ và chịu trách nhiệm triển khai chính sách sở hữu tổng thể cùng với những hƣớng dẫn cụ thể để thực hiện. Hiện nay, một số nƣớc đã đổi mới theo hƣớng thành lập một bộ phận (cục hoặc vụ) chuyên trách thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với các DNNN do bộ quản lý, các vụ/cục khác trongbộ chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc. Ví dụ, Bộ Công nghiệp, Lao động và Truyền thông Thụy Điển thành lập Cục Quản lý DNNN giúp Bộ trƣởng thực hiện việc quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với các DNNN do Bộ quản lý.
Nghiên cứu của OECD chỉ ra rằng, ƣu điểm chính của mô hình này chính là phát huy đƣợc kỹ năng chuyên môn của các bộ, ngành trong việc quản lý doanh nghiệp thuộc ngành, lĩnh vực quản lý; có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quản lý của chủ sở hữu đối với từng DNNN. Tuy nhiên, mô hình này có một số nhƣợc điểm nhƣ khó có thể tách bạch đƣợc chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc với các chức năng khác của nhà nƣớc và vẫn có nguy cơ can thiệp của cơ quan nhà nƣớc vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp lớn.
Ở một số nƣớc, mô hình quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc có xu hƣớng tập trung hơn, chuyển từ mô hình bộ quản lý ngành sang mô hình song trùng sauđó chuyển sang mô hình tập trung hoặc thậm chí có nƣớc chuyển thẳng sang mô hình tập trung.
(ii) Mô hình song trùng
Mô hình song trùng đƣợc sử dụng khá phổ biến ở các nƣớc nhƣ Brazil, Bulgaria, Ấn Độ, Hy Lạp, Ý, Hàn Quốc và New Zealand,… Theo mô hình này, cả bộ quản lý ngành và một bộ “chung” (“common” Ministry) đều chịu trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc. Bộ “chung” thƣờng
là Bộ Tài chính (hoặc Bộ Kinh tế và Tài chính) do tầm quan trọng của khu vực DNNN đối với các mục tiêu kinh tế và tài chính tổng thể của chủ sở hữu nhà nƣớc.
Hình 1.7. Thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc ở một số nƣớc OECD
Nguồn: OECD, 2005 . Mô hình song trùng: Thổ nhĩ kì, Thụy sỹ, ý, hy lạp; Hàn quốc Mô hình tập trung: Ba lan, Đan mạch, Bỉ, Thụy điển, Hà lan Mô hình Bộ quản lý ngành: Đức, cộng hòa Slovak, Séc Phân cấp Tập trung Một Bộ Hai Bộ Ba Bộ Anh, Úc Pháp , áo Nhất bản
Cả bộ quản lý ngành và bộ “chung” đều có quyền cử đại diện tham gia HĐQT. Trách nhiệm song trùng gồm cả việc xem xét, thông qua các giao dịch chính và kế hoạch chiến lƣợc. Ở một số nƣớc, trách nhiệm song trùng trực tiếp phản ánh trong cơ cấu sở hữu. Ví dụ, ở New Zealand, Bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính, mỗi bộ sở hữu 50% cổ phần của nhà nƣớc trong DNNN. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm trực tiếp đối với một số chức năng chủ sở hữu cụ thể, nhƣ bổ nhiệm thành viên HĐQT hoặc báo cáo tổng hợp (báo cáo về toàn bộ khu vực DNNN). Tuy nhiên, các chức năng này cũng đƣợc thực hiện với sự phối hợp hoặc tham vấn với các bộ quản lý ngành tƣơng ứng. Bộ trƣởng bộ quản lý ngành (thông qua cơ quan tƣ vấn là Cơ quan quản lý sở hữu của Hoàng gia - COMU) chịu trách nhiệm quản lý các định hƣớng đảm bảo hiệu quả hoạt động và cử đại diện tham gia HĐQT. Bộ trƣởng Bộ quản lý ngành giữ vai trò cổ đông chính; Bộ trƣởng Bộ Tài chính với vai trò nhƣ một cổ đông, chịu trách nhiệm giám sát hiệu quả hoạt động về tài chính và chịu trách nhiệm trong việc thông qua quyết định bán tài sản, thoái vốn đầu tƣ (các mục tiêu kinh tế và tài chính). Các bộ trƣởng nắm vốn chịu trách nhiệm trƣớc Hạ nghị viện về hiệu quả thực hiện các chức năng trao cho họ theo quy định của pháp luật và điều lệ của doanh nghiệp. Một số nƣớc hiện nay theo hƣớng giảm vai trò của bộ quản lý ngành bằng cách tập trung chức năng quản lý của chủ sở hữu vào một cơ quan. Tuy nhiên việc áp dụng mô hình nào cũng tạo ra những tranh luận nhất định.
Bảng 1.1. Ƣu, Nhƣợc điểm của mô hình chủ thể sở hữu duy nhất và mô hình sở hữu song trùng ở Úc
Ƣu điểm - Các mục tiêu và kỳ vọng của chủ sở hữu nhà nƣớc rõ ràng.
- Tách bạch rõ trách nhiệm - Tổ chức hợp lý
- Tập trung vào tính hiệu quả và tỷ suất lợi nhuận
Đề cao tính cân bằng giữa các khía cạnh khung thể chế, chính sách ngành và tài chính
Nhƣợc điểm Tập trung quá mức vào vấn đề tài chính
Xung đột lợi ích:
- Giữa nhiệm vụ cung cấp dịch vụ cho cộng đồng (CSO) với các lợi ích của cổ đông.
- Khuyến khích các bộ quản lý ngành sử dụng DNNN để thực hiện các chƣơng trình ẩn chứa việc cung cấp dịch vụ cho cộng đồng.
- Giữa vai trò nhƣ là một ngƣời tiêu dùng sản phẩm và dịch vụ của DNNN với các lợi ích của cổ đông. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Nguồn: OECD, 2005 .
(iii) Mô hình tập trung
Mục tiêu chính của việc chuyển đổi sang mô hình này là hạn chế sự can thiệp về chính trị vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, mô hình tập trung áp dụng chủ yếu đối với các DNNN hoạt động vì mục tiêu kinh tế. Theo mô hình này, toàn bộ chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đƣợc chuyển ra khỏi Bộ quản lý ngành và giao cho một cơ quan hay tổ chức thực hiện với tƣ cách là chủ thể sở hữu. Chủ thể thực hiện các nội dung quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với DNNN, chịu trách nhiệm đảm bảo đầu tƣ của nhà nƣớc hiệu quả nhất, đúng mục tiêu của Nhà nƣớc đã đề ra và thực thi chính sách này. Trong hầu hết trƣờng hợp chủ thể sở hữu là Bộ Tài chính (Đan Mạch, Hà Lan, Tây Ban Nha) hoặc Bộ Công nghiệp (Na Uy và Thụy Điển). Ở một số nƣớc khác thì thành lập một bộ cụ thể để thực hiện chức năng quản lý của chủ sở hữu. Ví dụ, ở Bỉ và Indonesia đã thành lập Bộ Doanh nghiệp nhà nƣớc và giao cho Bộ này thực hiện
toàn bộ chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc.
Thực tế, mô hình tập trung mới đƣợc áp dụng từ cuối những năm 1990 đến nay. Ví dụ nhƣ ở Hà Lan, chức năng quản lý của chủ sở hữu đƣợc chuyển cho Bộ Tài chính cuối những năm 1990. Đan Mạch, Na Uy và Thụy Điển bắt đầu thực hiện năm 2001 và 2002 hoặc Anh bắt đầu từ năm 2003.
Ở Đan Mạnh, toàn bộ chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với 11 DNNN đã đƣợc chuyển từ các bộ khác về một bộ phận chuyên trách thuộc Bộ Tài chính. Ở Na Uy, chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với một số DNNN đã đƣợc chuyển về một bộ phận chuyên trách (Ban Sở hữu) thuộc Bộ Thƣơng mại và Công nghiệp. Ở Thụy Điển, chức năng quản lý của chủ sở hữu đƣợc tập trung vào Ban sở hữu thuộc Bộ Công nghiệp, Lao động và Thông tin. Mục đích là tạo điều kiện tốt hơn để thực hiện chính sách sở hữu nhà nƣớc với những mục tiêu và hƣớng dẫn rõ ràng cho doanh nghiệp.
1.3.1.2. Công cụ quản lý
Chủ sở hữu nhà nƣớc ở các nƣớc đã sử dụng các công cụ khác nhau để quản lý các DNNN, cụ thể:
(i) Xây dựng chính sách sở hữu, văn bản mục tiêu hoạt động của DNNNvà công bố công khai những chính sách, văn bản này.
Để quản lý DNNN, nhiều nƣớc, đặc biệt là các nƣớc OECD, Chính phủ xây dựng chính sách sở hữu nhà nƣớc chung và mục tiêu hoạt động của từng DNNN trình Quốc hội thông qua làm cơ sở quản lý. Ví dụ, ở Na Uy, Chính phủ xây dựng chính sách sở hữu trình Quốc hội thông qua và hàng năm Chính phủ có báo cáo đánh giá toàn bộ sở hữu nhà nƣớc và cụ thể từng DNNN.
Bên cạnh quy định rõ mục tiêu tổng thể của chủ sở hữu nhà nƣớc, chính sách sở hữu của các nƣớc cũng xác định rõ: những quyền hạn trao cho chủ thể sở hữu; những chức năng chính chủ thể sở hữu thực hiện; việc tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu; các nguyên tắc chính trong thực hiện chức năng chủ sở hữu; những vấn đề liên quan đến việc tiến cử thành viên HĐQT của DNNN, vai trò và chức năng của HĐQT, việc bổ nhiệm kiểm toán độc lập, cơ chế khen thƣởng,…
(ii) Xây dựng các thoả thuận mục tiêu hoạt động giữa chủ thể sở hữu nhà nƣớc và DNNN và các tiêu chí đánh giá.
Để quản lý DNNN thực hiện theo mục tiêu và phục vụ lợi ích của mình, chủ sở hữu nhà nƣớc sử dụng các dạng “thỏa thuận” mục tiêu, biên bản ghi nhớ hay hợp đồng quản lý đối với DNNN. Hợp đồng mục tiêu đã đƣợc sử dụng ở Pháp khi chủ sở hữu nhà nƣớc ký hợp đồng mục tiêu với Tập đoàn Điện lực làm cơ sở để chủ sở hữu quản lý hoạt động của Tập đoàn này. Ở Ấn Độ, Biên bản ghi nhớ đƣợc thỏa thuận giữa Chính phủ và từng doanh nghiệp khu vực công. Những nhiệm vụ và trách nhiệm giữa hai bên đƣợc quy định cụ thể trong Biên bản ghi nhớ. Ở Bulgari, nhà nƣớc có hợp đồng quản lý với các Tổng giám đốc điều hành và thành viên HĐQT của DNNN. Các kế hoạch kinh doanh (kèm theo hợp đồng) phải bao gồm cả các chỉ tiêu hiệu quả và các nhiệm vụ xã hội phải thực hiện. Ở Indonesia và New Zealand, thỏa thuận là Bản Kế hoạch kinh doanh, trong đó gồm các chỉ tiêu chuẩn về tài chính và hoạt động (Xem Phụ lục 5).
Thỏa thuận này vừa là “cẩm nang” cho hoạt động của HĐQT, vừa là điều khoản tham chiếu cho các chủ thể sở hữu giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của HĐQT. Việc hợp đồng hoá mối quan hệ giữa chủ thể sở hữu và HĐQT của doanh nghiệp phần nào giúp đảm bảo nguyên tắc “tôn trọng quyền tự chủ” của doanh nghiệp, hạn chế sự can thiệp của chủ thể sở hữu vào hoạt động hàng ngày của doanh nghiệp.
Đối với những công ty chƣa niêm yết thì rất khó có thể có đƣợc giá trị thị trƣờng của công ty. Trong những trƣờng hợp này, giá trị sổ sách thƣờng đƣợc sử dụng để đánh giá. Bên cạnh đó, các chủ thể sở hữu có thể thuê chuyên gia tài chính độc lập để ƣớc tính giá trị công ty. Việc đánh giá của chuyên gia tài chính độc lập là cơ sở quan trọng để nhà nƣớc với tƣ cách là chủ sở hữu đánh giá sự phát triển khoản vốn đầu tƣ của mình.
Đối với những công ty niêm yết, giá cổ phiếu của công ty trên thị trƣờng